殷善福

(長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434025)

論農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新

殷善福

(長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434025)

我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著產(chǎn)權(quán)主體不明晰、承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不明確、土地承包期不穩(wěn)定、相關(guān)的法律法規(guī)不健全等問題。農(nóng)地制度的創(chuàng)新應(yīng)滿足兼顧公平與效率、能夠有效地克服外部性、能夠有效地克服搭便車行為、能夠有效地克服短期行為和投機(jī)行為等要求。因此，應(yīng)明晰和規(guī)范農(nóng)地的所有權(quán)、向以效率為中心的農(nóng)地制度過渡、賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)、建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、盡快建立現(xiàn)代農(nóng)地制度的法律法規(guī)體系。

農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)制度；創(chuàng)新

在制度和制度變遷中，產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)制度中最重要的和最核心的制度，產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新是最重要的制度創(chuàng)新。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)可以理解為人與資源的一組權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)的功能主要是幫助人們在交易時(shí)形成一種預(yù)期。有效的產(chǎn)權(quán)制度能使人們在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動時(shí)或交易時(shí)，形成穩(wěn)定的預(yù)期，從而規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)行為，降低交易成本，減少交易摩擦，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和有效使用。

1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生最深刻變化當(dāng)屬農(nóng)村土地制度改革。而這一變革的核心為土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷。這一產(chǎn)權(quán)演變的軌跡由以“共有產(chǎn)權(quán)(集體產(chǎn)權(quán))為中心過渡到有限制的私有產(chǎn)權(quán)(土地承包權(quán))為中心。這種制度安排有效地解決了“搭便車”行為和監(jiān)督問題，降低了制度運(yùn)行的成本，增強(qiáng)了制度的有效性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革帶來的制度績效是有目共睹的。這場由農(nóng)民發(fā)起的自下而上的產(chǎn)權(quán)制度變遷，進(jìn)一步明晰了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，達(dá)到了責(zé)權(quán)利的基本一致，具有某種帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。但市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和商品經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，使這種產(chǎn)權(quán)制度安排的局限性日益凸現(xiàn)。

1.1 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都有明確的規(guī)定。但是集體到底是指哪一級，法律規(guī)定則較不明確。如在《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有；在《民法通則》中則被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級所有；在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰必然導(dǎo)致上級集體隨意平調(diào)下級集體所有土地的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，造成對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的隨意侵害，造成農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定心理，農(nóng)民也形不成有效的、穩(wěn)定的預(yù)期，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性[1]。因此產(chǎn)權(quán)模糊使產(chǎn)權(quán)主體不能形成合理的預(yù)期，短期行為之風(fēng)盛行。

1.2 承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確

事實(shí)上，中國農(nóng)村的承包經(jīng)營權(quán)為一耕種權(quán)。經(jīng)營權(quán)從本質(zhì)上來說應(yīng)該屬于使用權(quán)。即使是使用權(quán)，其也衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等權(quán)利。而作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)卻只具有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極其少量的處分權(quán)。顯然，與承包經(jīng)營權(quán)的真實(shí)內(nèi)涵相比，其權(quán)利所包含的內(nèi)容是不充分的，其權(quán)能是殘缺的。權(quán)利內(nèi)容的不充分、權(quán)能的殘缺，使得承包經(jīng)營權(quán)無法行使自身的權(quán)利，在實(shí)際中必然損害產(chǎn)權(quán)主體——農(nóng)民的利益。正是由于承包經(jīng)營權(quán)是一殘缺的使用權(quán)，才導(dǎo)致了土地使用上的隨意性以及土地流轉(zhuǎn)的困難，如集體隨意解除土地承包合同，收回農(nóng)民的土地；村集體隨時(shí)調(diào)整農(nóng)民的土地；政府亂征用農(nóng)民的土地；村集體非法出賣村集體的土地以及化公為私的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)取得銀行貸款的權(quán)利，使得農(nóng)民對土地的投資不足[2]。

1.3 土地承包期不穩(wěn)定

一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短對其越有利；對土地使用者而言，希望所使用的土地的期限越長，對其越有利。在第一輪土地承包即將到期之前，中央又明確指出，土地承包再延長30年不變。但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期常常被打斷，不斷地被調(diào)整?！?年一小調(diào)，5年一大調(diào)”就說明現(xiàn)實(shí)生活中，對土地承包期的頻繁調(diào)整，而根本不是中央所規(guī)定的15年不變或30年不變。毫無疑問，頻繁調(diào)整土地的承包期，造成土地經(jīng)營周期的人為縮短，是造成農(nóng)民不對土地進(jìn)行長期投資，進(jìn)行粗放經(jīng)營、掠奪式經(jīng)營，而非集約經(jīng)營的根本原因。因?yàn)檗r(nóng)民擔(dān)心村集體隨意變更其土地的承包期，使其苦心經(jīng)營多年的土地投資化為烏有，成為別人的“囊中之物”。

1.4 相關(guān)的法律法規(guī)不健全

盡管政府在制定和實(shí)施有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)方面可謂是不遺余力，但土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然不盡人意。一是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。盡管中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調(diào)整土地承包期等已是司空見慣。二是無法可依。有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣以及地役的界定和實(shí)施規(guī)則，就沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。三是法律法規(guī)的內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。如雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許其有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過程中的一些具體規(guī)定卻沒有給出，在實(shí)際的操作中具有很大的隨意性。

2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本要求

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，就需要對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善。

2.1 兼顧公平與效率

社會主義國家對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革比較注重“公平”問題，而資本主義國家對農(nóng)村土地制度的改革重點(diǎn)在于促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)展，即比較注重“效率”問題。若只顧公平，對土地進(jìn)行不斷的調(diào)整和細(xì)分，則土地的可持續(xù)性就無法實(shí)現(xiàn)。同樣若只顧效率，對農(nóng)民的“成員權(quán)”則必然會出現(xiàn)分配不公、貧富兩極分化(一邊是擁有土地的使用者，一邊是無地可耕者)。

2.2 能夠有效地克服外部性

外部性有正外部性與負(fù)外部性之分。正外部性是指使制度之外的其他人得到額外的收益或好處的作用；與之相反，負(fù)外部性是指使制度之外的其他人得到額外損失的作用。此處所指的外部性為負(fù)外部性。一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度安排之所以有效，其中一個(gè)重要原因就是能夠有效地克服負(fù)外部性，使外部性內(nèi)部化。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺，使得農(nóng)民的土地權(quán)利不斷受到鄉(xiāng)村集體的行政性干預(yù)；由于缺乏地役權(quán)，使土地使用者可以“以鄰為壑”，給他人造成“外部”性；以及由于農(nóng)民缺乏土地使用權(quán)的穩(wěn)定感，而對土地進(jìn)行粗放、掠奪性經(jīng)營，對土地所有者(鄉(xiāng)村集體)造成了“外部性”。所有這些都損害了農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展，因此，建立一套完備的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度很有必要，以克服由于制度的不完備而導(dǎo)致的“外部性”問題。

2.3 能夠有效地克服搭便車行為

若一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度沒有形成有效的激勵(lì)——約束機(jī)制，制度內(nèi)的“搭便車”行為就會盛行。這樣，人們都不會出“賣力氣”，都想占別人的便宜，故這種“獎(jiǎng)懶罰勤”的制度安排對土地的經(jīng)營泛濫可想而知。顯然，這不可能使土地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以家庭經(jīng)營為單位，就有效地克服了“搭便車”的行為，降低了監(jiān)督成本，解決了監(jiān)督問題，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的有效性大大增強(qiáng)。因此，以家庭經(jīng)營為單位的土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持。

2.4 能夠有效地克服短期行為和投機(jī)行為

一項(xiàng)有效的產(chǎn)權(quán)制度安排能夠給人們一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，以便人們能夠?qū)榱俗鞒鍪找媾c成本分析，從而作出長期投資決策。此時(shí)，人們就形成了合理預(yù)期，能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行集約經(jīng)營。反之，若一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度不能給人們形成一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，則人們的短期行為與投機(jī)行為就不可避免。根據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，正是由于農(nóng)民預(yù)期土地會不斷被調(diào)整，才引起他們對土地進(jìn)行掠奪性、粗放性經(jīng)營，而不注意用養(yǎng)結(jié)合，致使土地質(zhì)量下降、水土流失，嚴(yán)重破壞了土地的生態(tài)環(huán)境。也正是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的不穩(wěn)定，可以對其進(jìn)行調(diào)整，以致于地方政府只顧眼前利益而不顧后果地征用農(nóng)地，而且在農(nóng)地征用問題上還存在著寬打窄用、征而不用等不利于土地可持續(xù)利用的問題。

3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新

3.1 明晰和規(guī)范農(nóng)地的所有權(quán)

界定農(nóng)地所有權(quán)，必須從不同農(nóng)地的特點(diǎn)出發(fā)。(1)耕地所有權(quán)。耕地是農(nóng)地中最重要的組成部分，耕地的所有權(quán)應(yīng)歸屬于生產(chǎn)隊(duì)。因?yàn)?，第一，這符合合作化以后農(nóng)地所有權(quán)制度的傳統(tǒng)，具有“路徑依賴”的特點(diǎn)；第二，耕地歸生產(chǎn)隊(duì)所有易于為農(nóng)民所接受；第三，耕地對生產(chǎn)隊(duì)所有是由耕地本身的特點(diǎn)決定的。(2)非耕地的所有權(quán)。由于林地、草地、荒山等的邊界不易界定，為了便于管理，一般應(yīng)劃歸村集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦果園、林場、草場等從持續(xù)利用出發(fā)，其土地所有權(quán)應(yīng)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企事業(yè)單位，基礎(chǔ)設(shè)施占用的土地應(yīng)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；村辦企事業(yè)單位和基礎(chǔ)設(shè)施占用的土地應(yīng)歸村集體所有。(3)明確農(nóng)地所有權(quán)的內(nèi)容。土地所有權(quán)不可能是絕對的，而是受到一定限制的。我國集體所有的農(nóng)地至少應(yīng)受到以下限制：第一，不允許農(nóng)區(qū)以外的組織和個(gè)人(國有土地除外)擁有農(nóng)地所有權(quán)；第二，國家壟斷農(nóng)地所有權(quán)市場，如果社區(qū)要出售農(nóng)地所有權(quán)，只能出售給國家；第三，社區(qū)公有土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的批準(zhǔn)權(quán)在省級人民政府，嚴(yán)格控制土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，以保護(hù)農(nóng)地。

3.2 堅(jiān)持公平與效率兼顧

公平與效率是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的一對矛盾，就現(xiàn)代農(nóng)地制度來說，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高時(shí)大多數(shù)農(nóng)民還必須依靠土地經(jīng)營維持生存的條件下，實(shí)行“耕者有其田”的制度，強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先就成為必然。但隨著生產(chǎn)力水平的提高和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)大部分農(nóng)戶的主要收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以后，現(xiàn)代農(nóng)地制度才發(fā)展到以效率為中心的第二階段。從目前我國農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)來看，就總體而言還未走出以公平為中心的第一階段，但我國東部和中部部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入到以效率為中心的階段。這種情況決定了必須進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地的家庭經(jīng)營制度，并在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)造條件向以效率為中心的農(nóng)地制度過渡[3]。

3.3 賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)

要賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，其核心在于將農(nóng)地的使用權(quán)獨(dú)立化為農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)。依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)的核心問題是使用權(quán)。因此，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，最根本的就要明確、規(guī)范、穩(wěn)定農(nóng)地使用權(quán)，使之成為類似企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)利。為此，應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)，以建立起使用者的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在這方面要解決的主要問題有：第一，長期穩(wěn)定農(nóng)地使用權(quán)。第二，農(nóng)地使用權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)(或物權(quán))，其完整性應(yīng)包括農(nóng)地的占有權(quán)、獨(dú)立經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及租賃、抵押入股、轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營等自由。第三，農(nóng)地使用權(quán)可以繼承和贈與。第四，由政府頒發(fā)同樣的農(nóng)地使用權(quán)證書，并建立起農(nóng)地使用權(quán)的登記、獲得、轉(zhuǎn)移等法律程序。

3.4 建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度就是農(nóng)地的有償轉(zhuǎn)讓制度，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地作為一種資源也必須要流動和優(yōu)化配置，其權(quán)屬的變更應(yīng)該是有償?shù)?。要建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，第一，必須確立農(nóng)地使用權(quán)的商品屬性。即農(nóng)地的使用權(quán)同其他商品一樣，可以在產(chǎn)權(quán)市場上買賣，農(nóng)民在土地上的投資及所形成的價(jià)值也都具有商品的屬性，可以有償轉(zhuǎn)讓，這是建立農(nóng)民對農(nóng)地長期投資預(yù)期的重要條件。第二，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式。國際上通用的一些流轉(zhuǎn)形式，如買賣、租賃、招標(biāo)、委托經(jīng)營、入股、抵押等，原則上都可以采用。第三，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律程序。要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對農(nóng)地有償轉(zhuǎn)讓的信息、適應(yīng)范圍、轉(zhuǎn)讓雙方法律地位的審核，轉(zhuǎn)讓的申請和審查、權(quán)利變更的確認(rèn)、登記和發(fā)證、轉(zhuǎn)讓的限制等，都要規(guī)范。第四，要建立必要的中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供及時(shí)可靠的信息，評價(jià)等咨詢服務(wù)和法律服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置[4]。

3.5 盡快建立現(xiàn)代農(nóng)地制度的法律法規(guī)體系

現(xiàn)實(shí)的許多土地產(chǎn)權(quán)都沒有上升到土地法權(quán)的地位，有的雖具有土地法權(quán)的地位，但沒有發(fā)揮出法律的威力，以致于土地產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)機(jī)制難以形成，土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)用的隨意性到處可見。因此，對其進(jìn)行法制化管理，加大執(zhí)法力度，對維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行秩序具有重要的意義。

[1]唐 忠．農(nóng)村土地制度比較研究[M]．北京：中國農(nóng)業(yè)科技出版社，1999．78～79．

[2]葉劍平．中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究[M]．北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2000．27～29．

[3]遲福林．走向21世紀(jì)的中國農(nóng)村土地制度改革[M]．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000．32～35．

[4]林玉妹．構(gòu)建立體產(chǎn)權(quán)關(guān)系：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善與發(fā)展[J]．中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2001，(1)：24～28．

2009-04-07

殷善福(1964-)，男，湖北京山人，講師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì).

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.026

F301.0

A

1673-1409(2009)03-S089-03