楊正強(qiáng)

摘要：糧食安全是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，建立完備的流轉(zhuǎn)通暢的省、市、縣三級地方儲備糧體系，是中國國情的需要，是和諧社會永繼發(fā)展的有效保障，是保障糧食安全的既定國策。湖北作為糧食主產(chǎn)區(qū)，在全面建設(shè)新農(nóng)村的時期，必須確保區(qū)域內(nèi)糧食安全和社會穩(wěn)定發(fā)展。湖北省如何完善市縣糧食儲備與貸款管理，以及市縣儲備糧利息和費(fèi)用補(bǔ)貼、輪換價差虧損來源等資金落實(shí)問題，提出管理模式及相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：儲備糧；農(nóng)發(fā)行；承儲企業(yè)

中圖分類號：F762.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0027-02

一、當(dāng)前湖北省市縣儲備糧面臨的問題

從2004年湖北省在全省各市縣建立地方儲備糧體系以來就有了爭論，問題的根源在于：糧食主產(chǎn)市縣的財(cái)力匱乏，市縣財(cái)政對農(nóng)發(fā)行市縣儲備糧貸款利息時有拖欠，糧食輪換價差虧損時常硬性擠占糧食風(fēng)險基金，凸顯風(fēng)險隱患。其問題具體表現(xiàn)在：

1.承儲企業(yè)進(jìn)退機(jī)制不健全。大多數(shù)市縣政府出臺的儲備糧管理辦法指定企業(yè)承儲市縣儲備糧，并且只明確了企業(yè)準(zhǔn)入資格，沒有明確具體的退出條件；而地方糧食部門將市縣儲備糧作為套取利費(fèi)補(bǔ)貼來源的手段。指定的承儲企業(yè)多為國有糧食購銷企業(yè)，專賬專倉專人管理，設(shè)備和人員素質(zhì)達(dá)不到儲備糧規(guī)定要求，直接增加存儲損失損耗和儲備貸款安全風(fēng)險。

2.市縣儲備糧利費(fèi)補(bǔ)貼來源規(guī)定不合理。絕大部分市縣政府規(guī)定市縣儲備糧利費(fèi)補(bǔ)貼在糧食風(fēng)險基金中包干使用，在糧食風(fēng)險基金包干總額沒增加的情況下，更增加了糧食主產(chǎn)市縣糧食政策性掛賬貸款利息補(bǔ)貼本身就不足的缺口。與此同時，市縣儲備糧輪換規(guī)模近年來逐年增加，糧食市場價格波動幅度上升，市縣儲備糧利費(fèi)補(bǔ)貼硬性增長和輪換價差虧損也在擴(kuò)大。

3.市縣儲備糧風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制不完善。按照“誰儲備、誰補(bǔ)貼、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，市縣儲備糧權(quán)屬于市縣政府，市縣政府理應(yīng)是市縣儲備風(fēng)險的最終承擔(dān)者。湖北省絕大多數(shù)地區(qū)市縣儲備糧相關(guān)政策中明確了利費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，其中包括輪換價差，但按入庫成本及現(xiàn)行利率算賬，包干的利費(fèi)補(bǔ)貼只夠支付貸款利息和保管費(fèi)用。一些市縣政府財(cái)力有限，規(guī)定市縣儲備糧輪換由承儲企業(yè)自負(fù)盈虧，將應(yīng)由政府承擔(dān)的輪換風(fēng)險轉(zhuǎn)移給承儲企業(yè)，將地方政府對市縣糧食儲備的無限補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扪a(bǔ)償責(zé)任，加上沒有明確風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，輪換價差虧損無彌補(bǔ)來源，市縣儲備糧虧損和輪換風(fēng)險有可能轉(zhuǎn)嫁為農(nóng)發(fā)行信貸風(fēng)險。

4.市縣儲備糧管理制度建設(shè)不規(guī)范。目前，全省未出臺市縣儲備糧管理辦法，大部分市縣未明文規(guī)范本級儲備糧的增儲、拋售、輪換；少部分市縣雖已出臺市縣儲備糧政策，但相關(guān)部門缺乏約束和責(zé)任劃分，導(dǎo)致輪換計(jì)劃下達(dá)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及資金來源缺少制度保證，增大了協(xié)調(diào)成本。如財(cái)政部門對利費(fèi)補(bǔ)貼撥補(bǔ)滯后，既影響了企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，又影響了農(nóng)發(fā)行儲備貸款收息。

5.市縣儲備糧承儲庫點(diǎn)過于分散，庫存監(jiān)管難度大。各級糧食部門和企業(yè)將市縣儲備糧承儲任務(wù)作為一種利益競相爭搶，導(dǎo)致儲備計(jì)劃分配和儲存庫點(diǎn)過于分散。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，湖北全省市縣儲備糧分布在88個市縣級單位的100多個庫點(diǎn)，承儲企業(yè)中84%為代儲企業(yè)，部分代儲企業(yè)又分布在多個庫點(diǎn)儲存，儲存糧食量小點(diǎn)多，加大了保管費(fèi)用和損失損耗。

二、改進(jìn)市縣儲備糧管理的基本原則

1.市縣儲備是省級儲備的補(bǔ)充的原則。作為糧食主產(chǎn)區(qū)，湖北省在國家政策和儲備計(jì)劃總體范圍內(nèi)，科學(xué)制定中遠(yuǎn)期糧食安全目標(biāo)，增加省級儲備糧承擔(dān)和落實(shí)糧食省長負(fù)責(zé)制的能力，更好地發(fā)揮省政府對糧食的宏觀調(diào)控作用，調(diào)整和減少市縣儲備糧規(guī)模，不宜“一刀切”對所有縣級單位都下達(dá)儲備糧計(jì)劃。

2.財(cái)政承受能力的原則。在省政府下達(dá)的計(jì)劃規(guī)模以內(nèi)，市縣政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)政承受能力，制訂儲備糧計(jì)劃及規(guī)模。凡建立市縣儲備糧而糧食風(fēng)險基金不足的市縣，須由市縣財(cái)政從其他地方籌集利費(fèi)補(bǔ)貼和輪換虧損資金來源，不得擠占糧食風(fēng)險基金；地方財(cái)力不足、或糧食風(fēng)險基金用于掛賬貸款貼息不足的糧食主產(chǎn)縣市，可以適當(dāng)減少甚至取消縣級儲備。

3.集中儲存、統(tǒng)一管理的原則。優(yōu)選2～3家倉儲條件好、交通便利、信用等級高、管理能力強(qiáng)的企業(yè)集中承貸承儲，因地制宜建設(shè)市縣儲備網(wǎng)點(diǎn)。承儲企業(yè)要合理選擇存儲庫點(diǎn)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任和管理制度，接受地方財(cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行等部門的統(tǒng)一管理。

三、市縣儲備糧管理的模式選擇

為落實(shí)糧食地方行政首長負(fù)責(zé)制，市縣儲備糧實(shí)行政府分級負(fù)責(zé)管理，“政府審批、部門聯(lián)管、市場運(yùn)作、自負(fù)盈虧”的動態(tài)管理模式。

（一）政府審批：政府計(jì)劃、政府出資、政府審批

1.政府計(jì)劃：市縣政府以省政府計(jì)劃為參考，根據(jù)自身財(cái)力、市場發(fā)展形勢和本地糧食調(diào)控手段的需要，確定是否下達(dá)市縣儲備糧計(jì)劃，確定當(dāng)?shù)貎鋽?shù)量、品種和存儲年限。

2.政府出資：按照“誰儲備、誰補(bǔ)貼、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，市縣儲備糧的利費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)行總額包干，由市縣政府全額納入年度財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政部門按季據(jù)實(shí)足額撥付，不得動用和擠占糧食風(fēng)險基金，確保補(bǔ)貼資金有來源，并不再承擔(dān)承儲企業(yè)倉儲維修、設(shè)備添置及升級改造、輪換價差虧損等費(fèi)用支出。

3.政府審批：地方財(cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行等部門確定的市縣儲備糧具體標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)確定的承儲企業(yè)、應(yīng)急調(diào)用儲備糧的時間、數(shù)量和用途，都應(yīng)通過市縣政府審批后，正式發(fā)文認(rèn)可。

（二）部門聯(lián)管：統(tǒng)一準(zhǔn)入、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理

1.統(tǒng)一準(zhǔn)入：當(dāng)?shù)刎?cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行等部門聯(lián)合出臺市縣儲備糧承儲企業(yè)的具體標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合考核確定市縣儲備糧的承儲企業(yè)，并報市縣政府確認(rèn)。

2.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)：財(cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行等部門聯(lián)合出政策，統(tǒng)一市縣儲備糧的倉儲、品種、水分、雜質(zhì)、貸款利息和保管費(fèi)用等具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行包干兜底，并報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。

3.統(tǒng)一管理：財(cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行等部門聯(lián)合制定一套科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，定期對承儲企業(yè)市縣儲備糧的保管、輪換等進(jìn)行檢查，確保儲備糧數(shù)量和質(zhì)量符合要求；建立市縣儲備糧管理聯(lián)席制度，定期溝通管理情況，協(xié)調(diào)解決出現(xiàn)的問題，幫助企業(yè)分析市場行情，降低輪換風(fēng)險，但不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。

（三）市場運(yùn)作：公開招標(biāo)、動態(tài)存儲、應(yīng)急調(diào)用

1.公開招標(biāo)：即由市縣政府主持，財(cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行等部門參與，按照準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)在市縣市場范圍內(nèi)公開競標(biāo)承儲承貸對象，凡從事糧食經(jīng)營的各種所有制形式企業(yè)都可以參與。政府擇優(yōu)選定規(guī)模檔次高、倉儲條件好、經(jīng)營能力強(qiáng)、信用度高、地方甚至全國有影響的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、糧食精深加工企業(yè)或儲備企業(yè)作為承儲對象，通過招標(biāo)確定包干補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時，建立客戶準(zhǔn)入退出機(jī)制，對承儲企業(yè)實(shí)行動態(tài)管理和靈活的退出方式，根據(jù)市場需要和經(jīng)營情況，結(jié)合農(nóng)發(fā)行資格認(rèn)定、信用等級和授信等情況，對承儲對象以2～3年為期限進(jìn)行重新招標(biāo)。

2.動態(tài)存儲：承儲企業(yè)自行采購符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的市縣儲備糧，在承儲合同的有效期內(nèi)和企業(yè)所有庫存糧食數(shù)量不少于政府下達(dá)的承儲數(shù)量前提下，承儲的糧食可用于經(jīng)營周轉(zhuǎn)。同時，建立“風(fēng)險保底庫存”，即在規(guī)定存儲期內(nèi)，承儲企業(yè)所有庫存原糧或成品糧必須保持市縣儲備糧數(shù)量的50%以上作為保底數(shù)，保底數(shù)由市縣政府根據(jù)每年的糧食市場情況以文件形式確定。凡低于保底數(shù)的，承儲企業(yè)須按規(guī)定及時向有關(guān)部門報告和限期補(bǔ)足。一旦市縣儲備糧被承儲企業(yè)擠占挪用，由財(cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行三家聯(lián)管部門共同承擔(dān)責(zé)任。

3.應(yīng)急調(diào)用：當(dāng)區(qū)域糧食出現(xiàn)大幅波動或?yàn)?zāi)荒、戰(zhàn)備等市場形勢需要時，市縣政府啟動應(yīng)急調(diào)用預(yù)案。承儲企業(yè)承諾所承儲市縣儲備糧，在市場需要的關(guān)鍵時期能“調(diào)得動、用得上” 。

（四）自負(fù)盈虧：自主輪換、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧

1.自主輪換：在儲備規(guī)模不變、常儲常新的基礎(chǔ)上，采取動態(tài)輪換模式，提高儲糧品質(zhì)、增加企業(yè)效益。每年輪換比例、輪換時間和輪換數(shù)量，承儲企業(yè)根據(jù)市場行情和經(jīng)營需要自行運(yùn)作，同時報三家聯(lián)管部門備案，避免煩瑣的輪換計(jì)劃和報告程序影響企業(yè)對市場的有效把握，從而盡可能避免輪換虧損。

2.自擔(dān)風(fēng)險：承儲企業(yè)建立健全市縣儲備糧風(fēng)險保障機(jī)制，按市縣儲備糧貸款的一定比例繳存風(fēng)險金存入開戶農(nóng)發(fā)行專戶，專項(xiàng)用于彌補(bǔ)貸款損失，全額承擔(dān)所承儲的市縣儲備糧對應(yīng)的貸款風(fēng)險。市縣儲備糧貸款風(fēng)險保證金必須在半年內(nèi)按照開戶農(nóng)發(fā)行要求籌集并繳存到位，市縣儲備糧貸款還清前承儲企業(yè)不得動用，貸款還清后企業(yè)可以自行處理。承儲企業(yè)要辦理市縣儲備糧庫存保險，增強(qiáng)抵御經(jīng)營風(fēng)險的能力，擴(kuò)大風(fēng)險補(bǔ)償來源。

3.自負(fù)盈虧：輪換收購和銷售所發(fā)生的出入庫費(fèi)用、新陳品質(zhì)價差、盈利和虧損等由承儲企業(yè)全額自行承擔(dān)。承儲企業(yè)按全省市縣儲備糧管理要求，對輪換收購和銷售價差虧損以及存儲損失損耗等要及時自行處理。

四、對完善市縣儲備糧管理的政策建議

1.省級政府牽頭建立健全市縣糧食儲備法規(guī)。按照《中央儲備糧管理?xiàng)l例》的規(guī)定，由省政府牽頭，結(jié)合本省的財(cái)力和糧食實(shí)際情況，省級財(cái)政、糧食和農(nóng)發(fā)行等部門聯(lián)合制定市縣糧食儲備操作和管理辦法，以及市縣承儲資格認(rèn)定和招標(biāo)管理辦法，明確各部門管理責(zé)任劃分、總體布局、計(jì)劃管理、招標(biāo)投標(biāo)、儲存管理、輪換機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼、動用權(quán)限、貸款管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等相關(guān)政策規(guī)定，使市縣儲備糧食管理步入制度化、規(guī)范化運(yùn)作軌道。對市縣級儲備糧管理辦法執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，省級政府要與有關(guān)地方政府溝通協(xié)商解決，努力為市縣級儲備糧管理營造良好的制度環(huán)境。

2.市縣政府建立健全市縣儲備糧應(yīng)急保障供應(yīng)體系。市縣政府要建立市縣儲備糧管理決策組織機(jī)構(gòu)，履行好管理儲備糧和市場調(diào)控的職能。要負(fù)責(zé)研究制定地方糧食儲備儲存管理辦法，科學(xué)制定市縣儲備糧應(yīng)急調(diào)用預(yù)案。要協(xié)調(diào)好儲備規(guī)模、政策性補(bǔ)貼資金按時撥付、輪換和農(nóng)發(fā)行的貸款等項(xiàng)工作，為企業(yè)運(yùn)作儲備糧創(chuàng)造寬松環(huán)境。要督促承儲企業(yè)制定市縣儲備糧管理相關(guān)責(zé)任制度，確保市縣儲備糧“購得進(jìn)、管得好、調(diào)得動、用得上。”

[責(zé)任編輯吳高君]