吳　昱

摘要：教育歷來(lái)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事，農(nóng)村教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育近年來(lái)更是備受關(guān)注，從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題入手，通過(guò)分析各級(jí)政府尤其是作為農(nóng)村義務(wù)教育主體的縣級(jí)政府所承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任與其財(cái)政收支現(xiàn)狀，實(shí)證中國(guó)現(xiàn)行以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體系，并就該體制實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題提出建議。

關(guān)鍵詞：中國(guó)；農(nóng)村；義務(wù)教育；財(cái)權(quán)事權(quán)

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2009）07-0043-02

引言

義務(wù)教育是由國(guó)家法律規(guī)定，由政府實(shí)施的，對(duì)適齡兒童進(jìn)行的強(qiáng)制性基礎(chǔ)性教育制度，是具有一定的消費(fèi)非排他性，同時(shí)又具有消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品。因?yàn)榻逃菧?zhǔn)公共產(chǎn)品，就存在教育成本分擔(dān)問(wèn)題，政府既可以實(shí)行完全政府負(fù)擔(dān)的政策，也可以大部分成本由政府負(fù)擔(dān)，個(gè)人承擔(dān)小部分成本的政策，具體取決于政府財(cái)力。

中國(guó)從1994年起正是實(shí)行分稅制，規(guī)范了政府間的財(cái)政分配關(guān)系。調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府理財(cái)積極性，但是也出現(xiàn)了各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等等問(wèn)題，反映在農(nóng)村義務(wù)教育即出現(xiàn)各級(jí)政府的財(cái)政收入與對(duì)義務(wù)教育的投入比重不合理，教育經(jīng)費(fèi)缺口彌補(bǔ)困難，政府間的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任劃分不明確等問(wèn)題。

一、中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育體系及經(jīng)費(fèi)管理分析

1.各級(jí)政府事權(quán)范圍：分級(jí)管理，以縣為主。2001 年全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議明確提出基礎(chǔ)教育管理體制“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下， 由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”[1]2002年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，并且較為具體地規(guī)定和劃分了中央和地方各級(jí)政府的投資責(zé)任。2005年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，《通知》要求按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分布組織實(shí)施”的基本原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，教職工工資、新增校舍建設(shè)和改造資金、購(gòu)置圖書儀器等維持學(xué)校基本運(yùn)轉(zhuǎn)的管理責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，中央主要投入以轉(zhuǎn)移性支付形式負(fù)責(zé)各種政策性的轉(zhuǎn)型補(bǔ)助?？h級(jí)政府作為教育管理工作的主要承擔(dān)者，其教育經(jīng)費(fèi)支出主要有個(gè)人部分、公用部分、基建支出。其中，個(gè)人部分包括：基本工資，補(bǔ)助工資（含民師補(bǔ)助），其他工資，職工福利費(fèi)，社會(huì)保障費(fèi)，獎(jiǎng)貸助學(xué)金；公用部分包括公務(wù)費(fèi)，業(yè)務(wù)費(fèi)，設(shè)備購(gòu)置費(fèi)，修繕費(fèi)，業(yè)務(wù)招待費(fèi)，其他費(fèi)用；基建費(fèi)用中包括自籌基建支出部分。因此在整個(gè)義務(wù)教育體系中，縣級(jí)政府的管理對(duì)保障基本教學(xué)秩序，維持正常教學(xué)水平具有重要意義。

2.各級(jí)政府財(cái)力比較：中央強(qiáng)，地方弱。如前所述，根據(jù)中國(guó)國(guó)情和政策法規(guī)，“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下， 由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。”政府作為農(nóng)村義務(wù)教育投入主體，依據(jù)中國(guó)稅收體制、征稅范圍不同導(dǎo)致政府可用財(cái)力不同，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度也有較大區(qū)別。

分稅制實(shí)施后，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力被削弱，對(duì)義務(wù)教育的投入能力大不如前，與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任即縣鄉(xiāng)級(jí)政府的事權(quán)不減反增。以2001年中央與各級(jí)地方政府可用財(cái)力作對(duì)比，中央和省級(jí)政府用縣鄉(xiāng)級(jí)1.37倍的財(cái)力負(fù)擔(dān)的人口卻只有縣鄉(xiāng)級(jí)總?cè)丝诘?.2%，無(wú)論是在財(cái)政總量還是人均可用財(cái)力上，中央和省級(jí)政府都占據(jù)了明顯的優(yōu)勢(shì)（見(jiàn)下表）。

中央財(cái)政居于明顯的優(yōu)勢(shì)地位，縣鄉(xiāng)財(cái)政可用財(cái)力不足，但是按照中國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育責(zé)任范圍劃分來(lái)看，縣鄉(xiāng)級(jí)政府卻是農(nóng)村義務(wù)教育主要責(zé)任主體，出現(xiàn)中央政府與地方各級(jí)政府間財(cái)政實(shí)力與教育責(zé)任倒掛的現(xiàn)象。

3.經(jīng)費(fèi)瓶頸：經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，投入結(jié)構(gòu)不合理。義務(wù)教育經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)是指學(xué)校用于教師工資、公務(wù)費(fèi)等日常教育經(jīng)費(fèi)，由于地區(qū)差異的存在，中國(guó)中西部農(nóng)村中小學(xué)普遍存在經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象。

2000年起，中國(guó)實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，即取消按農(nóng)民人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)， 取消現(xiàn)行按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)（農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加） ，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、籌資及政府性基金[3]。中國(guó)政府義務(wù)教育撥款增長(zhǎng)率約為同期GDP的一倍多，但仍然存在 “教育經(jīng)費(fèi)快速上漲，而義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)停滯”的矛盾現(xiàn)象。

二、對(duì)中國(guó)現(xiàn)行模式的思考

根據(jù)有關(guān)調(diào)查研究的統(tǒng)計(jì)資料顯示：由于中國(guó)公共教育投資在中等教育和高等教育中的分配比例均高于世界平均水平， 也高于發(fā)展中國(guó)家的平均水平，而初等教育的投資比例卻偏低[4]。

農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府，履行統(tǒng)發(fā)教職工工資，籌措新增校舍建設(shè)和改造資金，購(gòu)置圖書儀器等維持學(xué)校正常運(yùn)行的重要職能。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的分稅制體制，中央財(cái)政實(shí)力具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體系中作為農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體的縣鄉(xiāng)級(jí)政府，卻以微弱的財(cái)政能力承擔(dān)著重大的事權(quán)責(zé)任，按目前流行的通俗說(shuō)法，就是出現(xiàn)“小馬拉大車”的尷尬困境。

同時(shí)，我們也應(yīng)看到近幾年來(lái)各級(jí)政府特別是中央和省級(jí)政府在增加教育投入上采取了很多措施。如政府通過(guò)轉(zhuǎn)移性支出進(jìn)行調(diào)節(jié)等。此外，由于中央政府對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的高度重視，義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)成為衡量地方官員政績(jī)和升遷的重要指標(biāo)，困境局面也正在逐步改善。除了政府目前正在進(jìn)行的改善措施外，筆者認(rèn)為，還可以從以下方面考慮困境出路：

1.增加中央政府財(cái)政總支出傾斜。據(jù)教育的實(shí)證研究分析，基礎(chǔ)教育的社會(huì)邊際收益大于個(gè)人的邊際收益，而高等教育的社會(huì)邊際收益低于其個(gè)人邊際收益。因此，政府的教育支出應(yīng)更多的用于發(fā)展基礎(chǔ)教育方面，以促進(jìn)社會(huì)總福利的增加[5]。各類教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)均有一定的促進(jìn)作用， 但在現(xiàn)階段， 無(wú)論是從各級(jí)教育投資還是從各級(jí)教育有效勞動(dòng)力來(lái)考察， 初等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)潛力最大， 說(shuō)明初等教育能產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益， 結(jié)合初等教育巨大的非經(jīng)濟(jì)效益， 則無(wú)論從公平角度， 還是從經(jīng)濟(jì)角度考慮， 都為中國(guó)義務(wù)教育的實(shí)施作了肯定的評(píng)價(jià)， 也為今后制定有效的教育投資分配政策提供了導(dǎo)向， 即中國(guó)在今后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中， 在各級(jí)教育的投資分配結(jié)構(gòu)上， 應(yīng)加大義務(wù)教育的投資比重。

2.細(xì)分各級(jí)政府事權(quán)，提高管理體制重心。農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題根源是中央與地方間、各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾，為了保證財(cái)政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，要徹底改變分稅制的預(yù)算管理體制以解決財(cái)權(quán)困境是不可取的，但是可以對(duì)中央與地方財(cái)權(quán)在分稅制體系下進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，切實(shí)履行“以支定收”的原則，適當(dāng)提高事權(quán)重心。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在“由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”的體制下進(jìn)一步細(xì)分責(zé)任，分清各級(jí)政府間的事權(quán)責(zé)任。同時(shí)注重區(qū)域差異，協(xié)調(diào)地區(qū)間的教育公平。中央和省級(jí)政府要共同負(fù)責(zé)對(duì)困難縣進(jìn)行專項(xiàng)資金補(bǔ)助，對(duì)中央提供的各項(xiàng)義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助，省、市財(cái)政應(yīng)按照一定比例提供配套資金。由于分稅制以及農(nóng)民減收導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)政縮水、事權(quán)責(zé)任過(guò)重造成的收支財(cái)政缺口，導(dǎo)致的縣級(jí)財(cái)政無(wú)力全額負(fù)擔(dān)的中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和教職工工資部分，省財(cái)政應(yīng)當(dāng)積極彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，以提高農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政支出重心，承擔(dān)起原本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上的義務(wù)教育負(fù)擔(dān)。

3.保障義務(wù)教育資金效用的最大化。各級(jí)政府要切實(shí)履行各自責(zé)任，尤其是作為日常教育秩序維持者的縣鄉(xiāng)級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)注重財(cái)政資金的運(yùn)用效率，將基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)全部實(shí)行預(yù)算統(tǒng)編，優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政支出使用效益和加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政資金管理。

4.建立健全農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制。中央政府在加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)下?lián)苜Y金的監(jiān)管力度，確保財(cái)政資金尤其是轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出能順利到位，防止資金被用于非教育事業(yè)。鑒于中國(guó)幅員遼闊、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力差異巨大、政府管理水平總體來(lái)說(shuō)還比較低的特點(diǎn)，可采取如下方式： 義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)必須足額列入預(yù)算，縣級(jí)政府建立全面需求預(yù)算，地（市）、省、中央財(cái)政建立義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算；采用“因素法”確定本縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)支出需求和標(biāo)準(zhǔn)收入，進(jìn)而確定需要上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)數(shù)量； 建立縣級(jí)義務(wù)教育收支缺口彌補(bǔ)的責(zé)任制度，對(duì)縣級(jí)政府無(wú)力負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求，上級(jí)政府應(yīng)該足額彌補(bǔ)，并列入各自的預(yù)算，地（市）、省、中央要明確各自分擔(dān)的責(zé)任，其中，省級(jí)政府應(yīng)該對(duì)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)主要責(zé)任[6]。

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[責(zé)任編輯吳高君]