周明海

摘 要：從政治學(xué)視角分析，推行基本公共服務(wù)均等化更多地體現(xiàn)為一種民生政治的實(shí)質(zhì)，具有夯實(shí)政府行為合法性基礎(chǔ)的功能。從政府行為角度看，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)注重以下變革：治理理念從重效率到既重效率更重公平的變革，管理模式從“全能政府”向“有限政府”的變革，財(cái)政體制從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政到公共財(cái)政的變革，績(jī)效評(píng)估從重經(jīng)濟(jì)GDP到重民生狀況的變革，供給方式從包攬?zhí)峁┑焦交锇殛P(guān)系（PPP）模式提供的變革。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；民生政治；合法性；變革

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2009）02-0044-06

近些年我們黨和政府高度重視民生問(wèn)題，黨的執(zhí)政理念已逐步向民生政治傾斜?！敖鉀Q民生問(wèn)題要首先著眼于困難群體，因?yàn)樵谥袊?guó)城鄉(xiāng)，困難群體占有相當(dāng)大的比重。一個(gè)艦隊(duì)決定它速度快慢的不是那個(gè)航行最快的船只，而是那個(gè)最慢的船只。如果我們改善了困難群體的生活狀況，也就改善了整個(gè)社會(huì)的生活狀況。”［1］政府提出并推行基本公共服務(wù)均等化的目的在于改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城市偏倚型賦權(quán)制度及二元公共服務(wù)供給體制，改變因起點(diǎn)的不平等所造成的城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，以便合理地配置社會(huì)資源，讓民眾平等享受基本公共服務(wù)，真正解決民生問(wèn)題。

一、基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)解讀：一種民生政治觀

何謂民生問(wèn)題？“民生問(wèn)題包括由低到高、呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)狀態(tài)的三個(gè)層面上的內(nèi)容：第一個(gè)層面是指民眾基本生計(jì)狀態(tài)的底線；第二個(gè)層面是指民眾基本的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力；第三個(gè)層面則指民眾基本生存線以上的社會(huì)福利狀況?！保?］（P312）簡(jiǎn)言之，民生問(wèn)題就是民生領(lǐng)域中的突出矛盾，是社會(huì)價(jià)值和利益分配不和諧的表現(xiàn)，其根本乃為民本和民權(quán)政治?！坝绕湓谖覈?guó)社會(huì)資源動(dòng)員模式仍然是政府主導(dǎo)型的背景下，民生問(wèn)題之解決與政府行為密切相關(guān)，因而它不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)性社會(huì)問(wèn)題，而是一個(gè)需要調(diào)整公共政策方向、政府考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和公共財(cái)政投入重點(diǎn)，以改善民生為指針去發(fā)展社會(huì)和管理社會(huì)的政治性社會(huì)問(wèn)題。”［3］可見(jiàn)，民生問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是政治問(wèn)題，與國(guó)家發(fā)展、社會(huì)安寧及政權(quán)穩(wěn)定有不可分割的聯(lián)系。

什么是政治？簡(jiǎn)單說(shuō)，政治就是公共之事、眾人之事，關(guān)注的是“天下之公器”。如果從政治角度思考民生問(wèn)題，這個(gè)意義上的政治既不是權(quán)力政治和利益政治，更不是斗爭(zhēng)政治，而是一種民生政治（Living-Hood Politics）。安東尼?吉登斯（Anthony Giddens）對(duì)民生政治的含義作了如下概括：（1）民生政治是一種謀求更多生活機(jī)會(huì)、擺脫各種束縛特別是物質(zhì)貧困的約束的政治；（2）民生政治是一種認(rèn)同政治和選擇政治；（3）民生政治是一種旨在化解集體面臨的生存挑戰(zhàn)的政治［4］。可見(jiàn)，所謂民生政治就是以改善民生為政治目標(biāo)，以民生問(wèn)題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，以民生為準(zhǔn)，把民生的改善、國(guó)民的福祉作為衡量發(fā)展的最高標(biāo)準(zhǔn)，用民眾生活質(zhì)量指數(shù)取代簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)作為考量政治發(fā)展的標(biāo)桿的政治模式。

從某種意義上說(shuō)，民生政治是社會(huì)主要矛盾不斷演化、政治關(guān)注內(nèi)容不斷發(fā)展變遷的產(chǎn)物，這在無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期表現(xiàn)得尤為顯著。在無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，如何通過(guò)暴力手段奪取政權(quán)，成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)及其政黨奮斗的主要目標(biāo)，也成為革命黨的首要行動(dòng)綱領(lǐng)。這個(gè)時(shí)期的政治意味著革命斗爭(zhēng)和奪取政權(quán)，最大的政治是國(guó)家政權(quán)問(wèn)題。而在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)以便解決上述矛盾成了最大的政治任務(wù)。我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐使政權(quán)政治與生產(chǎn)力政治之間的關(guān)系出現(xiàn)了前所未有的和諧，但在國(guó)力提升和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)也涌現(xiàn)許多新型的關(guān)涉民生的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，需要從政治高度予以清醒認(rèn)識(shí)并加以解決。在這些社會(huì)矛盾和問(wèn)題中，以城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及其他社會(huì)領(lǐng)域中的矛盾最為突出，歸結(jié)起來(lái)主要是由基本公共服務(wù)供給的非均等引起的，這些矛盾和問(wèn)題必須通過(guò)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等舉措來(lái)解決。如果從政治學(xué)角度思考政府推行的基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，這個(gè)意義上的基本公共服務(wù)均等化則更多地體現(xiàn)為一種民生政治的實(shí)質(zhì)。

首先，基本公共服務(wù)均等化凸顯了社會(huì)公平和正義的價(jià)值訴求。在現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中，制度設(shè)計(jì)和安排的基本價(jià)值理念依據(jù)只能是社會(huì)公正，社會(huì)公正是一個(gè)國(guó)家的公民和平相處的政治底線。社會(huì)公正的主要問(wèn)題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，“必須將正義觀念歸并于一種基本結(jié)構(gòu)的理想形式，而持續(xù)發(fā)展的社會(huì)過(guò)程之積累性結(jié)果正是按照這一基本結(jié)構(gòu)來(lái)加以限制和調(diào)整的?！保?］維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義涉及最廣大人民的根本利益，讓人民生活得快樂(lè)和幸福就必須不斷推進(jìn)社會(huì)的公平與正義，公民享受教育、健康和最低生活保障等基本公共服務(wù)屬于底線公正或底線倫理范疇，是必須滿足的“基本需要”。政府推行基本公共服務(wù)均等化，正如恩格斯指出的，“應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來(lái)滿足另一些人的需要的情況，使所有人共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利，進(jìn)而使社會(huì)全體成員得到全面發(fā)展”［6］。基本公共服務(wù)均等化制度安排的實(shí)質(zhì)在于縮小城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同群體之間在基本公共服務(wù)方面的差距，讓更廣大的人民群眾沐浴公共財(cái)政的陽(yáng)光，共享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

其次，基本公共服務(wù)均等化保障了機(jī)會(huì)平等，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的有效保護(hù)和照顧。機(jī)會(huì)平等是同現(xiàn)代化進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴隨而產(chǎn)生的，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)有著十分深遠(yuǎn)的影響?！皺C(jī)會(huì)，是指社會(huì)成員生存與發(fā)展的可能性空間和余地。對(duì)于每一位社會(huì)成員而言，機(jī)會(huì)是一種資源?！保?］（P17）機(jī)會(huì)平等是指某種標(biāo)準(zhǔn)和程序，根據(jù)這種標(biāo)準(zhǔn)和程序，人們擁有爭(zhēng)取或獲得某種機(jī)會(huì)的平等權(quán)利。一般說(shuō)來(lái)，教育和健康是最重要的機(jī)會(huì)平等工具，直接影響一個(gè)人的生存能力、經(jīng)濟(jì)參與能力、收入和財(cái)富的創(chuàng)造能力；社會(huì)保障體系主要通過(guò)為人們提供安全網(wǎng)的方式改變或增強(qiáng)人們的機(jī)會(huì)，通過(guò)幫助人們管理風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大他們的能力。因此，政府推行基本公共服務(wù)均等化的價(jià)值取向在于：不管人們居住在什么地區(qū)，也不管其社會(huì)地位如何，他們都有享受基本公共服務(wù)的平等機(jī)會(huì)，如就業(yè)機(jī)會(huì)、接受教育機(jī)會(huì)、享受醫(yī)療保健機(jī)會(huì)以及憲法所規(guī)定的其他公共服務(wù)的權(quán)利等，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)成為解決民生問(wèn)題的基本原則、普遍標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)框架。尤其在中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的機(jī)會(huì)均等更具有特殊的意義。均等的機(jī)會(huì)使所有人的天賦和潛能都有機(jī)會(huì)發(fā)展成為創(chuàng)造能力，從而可以把一個(gè)人口大國(guó)轉(zhuǎn)化成一個(gè)人力資源大國(guó)［7］。

最后，基本公共服務(wù)均等化關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。亨廷頓（Samuel P.Huntington）認(rèn)為，現(xiàn)代化所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距是正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的國(guó)家所具有的一個(gè)極為突出的特點(diǎn)，也是這些國(guó)家政治不穩(wěn)定的主要社會(huì)根源。讓我們以目前我國(guó)的城鄉(xiāng)差距來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，我國(guó)目前最大的不和諧是城鄉(xiāng)之間的不和諧，最大的不穩(wěn)定是城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的不穩(wěn)定?！稗r(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。對(duì)政治體制來(lái)說(shuō)，城市內(nèi)的反對(duì)派令人頭痛但不致命。農(nóng)村的反抗才是致命的。得農(nóng)村者得天下。如果農(nóng)民默許并認(rèn)同現(xiàn)存制度，他們就為該制度提供了一個(gè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！保?］當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺已經(jīng)造成了農(nóng)民的被拋棄感、挫折感，挑戰(zhàn)其社會(huì)公正觀念?；竟卜?wù)均等化的推行“旨在化解集體面臨的生存挑戰(zhàn)”［8］，具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大政治意義。

二、基本公共服務(wù)均等化的功能定位：夯實(shí)政治合法性基礎(chǔ)

“政治合法性”（Political legitimacy）是政治學(xué)一個(gè)專門術(shù)語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)的是民眾對(duì)政治統(tǒng)治或政治管理的心理認(rèn)同。關(guān)于政治合法性，薩爾（John H.Schaa）通過(guò)對(duì)各種合法性理論的比較分析后指出，在當(dāng)今時(shí)代，理解合法性的復(fù)雜性實(shí)際上已經(jīng)大大降低了，因?yàn)樵谝浴叭嗣裰鳈?quán)”為基本原則的現(xiàn)代國(guó)家中，合法性已經(jīng)被簡(jiǎn)化為：權(quán)力要成為權(quán)威，就必須來(lái)自“民主同意”（democratic consent），并且服務(wù)于“共同的善”或者“公共利益”［9］。利普塞特（S M Lipset）則強(qiáng)調(diào)：“任何政治體系，如果有能力形成并維持一種使民眾相信政治制度對(duì)于該社會(huì)是最適合的信念，那么其統(tǒng)治就具有合法性?！保?0］概言之，合法性強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)、民眾對(duì)政治秩序、政治統(tǒng)治的認(rèn)同、忠誠(chéng)。

問(wèn)題的關(guān)鍵是如何才能使民眾產(chǎn)生這種認(rèn)同感。馬克思曾說(shuō)，人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。政治統(tǒng)治如果能通過(guò)做出較好政績(jī)以滿足民眾利益，當(dāng)然便容易得到民眾的認(rèn)同和支持。因此，在一個(gè)民主時(shí)代中，合法性必須以一定的政績(jī)來(lái)支撐。斯蒂爾曼（Peter G.Stillman）指出：“只有當(dāng)政府的產(chǎn)出與社會(huì)價(jià)值范式相符合的時(shí)候，一個(gè)政府才是合法的?！保?1］政府能否被社會(huì)民眾承認(rèn)，在很大程度上取決于政府所取得的實(shí)際社會(huì)成就或績(jī)效（performance），而這種政治績(jī)效包括多個(gè)方面，如政府能否提供優(yōu)質(zhì)高效的均等化公共服務(wù)以保障民眾生存與發(fā)展權(quán)，政府能否保障并改善和提高民眾的物質(zhì)文化生活水平，能否保障民眾的政治權(quán)利得到實(shí)施和社會(huì)秩序的安定。利普塞特將這種政府成就稱為“有效性”，即指政治體系在大多數(shù)人民及利益團(tuán)體中能滿足政府基本功能的程度，就是政治統(tǒng)治的實(shí)際業(yè)績(jī)。利普塞特認(rèn)為，“有效性”會(huì)在一定程度上提高政府的合法性，長(zhǎng)期保持效率的政治制度可以得到合法性。

就中國(guó)政治的合法性基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和社會(huì)的變遷，傳統(tǒng)的以意識(shí)形態(tài)和個(gè)人魅力為基礎(chǔ)的合法性面臨重大挑戰(zhàn)，政治穩(wěn)定急需新的合法性基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨審時(shí)度勢(shì)，在合法性建設(shè)上從原先的重意識(shí)形態(tài)和個(gè)人魅力，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要內(nèi)容的有效性。我們由此就不難理解鄧小平的經(jīng)典論斷：經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是壓倒一切的政治問(wèn)題。正因?yàn)榘呀?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為合法性的最重要支撐，所以經(jīng)濟(jì)問(wèn)題就成為壓倒一切的政治問(wèn)題，不改革開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善人民生活只能是死路一條。改革開(kāi)放以來(lái)，我們強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，一再重申發(fā)展是硬道理，這顯然不是單純從經(jīng)濟(jì)角度做出的部署，而是更著眼于政治，著眼于合法性。改革開(kāi)放以來(lái)，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及它對(duì)中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響是中國(guó)政權(quán)政治合法性的源泉”［12］。

然而，過(guò)分夸大以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為合法性的基礎(chǔ)的來(lái)源，把合法性全部維系于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，是十分危險(xiǎn)的。亨廷頓對(duì)此進(jìn)行了考察，提出了合法性的“政績(jī)困局”（Dilemma of Political Achievement）命題。他指出：“把合法性建立在政績(jī)基礎(chǔ)之上的努力產(chǎn)生了可以被稱作政績(jī)困局的東西”［13］（P54），“由于它們的合法性是建立在政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)之上，威權(quán)政權(quán)如果不能有好的政績(jī)，將失去合法性，如果政績(jī)好了，也將失去合法性”［13］（P64）。首先，沒(méi)有任何一個(gè)政治體系能持續(xù)不斷地保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。如單純依靠政府績(jī)效，當(dāng)出現(xiàn)停滯或滑坡，政府的承諾無(wú)法兌現(xiàn)時(shí)，其合法性就會(huì)嚴(yán)重受損。其次，單純的績(jī)效也無(wú)法滿足公眾多元化的需求和變化。人民最為關(guān)心和需要的是什么？人民如何判斷擁有所需之物的程度？政權(quán)有無(wú)能力提供人民所需之物？顯然，這些問(wèn)題的解決靠單純的政府績(jī)效是難以為繼的。

亨廷頓指出的“政績(jī)合法性困局”在我國(guó)有所顯現(xiàn)。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)大大提高了中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的影響力和人民的生活水準(zhǔn)，使絕大多數(shù)中國(guó)人迅速擺脫了貧困并開(kāi)始邁向“全面小康”社會(huì)?？梢哉f(shuō)，社會(huì)主義中國(guó)正經(jīng)歷著近代以來(lái)最好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，中國(guó)驚人的經(jīng)濟(jì)成就贏得了世人的普遍贊譽(yù)。但也應(yīng)看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨不少需要給予重視、正確應(yīng)對(duì)和解決的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，如地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別、貧富差別、人口老齡化、社會(huì)保障體制不完善、公共消費(fèi)品不足、教育投資欠缺、環(huán)境污染等。尤其是與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，我國(guó)公共服務(wù)的短缺以及日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)（區(qū)域）間基本公共服務(wù)差距，早已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)的主要瓶頸因素。

因此，那種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，政治上就可以高枕無(wú)憂了的觀點(diǎn)是不正確的。我們不能把合法性的一切希望都寄托在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，在努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步健康發(fā)展的同時(shí)，要努力開(kāi)發(fā)其他的合法性資源。黨中央早就提出，要權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的同時(shí)堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央多次強(qiáng)調(diào)，要完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域發(fā)展差距，要擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。按照黨中央的要求，近些年各級(jí)政府在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化上采取了多項(xiàng)措施，尤其是按照公共服務(wù)均等化原則加大國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，取得了顯著成效。

推行基本公共服務(wù)均等化有利于夯實(shí)我們黨和政府的合法性基礎(chǔ)?；竟卜?wù)均等化的提出與推行，“這一切都顯示我們已開(kāi)始由追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指數(shù)作為合法性最重要支撐的時(shí)期，進(jìn)入一個(gè)以民生改善、國(guó)民福祉為取向，把民眾生活質(zhì)量指數(shù)作為合法性支撐來(lái)源的民生政治時(shí)代?！保?4］政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，政府的存在是因?yàn)樗芴峁﹥?nèi)外安全、糾紛調(diào)停、公共工程、公益事業(yè)等公共物品或公共服務(wù)，從而滿足社會(huì)公眾對(duì)政府的需要。公民對(duì)政府所提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量、時(shí)效和成本的滿意程度，是他們?cè)u(píng)價(jià)政府的合法性程度高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)政府如果不能為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效低成本的公共物品或公共服務(wù)，公眾必然會(huì)對(duì)這個(gè)政府的能力和業(yè)績(jī)感到失望，更換政府及其領(lǐng)導(dǎo)人必然會(huì)成為人們的共同愿望。所以，建設(shè)一個(gè)優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)型政府，提高政府對(duì)公眾要求的回應(yīng)性，成為增強(qiáng)其合法性的一條重要途徑。

總體而言，民生問(wèn)題越是解決得好，民生幸福實(shí)現(xiàn)程度越高，民眾對(duì)政府的支持、理解和配合程度也就越高，政府的合法性程度也就越高。由于基本公共服務(wù)均等化要求政府為全體公民提供基本的最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)，這就使得政府可以通過(guò)提供均等化的基本公共服務(wù)來(lái)平衡城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及其他社會(huì)群體的差距，緩解社會(huì)領(lǐng)域的種種矛盾和問(wèn)題。因此，基本公共服務(wù)均等化的推行必將帶來(lái)民眾對(duì)社會(huì)的高度認(rèn)同感和政治穩(wěn)定性。

三、基本公共服務(wù)均等化的國(guó)家應(yīng)對(duì)：推動(dòng)政府系列行為的變革

推動(dòng)政府行為的變革是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。中國(guó)公共服務(wù)供給的不足，與政府自身管理方面的“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”有關(guān)。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府，優(yōu)化變革政府系列行為是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要前提和保障。

（一）治理理念變革：從重效率到既重效率更重公平。政府行為理念是政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)等實(shí)踐活動(dòng)中形成的有關(guān)政府管理的基本價(jià)值取向，是政府行為的靈魂。效率與公平是政府行為的兩大價(jià)值基點(diǎn)。在社會(huì)系統(tǒng)中，效率與公平猶如車之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼，缺一不可。社會(huì)要正常運(yùn)行，政府就要經(jīng)常調(diào)整二者的關(guān)系，使之處于基本的平衡狀態(tài)。改革開(kāi)放初，平均主義嚴(yán)重，效率問(wèn)題突出，所以我們集中力量解決效率問(wèn)題，主要辦法是“先富策略”。近些年來(lái)，我國(guó)公平問(wèn)題凸現(xiàn)，所以要在重效率的同時(shí)集中力量解決公平問(wèn)題，主要辦法是通過(guò)發(fā)展社會(huì)事業(yè)、建立適當(dāng)?shù)呢?cái)政稅收制度、推行基本公共服務(wù)均等化等逐步縮小利益差距，使利益差距保持在合理的限度內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。這就是說(shuō)，政府長(zhǎng)期堅(jiān)持的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則應(yīng)針對(duì)目前社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、公平問(wèn)題比較突出的現(xiàn)實(shí)作出適時(shí)調(diào)整，即要更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)，注重解決社會(huì)公平問(wèn)題。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土壤里生長(zhǎng)起來(lái)的發(fā)展型政府，追求的是能夠促進(jìn)效率或兼容效率的公平，而不是有損于效率的平均主義。基本公共服務(wù)均等化不是平均化，而是指全體人民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則均等，從結(jié)果上看大體均等。同時(shí)，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過(guò)程中，還必須尊重某些社會(huì)成員的自由選擇權(quán)利，從而使全體人民共享改革發(fā)展成果。

（二）管理模式變革：從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。建國(guó)后，在管制型政府模式下，我國(guó)形成了以政府為本位的治理理念，逐步建立起權(quán)力高度集中的“政府本位”的行政體制，政府實(shí)行全能主義的管理體制。在職能上，政府把自己塑造成“全能政府”的形象，政府職能無(wú)所不包，控制著一切人、財(cái)、物。在管制型政府模式下，以政府為本位的治理理念抑制了社會(huì)力量的培育和公眾參與的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，官僚主義滋生，公共行政運(yùn)行效率低下?！叭苷崩砟钸^(guò)于迷信政府的權(quán)威和能力，忽視“政府失靈”問(wèn)題，試圖以政府管制取代社會(huì)自治，憑借計(jì)劃手段操縱社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，這當(dāng)然要落空。政府應(yīng)該遵循“有限政府”原則，做到有所為、有所不為，把為社會(huì)提供公共服務(wù)作為自己的主要職能，從“全能政府”走向“有限政府”，即退出不該管的領(lǐng)域，回歸并加強(qiáng)應(yīng)該管的領(lǐng)城，并在管不好的領(lǐng)域吸收其他力量的合作與共治，把有限的善治運(yùn)用在有限的、具有比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域內(nèi)?，F(xiàn)代國(guó)家公共權(quán)力的合法性在很大程度上取決于政府能否和如何提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，無(wú)法提供或無(wú)法滿足公共供給實(shí)質(zhì)上就意味著國(guó)家職能、公共權(quán)力的轉(zhuǎn)變或改革已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急、刻不容緩。政府行為模式從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的善治保障。

（三）財(cái)政體制變革：從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政到公共財(cái)政。我國(guó)原來(lái)的財(cái)政制度主要是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的全能型財(cái)政制度，盡管近幾年情況有所改變，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財(cái)政支出中依然占首位。以2005年為例，國(guó)家財(cái)政總支出3.39萬(wàn)億元，其中第一位的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出（9317億元，占27.5%），超過(guò)社會(huì)文教費(fèi)（26.4%）、國(guó)防費(fèi)（7.3%）、行政管理費(fèi)（19.2%）以及其他支出（19.7%）［15］。當(dāng)然，屬于國(guó)計(jì)民生性的行業(yè)不是不應(yīng)投資，問(wèn)題是政府的財(cái)政支出用于一般競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目太多，容易發(fā)生與民爭(zhēng)利的問(wèn)題。同時(shí)，由于社會(huì)財(cái)富過(guò)多集中于政府，而政府的財(cái)力又大都投入生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)領(lǐng)域，因而忽視對(duì)社會(huì)公共事業(yè)和社會(huì)福利的投入。因此，政府的財(cái)政體制要適時(shí)作出調(diào)整，應(yīng)向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要進(jìn)行重大的調(diào)整，退出長(zhǎng)期處于“與民爭(zhēng)利”狀態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，加大對(duì)比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。公共財(cái)政肩負(fù)的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是：（1）籌集提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金，為政府履行公共服務(wù)職能提供財(cái)力保障；（2）合理分配公共財(cái)政資源，重點(diǎn)保證公共服務(wù)領(lǐng)域的支出需要；（3）財(cái)政均等化是公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和保障，基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一?！爱?dāng)然，公共財(cái)政并不僅僅是為公共產(chǎn)品的提供支付成本，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共財(cái)政還要為公共產(chǎn)品供給制度的改革創(chuàng)新承擔(dān)必要的成本?！保?6］

（四）績(jī)效評(píng)估變革：從重經(jīng)濟(jì)GDP到重民生狀況。過(guò)去，GDP一直是地方政府政績(jī)考評(píng)的核心指標(biāo)，導(dǎo)致了很多負(fù)面影響：（1）政府績(jī)效的評(píng)估只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單純追求GDP指標(biāo)增長(zhǎng)，而忽視了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展；（2）官員的政績(jī)觀發(fā)生偏離，有些官員把“發(fā)展是硬道理”片面地理解為GDP增長(zhǎng)是硬道理，在考核下級(jí)單位和干部時(shí)常常以GDP增長(zhǎng)的多少論英雄，這種做法導(dǎo)致一些地方政府官員實(shí)施“錯(cuò)位”行為：熱衷于代替企業(yè)招商引資，而本該由政府提供的一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等）卻無(wú)人問(wèn)津；（3）政府績(jī)效評(píng)估的主體和方式單一。為此，要實(shí)施政府行為績(jī)效評(píng)估變革，從過(guò)去重GDP轉(zhuǎn)變到重視民生狀況作為評(píng)判政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善以人民幸福指數(shù)為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的考核指標(biāo)，逐步建立一套既符合國(guó)際慣例又符合中國(guó)國(guó)情的“福指”考評(píng)體系。根據(jù)目前我國(guó)民生狀況，把民生狀況作為評(píng)判政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)涉及的評(píng)估指標(biāo)主要應(yīng)該包括恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)、居住條件、教育資源公平配置情況，還包括勞動(dòng)力就業(yè)情況、社會(huì)保障覆蓋情況、公共衛(wèi)生體系完善情況、政府公共民生投入情況等。同時(shí)，要將公共服務(wù)作為一個(gè)重要指標(biāo)納入政績(jī)?cè)u(píng)估體系，以基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的程度作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（五）供給方式變革：從包攬?zhí)峁┑焦交锇殛P(guān)系（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式提供。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品所具有的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性使得私人部門無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)有效供給公共產(chǎn)品，這種市場(chǎng)失靈現(xiàn)象使政府成為公共產(chǎn)品供給的“最佳人選”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)公共服務(wù)主要由政府來(lái)包攬供給，其特征是供給渠道的垂直性和單向度性、供給方式的非市場(chǎng)性和供給主體的排他性。國(guó)家過(guò)度包攬公共服務(wù)不僅成本高昂、不經(jīng)濟(jì)且缺乏經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性；國(guó)家權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張將擠壓市場(chǎng)和社會(huì)，損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不利于社會(huì)的自主性和自立性；資源和權(quán)力的過(guò)分集中為尋租和腐敗提供了機(jī)會(huì)和空間。因此，必須變革政府公共服務(wù)的供給方式，公共服務(wù)的社會(huì)化供給主要以公私伙伴關(guān)系（PPP）模式供給。PPP模式是一種公私合作的治理模式，也就是公共部門通過(guò)與私人組織建立伙伴關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品的一種模式。簡(jiǎn)言之，PPP模式就是在傳統(tǒng)的由政府提供的服務(wù)領(lǐng)域，現(xiàn)在可嘗試由私人、企業(yè)和社會(huì)組織與政府合作來(lái)提供。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著各種新型經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的不斷涌現(xiàn)，公共服務(wù)供給主體也開(kāi)始向多元化發(fā)展。顯然，在公共資源短缺的情況下，在公共服務(wù)治理中引入PPP模式是提高其有效性的根本途徑，也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的多元化路徑依賴。お

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