王　君

規(guī)范立法，應先從落實開門立法作起。有了陽光下的利益博弈，良法產(chǎn)生才可更有效率。

長期關(guān)注教育和民生的全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇在今年“兩會”期間，提出一份“關(guān)于修改《中華人民共和國社會保險法(草案)》(以下簡稱《社會保險法(草案)》)的建議”。

3月10日，周洪宇向《中國新聞周刊》表示，從目前各方面了解的情況看，《社會保險法(草案)》還存在一些不盡如人意的地方，需要在全國人大常委會下次審議前，進行必要的修改和完善。

經(jīng)過兩次審議后，《社會保險法(草案)》主要爭議焦點集中在如何提高統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老保險的接續(xù)轉(zhuǎn)移以及社?；鸨O(jiān)管三方面。而這三方面問題則與各方利益存在爭議不無關(guān)系。

統(tǒng)籌之爭

從1994年《社會保險法》列入全國人大常委會立法規(guī)劃以來，《社會保險法》已經(jīng)歷經(jīng)15年時間。在這期間，社會保險問題伴隨著經(jīng)濟問題，在改革進入深水區(qū)后逐漸顯露出來。

2008年12月初，中央經(jīng)濟工作會議提出，要完善社會保障體系，擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險覆蓋面。此后，國務院提出2009年底在全國范圍內(nèi)全面實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，2012年實現(xiàn)“全國統(tǒng)籌”。

盡管中央明確了“全國統(tǒng)籌”的目標，但長期關(guān)注社保法的專家、中國政法大學法與經(jīng)濟研究中心副教授胡繼曄并不樂觀，“地方與中央、部委之間的利益調(diào)整已呈現(xiàn)出來?！?/p>

實際上，早在1991年，國務院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》就做出決定，“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌?！痹诖酥蟮膸缀跛邢嚓P(guān)文件和政策中，都提出提高統(tǒng)籌層次的要求。

“18年過去了，統(tǒng)籌層次一動未動，就連遼寧省試點8年，還是維持在市、縣級水平上?！弊鳛閲鴥?nèi)社保領域的知名專家、中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文說。

據(jù)媒體報道，在社?；鸾y(tǒng)籌層次的問題上，《社會保險法(草案)》一審時，代表意見截然相反。比如，全國人大代表、中國人民大學勞動關(guān)系學院院長鄭功成認為，應一步到位實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。而列席會議的時任廣東省人大常委會主任的黃麗滿，則認為“廣東這種發(fā)達地區(qū)尚且實現(xiàn)不了省級統(tǒng)籌，應從實際出發(fā)”。

社保無法實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，直接導致的后果是社保賬戶不能轉(zhuǎn)，農(nóng)民工選擇退保。而退保的最大獲利者就是政府。按照規(guī)定，農(nóng)民工退保只能退出個人賬戶中的錢，而企業(yè)繳納的部分，則歸當?shù)厣绫；鹚小?/p>

2003年自從深圳市社?；饌€人服務中心開始辦公以來，每年春節(jié)前，這里都會聚集如同潮水一般前來退保的農(nóng)民一。

據(jù)廣東省總工會一項針對外來工的調(diào)查結(jié)果顯示，65.3％的外來務工人員換過工作，其中換過兩次以上的占50％。

而更為嚴重的是去年在東莞引發(fā)的“退保潮”。在東莞參加社會養(yǎng)老，職工個人繳費為繳費基數(shù)的8％，納入職工養(yǎng)老金個人賬戶；企業(yè)繳納職工繳費工資基數(shù)的11％，其中有8％被納入東莞社?；鸾y(tǒng)籌管理，另有3％納入職工個人賬戶。在外來務工人員退保時，只可拿回其個人賬戶共計11％的繳費額，但統(tǒng)籌基金的8％則留在當?shù)厣绫Ｏ到y(tǒng)，無法取出。

“都說外來務工人員短視，我感覺實際上也是一種理性選擇，如果不把11％退回來的話，將來11％都沒有了。”胡繼曄認為，“退保潮”更是直接推動了《社會保險法》向全國統(tǒng)籌邁進。

更有專家直言，社保難以實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，并非是因為各省經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大，而是各省不愿意放棄自己的利益。

無法實現(xiàn)全國統(tǒng)籌造成的另外一個后果，是養(yǎng)老保險的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題。同時社?；鸨O(jiān)管的職責分工隨著保險蛋糕越做越大，爭議也與日俱增。而這兩個問題同樣存在一些繞不開的“深水區(qū)問題”，亟待從立法層面加以破解。

亟待“開門立法”

為了突破地方政府的行政藩籬，人大代表開始在每年的“全國兩會”上奔走呼喊。

據(jù)悉，2003年，十屆全國人大一次會議期間，254位全國人大代表曾聯(lián)名呼吁盡快制定《社會保險法》。而2004年兩會期間，又有500多位全國人大代表聯(lián)名要求盡快制定《社會保險法》。當時代表們更是指出社會保障制度法律缺位、層次低、效力差等問題。

除了人大代表之外，學界也是生力軍?！敖┠?，我們通過媒體以及寫論文和舉行不同層次的社會保障學術(shù)會議。”中國社科院社會政策研究中心秘書長、研究員唐鈞向《中國新聞周刊》說，科研院所的研討會一般都邀請全國人大法工委、國務院法制辦的立法部門以及社會保障部、財政部門等利益相關(guān)單位的相關(guān)人士參加，以達到影響立法的效果。

2005年1月25日，由中國社會科學院法學研究所主辦的社會保險法治國際研討會召開。來自全國人大、勞動和社會保障部、社會科學院等眾多專家、學者、業(yè)內(nèi)人士及外方專家參加了該會議。通過這次會議，當時參會的立法者開始更多地向其他國家學習先進保障經(jīng)驗。

胡繼曄認為，學者正是通過召開研討會或論證會的方式，以促進相關(guān)立法部門對《社會保險法》的立法的關(guān)注度。

《社會保險法(草案)》二審稿對外公布后，同樣引起了巨大的爭議。截至2009年2月15日《社會保險法(草案)》公開征求意見結(jié)束，全國人大常委會辦公廳共收到學術(shù)界、律師界、企業(yè)界和有關(guān)部門反饋的修改意見和建議7萬余件。

其中，最引發(fā)爭議的是《草案》第九條第三款的規(guī)定：“公務員和參照公務員法管理的工作人員，參加基本養(yǎng)老金保險的辦法由國務院規(guī)定”。

“這條規(guī)定，將人為造成不同群體間的身份歧視，大部分國家都執(zhí)行統(tǒng)一的社會保險制度，而沒有為某一特殊群體制定單獨的規(guī)定?！敝袊鐣茖W院社會政策研究中心楊團研究員向《中國新聞周刊》表示，這將會導致從立法上造成人們之間的不平等。

究竟《社會保險法》的立法難點在什么地方?鄭功成認為，它難就難在社會保險法律所調(diào)整的對象，是國家、企業(yè)、勞動者三方的關(guān)系。這個關(guān)系非常復雜。

實際上，《社會保險法(草案)》進人二次審議后，利益各方及相關(guān)人士組織了大量立法外活動。

今年年初，廣東省國融律師事務所以郵寄形式向全國人大常委會法制工作委員會提交了9條意見。

3月7日，該所主任唐國雄律師向《中國新聞周刊》表示，這些意見是事務所在日常的工作中發(fā)現(xiàn)的，如對逾期欠繳社保費的企業(yè)的處理問題，又如關(guān)于繳費基數(shù)和比例由于規(guī)定不細，造成了勞資雙方爭議的問題等?！斑@些實際操作中遇到的細節(jié)問題，企業(yè)都苦于沒有參照的標準?！碧茋勐蓭熣f。

近日，鄭秉文更是在媒體上撰文直言我國社保制度的弊端，處于“未定型、未定性、未定局”的階段。他主張應借立法這個機會從制度結(jié)構(gòu)上一攬子解決社保設計問題。

2007年底，《社會保險法(草案)》首次審議后不久，大量弱勢方農(nóng)民工出現(xiàn)了“退保潮”。2008年春節(jié)臨近，在珠三角，回家過年的農(nóng)民工也辭工退保成“潮”，有的地區(qū)退保率超過95％。而部分企業(yè)，則采取了偷逃保險費或裁員行為。

針對諸多利益群體向人大代表的游說，周洪宇表示，作為人大代表和政協(xié)委員在搜集建議時應該有所判斷，“最起碼應該知道自己是在為誰服務的。”

全國人大常委會法工委行政法室主任李援在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，立法博弈是民主立法的表現(xiàn)，在立法過程中，各種觀點和意見在全國人大平臺上的互動，這是開門立法的表現(xiàn)。

3月9日上午9時，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大二次會議的工作報告中表示，2009年計劃安排的立法項目中，包括制定《社會保險法》。