天津行政學院課題組

摘 要：在國內績效評價的具體做法中，評價的公正性和權威性，評價的可操作性和有效性，評價項目的選擇和權數(shù)的確定，績效評價與行政問責的關系，是帶有共性的問題。這些問題影響了績效評價的成效，成為直接阻礙績效評價推廣的難題。天津市東麗區(qū)開展政府行政評價活動三年來，對這些問題進行了有針對性的探索，其具體做法對于構建適宜中國特有國情的政府行政評價體系有一定參考意義。

關鍵詞：行政績效考核；行政績效評價；東麗區(qū)

中圖分類號：D63 文獻標識碼：R 文章編號：1008-7168(2009)02－0045－04

お

自20世紀90年代開始，英、美等西方發(fā)達國家為適應社會變革和經濟全球化的挑戰(zhàn)，開展了以政府職能市場化為基本取向的新公共管理運動。在一系列行政改革中，將績效管理系統(tǒng)引入行政管理實踐是一項重要舉措，試圖以此為契機，尋求一種替代官僚制組織的政府治理模式，以達到改善管理機制、強化行政效能的目的。特別是進入新世紀，政府績效評價管理已成為行政管理的常態(tài)方式和基本手段，滲透到公共管理的各個領域。

中國對政府績效評價問題的研究基本上是按著“理論引導、地方先行、科學決策、互動共推”的思路循序漸進地開展起來的。在近二十多年，隨著行政體制的深入改革及政府管理理念的不斷更新和引進，中央部門及一些地方政府相繼開始了政府績效管理和評價的嘗試性實踐活動。這些做法對于中國政府由“全能型”向“治理型”的轉變起了推動作用。但同時，這些具體做法也面臨一些帶有共性的問題，如

評價的公正性和權威性、評價的可操作性和有效性、評價項目的選擇和權數(shù)的確定、績效評價與行政問責的關系，等等。這些問題影響了績效評價的成效，直接阻礙績效評價的推廣。

針對中國行政評價體系所存在的問題，我們對天津市東麗區(qū)開展政府行政評價活動進行了三年的跟蹤調查與研究，發(fā)現(xiàn)他們對這些問題進行了有針對性的探索，其具體做法對于構建適宜中國特有國情的政府行政評價體系有一定參考價值。

一、確保行政評價公正性和權威性

“公正性”是行政評價體系構成的靈魂。評價的公正與否直接關系到評價結果的可信度，更關系到政府的聲譽和執(zhí)政能力。為了確保評價的公平、公正，以達到評價結果的權威性，行政評價體系必須在評價原則、評價機制和評價方法上進行周密安排。東麗區(qū)在行政評價實踐中具體做法是:

（一）確立評價體系的原則。在構建績效評價體系之初，東麗區(qū)首先確立績效考核“要始終堅持與時俱進、鼓勵創(chuàng)新、實事求是、公平公正、注重實績、體現(xiàn)作為、系統(tǒng)全面、突出重點、民主公開、群眾公認、科學合理、便于操作”為評價體系構建的基本原則，以確保行政績效評價的公正合理。

（二）構建公正性評價機制。依據(jù)評價體系構建原則，東麗區(qū)在具體操作上堅持：業(yè)務工作目標設置與部門基本職能和占有的資源相匹配；指標選擇與考評主體具有高度相關性和適用性；考評主體與考核客體有相應的距離和利益的非一致性；考評方法與指標特性相對應；考評結果與問責、獎懲制度相對應，確?？荚u基本原則的實現(xiàn)。

（三）確立多元化考核主體。在構建行政績效考核過程中，以組建與考核體系相適應的考核機構和考評人員，建立多元化考核主體是順應考核對象差異性、考核內容全面性、考核指標專業(yè)性、績效維度多元性特征的必然要求，是將“民主公開、群眾公認”基本原則落實的組織保證。在具體操作上，東麗區(qū)以最大限度地擴大績效評價主體的參與面為導向，依據(jù)績效考核的性質不同、職能不同和工作內容不同，確立了以區(qū)人大代表、區(qū)政協(xié)委員、村干部為主要成員的公眾評價主體，以區(qū)級領導為成員的區(qū)領導考核主體，以區(qū)62個直屬部門主要領導為成員的區(qū)直部門考核主體，以27個關聯(lián)主管部門為成員的區(qū)主管部門考核主體，以25名綜合部門主要負責人為成員的綜合部門考核主體的多元化績效考核主體，并根據(jù)不同考核主體的各自優(yōu)勢，分別匹配相應考核評價指標，依據(jù)各自評價職能分別負責各項指標的評價，以保證對不同被考核對象客觀、公正的考評。

（四）多層次制度安排，確保評價權威性。權威性是任何一個組織推廣既定方針和決策不可或缺的內在要素。評價對被考評客體的激勵和鞭策作用，完全取決于績效評價部門是否具有不可動搖的權威性。在政府部門，權威一是來自于行政機關的授予，二是來自于自身出色的工作而贏得的信譽。東麗區(qū)在績效考核中，通過多次層次制度建設，以確?？冃гu價的權威性。

1-組織制度。東麗區(qū)重新整合成立了以區(qū)主要領導為成員的常設機構——區(qū)委、區(qū)政府績效考核督察室，直接負責對績效評價的領導、監(jiān)察和督促，并在區(qū)級組織設置目標管理績效考核委員會及考核辦公室，全面負責績效考核的組織協(xié)調、重大問題的決定、考核方法的實施、考核細則的制定等具體工作，以確立績效評價組織在行政層級上的權威性。

2-考核制度。一是以制度形式確立多元化考評主體和多樣化考評方法，并以“單位自評、組織考核、公示結果、受理投訴、審核批準”規(guī)范績效考核程序，以“嚴格遵守考核紀律，認真履行考核程序，公平公正，實事求是，不得弄虛作假”，“違紀者視情節(jié)輕重嚴肅處理”等要求嚴整考核紀律，通過規(guī)范化的考核過程和評價結果的公正真實性，維系體系自身運行的聲譽，贏得績效考核客體的信服和社會各界的信任。二是確立以督察立項與考核指標設置相結合、重點工作督察與重點目標考核相結合、日常督察與績效動態(tài)監(jiān)控相結合的工作機制，并通過績效評價結果與機關干部年度獎金標準、“爭優(yōu)奪杯”優(yōu)勝單位評定、單位領導班子考核、領導班子成員業(yè)績考核、干部選拔任用等五方面與相關人員直接利益掛鉤制度，以行政授權形式確?？冃гu價機構行政效力的權威性。

二、評價指標項目的選擇和權數(shù)的確定

（一）評價指標項目的選擇。評價指標項目的選擇直接反映了政府的執(zhí)政理念和職能導向。政府提倡什么、反對什么，在評價項目上具體反映了出來。落實“以人為本”的科學發(fā)展觀，以經濟建設為中心，堅持經濟發(fā)展與社會發(fā)展并進的原則，是東麗區(qū)確定績效考核內容的主導思想。在具體指標設定中，東麗區(qū)依據(jù)鎮(zhèn)街鄉(xiāng)考核系統(tǒng)和區(qū)直單位考核系統(tǒng)各自行政職能、工作目標的特性和存在的共性，分設考核指標項目，以形成不同的目標導向。在指標設置上構建“同一基點”競爭平臺，以確保考核對象始終處于公平競爭環(huán)境。

（二）考核指標具體設定與權數(shù)分配。權數(shù)作為指標重要程度的認定標志，具有較強的導向作用。東麗區(qū)在對指標權數(shù)分配過程中，堅持重要性原則，突出“三點”：重點、難點、群眾關注點，依據(jù)指標的重要性、難易程度和群眾關切度對權數(shù)進行分配。

1．鎮(zhèn)鄉(xiāng)街考核系統(tǒng)指標項目選擇和權數(shù)設定。東麗區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街考核系統(tǒng)依據(jù)各行政單位行政職能、工作性質、承擔任務項目、績效形態(tài)的共性，按照指標項目設定原則，經過認真篩選，分解細化，將指標與相應權數(shù)設置為：經濟建設，權數(shù)50；政治建設，權數(shù)10；文化建設，權數(shù)8；社會建設，權數(shù)12；重點工作，權數(shù)15；區(qū)領導評議，權數(shù)5，共6項一級指標，并設二級指標20項，三級指標113項。

2-區(qū)直單位考核系統(tǒng)指標項目選擇和權數(shù)設定。區(qū)直單位政治、文化、社會建設等項工作具有較強的共性，但具體的業(yè)務工作差異很大，而業(yè)務工作恰恰是考核部門工作的主要內容。為此，東麗區(qū)在指標項目設置過程中，依據(jù)區(qū)直各單位基本工作職能和所占有的資源，科學合理設置與其相匹配的業(yè)務工作項目，并設定相應的考核指標。在權數(shù)分配上，具體設定為：業(yè)務工作目標，權數(shù)65；共性目標，權數(shù)20；綜合評議，權數(shù)15，共三項考核指標。區(qū)直單位系統(tǒng)考核指標項目基本為定性指標。按照區(qū)委、區(qū)政府要求，對每項定性指標確定出關鍵環(huán)節(jié)和重要方面，并設置相應的可量化維度和精確的具體標準。考核實踐表明，東麗區(qū)區(qū)直單位考核指標的確立和指標維度的量化，不僅使考核有了比較客觀的依據(jù)，而且也使考核單位明確了具體工作要求和努力方向。

3-構建融合基點，設定“雙創(chuàng)”工作項目指標。鎮(zhèn)鄉(xiāng)街、區(qū)直部門兩大考評系統(tǒng)不同指標設置，構成了不同工作目標導向。為了有效融合兩大考評系統(tǒng)的公平評價，形成交融接觸點，以構建具有共同指向的公平競爭平臺，東麗區(qū)在對基本工作項目做分類考核的基礎上，以“效果突出、內容和方法新穎、工作一流”為基本條件，設立“區(qū)委、區(qū)政府確定的，集中反映本單位主要職能的重點工作、重點工程、重點項目能夠創(chuàng)造性地貫徹落實，高標準完成目標任務的，評選為創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”的雙創(chuàng)考評加分項目，在兩大績效考核系統(tǒng)之間形成一個交融點。

三、績效評價的可操作性和有效性

“如何評”是政府行政績效評價過程中需要解決的又一個難題。這一問題的解決主要是從實踐層面去探索，關鍵是要解決可操作性的問題。評價過簡或過繁都會使評價流于形式，達不到評價的目的。東麗區(qū)在績效考核中，按著對考評對象“橫到邊，縱到底”的要求，將全區(qū)經濟管理部門、司法及社會事業(yè)管理部門、區(qū)四大機關、社會團體及其他部門共124個大單位，鎮(zhèn)鄉(xiāng)街系統(tǒng)7個單位納入考評范圍。在具體考評過程中，以制度形式確定了行政績效考評原則、考評方法和考核過程。

（一）設置公平競爭平臺，合理劃分考評系統(tǒng)。東麗區(qū)在考核績效指標項目設立和指標選擇過程中，依據(jù)城鄉(xiāng)行政主體的特性、差異和共性，將全區(qū)行政單位劃分為鎮(zhèn)鄉(xiāng)街和區(qū)直屬部門兩大考核系統(tǒng)?；诒ＷC“同一起跑線”上公平競爭的原則，根據(jù)各部門的基本職能和所擁有的資源，以目標管理為基點設置相應的具體考核指標，確?？冃Э己说墓胶侠怼?/p>

（二）基于可比性原則，合理設定指標標準。作為考核績效的尺度，指標設定標準的意義在于：一是保證評價目的的實現(xiàn)，二是可將不同類型指標數(shù)據(jù)轉化為可比性的分數(shù)，以此產生正確的引導作用。為此，東麗區(qū)根據(jù)所設定指標測評的目的和指標屬性的差異，將指標標準分為定量指標標準和定性指標標準，并對定性指標標準設定了相應的等次維度，用數(shù)據(jù)對各等次進行具體和清晰的界定，以此作為評價標準，確保績效考核結果的客觀有效。

（三）基于可操作性要求，采用多樣化考核方法。為了使績效考核指標準確地反映出實際工作的性質與真實效果，增強可操作性，減少考核評價誤差，東麗區(qū)在考核方法選擇上，針對考核指標的性質、特點、重要程度及所要反映的主要內容上存在的差異，對各類考核項目和具體指標分別設計了不同的考核方法，從而保證了績效考核結果的真實準確。

（四）實施經?；O(jiān)控，構建目標考核動態(tài)管理機制，確保評級結果真實可信?？冃Э己俗鳛檎姓芾淼挠行Чぞ?，既要對事后結果進行評價，又要在事前、事中進行監(jiān)管，使績效評價形成動態(tài)的、全過程的測評機制。鑒于此，東麗區(qū)以通過建立區(qū)級常設監(jiān)察考核工作機構，形成實施經常化績效監(jiān)控工作的組織保障；以監(jiān)察立項與考核指標設置相結合、重點工作監(jiān)察與重點目標考核相結合等方式，形成考核監(jiān)察工作運行機制；以建立重點工作項目目標調整程序、重點工作項目績效核實程序和考核結果投訴受理程序等方式，構建績效監(jiān)控工作制度，最終形成執(zhí)行工作目標動態(tài)管理機制。動態(tài)管理機制的建立不僅體現(xiàn)了對績效質量全面管理的理念，而且監(jiān)控機制的引入可使行政評價體系通過對績效目標執(zhí)行全過程的監(jiān)控，全面掌握各種績效信息，發(fā)現(xiàn)問題，并針對所發(fā)現(xiàn)問題提出相應措施，及時糾正，使得行政績效評價真正發(fā)揮監(jiān)督、約束功能。

四、績效評價與行政問責的有機結合

國家人事部《中國政府績效評價研究》課題組在研究報告中將“績效評價與目標管理責任制緊密結合”作為評價體系建立的首要原則，同時也是檢驗評價是否有效的重要尺度。目標責任制是對政府管理一種約束性的常規(guī)制度，考核需以考評客體的責任目標為依據(jù)，測量其實現(xiàn)目標的程度和效果。東麗區(qū)在將考核評價與問責制結合過程中，以目標考核為基點，通過績效考核結果實效化運用，將“績”與“責”有效地融合到行政評價體系中，這種行政評價機制充分凸顯出評價與行政責任關聯(lián)性的落實。在實行績效評價的三年中，東麗區(qū)每年將各部門的綜合評分和分項評分張榜公布，并在全區(qū)考核工作總結大會上對考核連續(xù)三年排名在前的單位表彰獎勵，對連續(xù)兩年排名靠后的單位領導作批評誡勉、待崗、轉崗等方式懲戒，并將績效評價結果作為單位等級評定、領導成員業(yè)績考核、干部選拔任用的重要依據(jù)。這樣使各部門、各單位的干部普遍對自身的工作目的、社會責任有了充分的認識，責任感、壓力感大大增強，全區(qū)干部形成了一種比效率、比貢獻、比服務質量的良好風氣。

五、結語：幾點建議

（一）擴寬公眾參與面，引入第三方評價機制，優(yōu)化考評主體結構與人員配置。從目前國內外行政評價實踐來看，行政評價主體除了設立帶有官方性質的評價機構以外，一般還設有民間行政評價機構。民間評價機構成員主要來自社會非政府部門，其與政府機構不存在任何隸屬關系。這類行政評價機構不受行政機構或行政領導意志的約束和擺布，使評價具有可信的公正性，可以彌補帶有政府成分和“長官色彩”的評價機構體制性的不足。東麗區(qū)現(xiàn)有評價體系在考評機構和考評人員配置方面，從嚴格意義上講，仍屬于“內部評價主體”，由此，有必要引入“第三方評價”機制，構建與評價客體不存在任何利害關系的外部考核主體，以形成內部與外部優(yōu)勢互補、各盡職能、相互制約的評價體系。

（二）強化監(jiān)控、激勵力度，真正落實問責制度，注重考核結果實效化運用?？冃Э己吮O(jiān)察控制是對績效形成過程的管理，而考核激勵是對績效考核結果的管理。激勵作為考評體系中重要的構成要素，不僅在內容方式上要求體現(xiàn)出全方位、多層次——有獎有懲，有褒有貶，而且還要具備必要的強度和力度，真正做到獎勵不搞平均，懲處不搞“下不為例”的慣式。東麗區(qū)在考核過程監(jiān)控與考核結果運用制度的基礎上，應進一步強化考核結果實效化的運用，以形成不僅“有績必獎”，而且“有責必問”、“有過必究”的行政問責制與行政評價有機結合的評價體制，以避免行政管理中普遍存在的“獎勵有余，懲戒不足”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）進一步強化績效評價在政府管理中的作用，實現(xiàn)行政評價對政府行政決策、行政過程和行政結果的預測、評價、追究和反饋的全程管理。依據(jù)現(xiàn)代質量管理理論，工作質量形成于過程。行政績效評價作為行政工作質量管理的有效工具，其體系應具備對行政行為事前、事中、事后的管理和評價機制，形成對行政行為的全過程、全方位評價，以利于政府管理水平和行政效率的整體提升。為此，東麗區(qū)行政評價體系有必要進一步拓展其功效，加強事前、事中的監(jiān)管，并及時向相關部門反饋，特別是對重大工作項目、重點工程以及關系到國計民生的重要事項應按月、按季進行評價，實現(xiàn)評價體系對政府行政全程的制約、監(jiān)控作用。

（四）運用科學方法篩選評價指標，增強考核指標適用性，降低績效評價成本。行政評價指標的遴選，對評價體系構建至關重要。指標選擇和設定的科學性、合理性直接影響到指標的適用性和可操作性、評價結果的有效性，以至評價的可信度和權威性。特別是隨著形勢、工作環(huán)境和工作目標的變化，指標的適用性、有效性將會發(fā)生變化。同時，過多過繁的評價指標不僅會影響評價的可操作性，而且還會加大評價成本。東麗區(qū)現(xiàn)有鎮(zhèn)鄉(xiāng)街系統(tǒng)考核指標體系分項指標多達129項，存在過多過繁現(xiàn)象。一些指標相關性較高，重復繁雜，多重考核，為此，有必要對指標選擇作進一步科學篩選，并實行動態(tài)管理，以提高評價效能。具體可采用隸屬度和相關性分析方法對指標進行科學遴選①。

注釋：

①隸屬度概念源于模糊數(shù)學理論。元素隸屬度定義為：被研究客體中某一元素屬于某個集合的程度。在對評價指標進行隸屬度分析時，可將行政評價指標體系設置為一個集合，將每一個評價指標視為一個元素。通過問卷調查評議某一指標的隸屬度，

如果隸屬度值很大（一般應大于0-5），表明該指標在很大程度上屬于可采用指標，可保留下來采用第二種方法——相關性分析，作進一步遴選；反之，該指標應予以淘汰。

一些經過隸屬度篩選保留下的指標之間可能存在著高度的相關性。這種高度相關性會導致評價對象的信息過度重復使用，增大行政成本，并可能降低評價結果的有效性和合理性。利用相關性分析淘汰一些隸屬度較低、且與其他指標高度相關的指標，以降低評價指標的重復程度，從而降低考核成本。經過隸屬度分析和相關性分析后，可以構造出科學性較高、合理性和可操作性較強的評價指標體系。

［責任編輯：段志超］