姚佳威

中國軍隊(duì)嚴(yán)格實(shí)行“零基預(yù)算制度”，每年由全軍的團(tuán)級(jí)以上單位對(duì)下年所需經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行測(cè)算，向上級(jí)財(cái)務(wù)部門逐級(jí)申報(bào)直至總后勤部。由總后勤部對(duì)年度預(yù)算需求進(jìn)行分析測(cè)算，匯總編制國防費(fèi)預(yù)算，經(jīng)中央軍委審查批準(zhǔn)后提交國家財(cái)政部，該預(yù)算納入年度中央財(cái)政預(yù)算草案。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后等程序后，最后提交全國人民代表大會(huì)，由全國的人大代表進(jìn)行審議。人大審議通過后，就形成了4800億國防費(fèi)

4806.86億元人民幣——2009年“兩會(huì)”期間，中國官方公布了當(dāng)年國防費(fèi)預(yù)算的數(shù)字。

這是一個(gè)異常敏感的數(shù)字。每年圍繞中國國防費(fèi)，西方政府與媒體都有質(zhì)疑甚至指責(zé)，中國政府歷來低調(diào)反駁，亦有上百萬軍迷為中國國防費(fèi)增長稱快。在這些論爭(zhēng)和博弈的背后，一個(gè)大國發(fā)展的路徑也逐步顯現(xiàn)。

一問：中國是在“窮兵黷武”嗎？

與2008年相比，中國國防費(fèi)增長14.89%，這引起了其他國家的一些猜測(cè)。

“2009年，除了國防費(fèi)預(yù)算提高24%的印度外，中國是大國中唯一國防費(fèi)以兩位數(shù)增長的。而且，這種高速增長已經(jīng)維持了十幾年?！钡聡妒澜鐖?bào)》稱(事實(shí)上，俄羅斯同樣以27%的兩位數(shù)增長——編者注)。美國很多民間論壇甚至認(rèn)為，14.89%說明“中國將擁有更多的致命武器，威脅亞太地區(qū)安全”。

接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，中國國防白皮書起草人之一、軍事科學(xué)院研究員溫冰稱，十幾年來，中國的國防費(fèi)確實(shí)是保持了兩位數(shù)的增長，但從歷史上看，1978年后，國家的工作重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)國防要服從經(jīng)濟(jì)大局，國防建設(shè)處于低投入狀態(tài)。如果考慮到1979～1989年期間，全國居民物價(jià)總指數(shù)(CPI)年平均上漲7.49%的因素，這段時(shí)期的國防投入實(shí)際上是處于負(fù)增長狀態(tài)。因此，1990年后的兩位數(shù)增長，主要是為了彌補(bǔ)前期國防基礎(chǔ)薄弱的補(bǔ)償性增長，而非“強(qiáng)者更強(qiáng)”的窮兵黷武。

“衡量一個(gè)國家是否是窮兵黷武，最核心的是要考察其國防政策是屬于防御性還是進(jìn)攻性，國防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展是否超出國家經(jīng)濟(jì)承受能力?！边@位研究員解釋道。

從數(shù)量上看，軍人人均國防費(fèi)用是衡量軍隊(duì)建設(shè)水平的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。如果這樣比較，中國更談不上擁有“窮兵黷武”的資格。2008年國防白皮書已經(jīng)明確了這個(gè)問題——中國軍人人均國防費(fèi)數(shù)額僅是美國的4.49%，英國的5.31%，日本的11.3%。不僅如此，近年來中國國防費(fèi)支出占GDP比重約1.4%，而美國超過了4%。

二問：錢究竟怎么花？

據(jù)“兩會(huì)”人大發(fā)言人李肇星介紹，2009年中國增加的國防預(yù)算將主要用于提高軍隊(duì)官兵的生活待遇。溫冰也透露： 2008年的國防經(jīng)費(fèi)，2/3都用于軍隊(duì)生活、訓(xùn)練等維持性開支，而非全部用于研發(fā)、購買先進(jìn)武器裝備。

自從2008年開始，提高基層軍官與士兵待遇的消息，就已在中國軍隊(duì)內(nèi)流傳?？哲娔持笓]學(xué)院一位姓劉的28歲中尉參謀，一年前由北京某著名高校畢業(yè)，月收入約2500元。在CPI一度飛速上漲的2008年，這個(gè)打算成家的小伙子感受到了捉襟見肘。

4800多億國防費(fèi)中改善軍人待遇的部分，將讓小劉成為230萬受益軍人之一。無論是在中國軍隊(duì)內(nèi)部還是社會(huì)上，改善軍人待遇的呼吁由來已久。國防大學(xué)后勤裝備教研部的李大光博士對(duì)《中國新聞周刊》表示：改革開放30年來，中國側(cè)重于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從整體上提高人民生活水平，這導(dǎo)致軍人收入增長一度慢于國民收入增長。據(jù)某陸軍指揮學(xué)院調(diào)查資料顯示：中國軍官平均收入在全國20個(gè)參加國民收入二次分配的職業(yè)群體中，20世紀(jì)50年代居第三，60年代居第六，80年代居第八，90年代為第十八——50年間，軍人在各職業(yè)群體中的收入排名，已經(jīng)從排頭跌到中游。

在新增國防費(fèi)的具體用途上，溫冰指出，從近年來中國國防費(fèi)的主要投向看，2009年新增的600多億將主要用于四個(gè)方面：提高軍官收入，發(fā)展軍事科技，建設(shè)部隊(duì)基礎(chǔ)設(shè)施。此外，加強(qiáng)搶險(xiǎn)救災(zāi)、反恐、國際維和等非戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)能力，同樣需要大量投入。

同改善軍人待遇一樣，提升武器裝備戰(zhàn)斗力，很大程度上也是為了彌補(bǔ)過往武器研發(fā)投入的“歷史性欠賬”。“目前，中國武器裝備在導(dǎo)彈、潛艇等一些高精尖裝備上方面有些亮點(diǎn)，”現(xiàn)代兵器專家李大成認(rèn)為，“但從整體而言，一些基礎(chǔ)武器裝備還并沒有達(dá)到頂尖，在很多方面還存在短板。”

在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，李大成隨手拿起一份軍事類雜志，封面上是中國東海艦隊(duì)某艦演練實(shí)戰(zhàn)炮擊的照片?！斑@艘護(hù)衛(wèi)艦的照片上，其雷達(dá)天線形狀還是傳統(tǒng)六角形、導(dǎo)彈發(fā)射裝置外露而非隱藏，從這些細(xì)節(jié)可以看出，該艦很多裝備還是上世紀(jì)六七十年代的水平?！?/p>

三問：如何保證專款專用？

4800億——這個(gè)數(shù)目是由誰來定，怎么定出來的？如何對(duì)分配下去的錢進(jìn)行監(jiān)督，保證專款專用？

一位內(nèi)部人士披露了中國國防費(fèi)蛋糕的出爐過程：“這筆錢的數(shù)額不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，而要是遵循嚴(yán)格的預(yù)算制度?！?/p>

中國軍隊(duì)嚴(yán)格實(shí)行“零基預(yù)算制度”，每年由全軍的團(tuán)級(jí)以上單位對(duì)下年所需經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行測(cè)算，向上級(jí)財(cái)務(wù)部門逐級(jí)申報(bào)直至總后勤部。由總后勤部對(duì)年度預(yù)算需求進(jìn)行分析測(cè)算，匯總編制國防費(fèi)預(yù)算，經(jīng)中央軍委審查批準(zhǔn)后，提交國家財(cái)政部，該預(yù)算納入年度中央財(cái)政預(yù)算草案，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后等程序后，最后提交全國人民代表大會(huì)，由全國的人大代表進(jìn)行審議。人大審議通過后，就形成了4800億的中國國防費(fèi)。

既然是下級(jí)向上級(jí)逐級(jí)申報(bào)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，如何保證下級(jí)不會(huì)“盡量多要”，甚至“漫天要價(jià)”？溫冰解釋說，中國軍級(jí)以上單位設(shè)有審計(jì)部門，師級(jí)以下單位也有專門的審計(jì)人員，負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)單位報(bào)上來的預(yù)算進(jìn)行審計(jì)核算。審計(jì)部門根據(jù)實(shí)際情況，可以對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行審核修改。例如，2008年某軍區(qū)某團(tuán)需蓋一棟六層士兵宿舍，團(tuán)里估算需500萬元，這500萬也會(huì)放在該團(tuán)整體經(jīng)費(fèi)中，而該團(tuán)的上級(jí)審計(jì)部門，將按照土地成本、建筑材料價(jià)格、人力成本等因素對(duì)這棟宿舍樓進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目論證。假設(shè)論證結(jié)論只需450萬即可完成，于是只批450萬列入整體經(jīng)費(fèi)。因此，面臨上級(jí)的嚴(yán)格審核，如果把一棟450萬的宿舍樓報(bào)成2000萬，這樣離譜的申報(bào)，上級(jí)就會(huì)追究該團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這棟樓的費(fèi)用一直會(huì)報(bào)到某軍區(qū)財(cái)務(wù)部門，匯總到軍區(qū)預(yù)算里。

在關(guān)注度更高的添置武器裝備方面，假設(shè)空軍需要購買10架“殲-10”戰(zhàn)斗機(jī)，則空軍有專門的采購部門，向軍工廠進(jìn)行采購，所需經(jīng)費(fèi)納入空軍總預(yù)算，向總后財(cái)務(wù)部申報(bào)，總后財(cái)務(wù)部評(píng)估后批復(fù)一個(gè)數(shù)額，以武器裝備費(fèi)列入空軍總預(yù)算當(dāng)中。

各級(jí)財(cái)務(wù)部門一直到總后財(cái)務(wù)部，都會(huì)對(duì)報(bào)上來的數(shù)額進(jìn)行總量控制。而在經(jīng)費(fèi)批下去之后，下級(jí)要把花錢的詳細(xì)情況做成財(cái)務(wù)報(bào)表，報(bào)給上級(jí)審計(jì)部門，保證?？顚Ｓ?，上級(jí)對(duì)報(bào)表進(jìn)行審核，并到下級(jí)單位檢查。如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法，將追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

四問：國防費(fèi)透明，為何揪住中國不放？

近年來，每當(dāng)年初中國公布軍事預(yù)算，中國外交部門就要與西方政府和媒體正面對(duì)壘，進(jìn)行一場(chǎng)唇槍舌劍。西方詬病中國的理由有二，一是中國國防費(fèi)增長的百分比太高，具有“威脅性”；二是中國國防費(fèi)情況“不夠透明”。

在國防費(fèi)透明化問題上，中日軍方也曾有過火藥味十足的直接交鋒。日本防衛(wèi)省事務(wù)次官守屋武昌訪問北京時(shí)，在北京與中國軍方舉行副部長級(jí)協(xié)商。

守屋在會(huì)談中要求中國提高國防支出的透明度，他說：“中國沒有公開戰(zhàn)斗機(jī)、潛水艇、艦艇等軍隊(duì)主要裝備的數(shù)量，而包括日本在內(nèi)的世界許多國家都在對(duì)此予以公開?！睂?duì)此，中國人民解放軍副總參謀長熊光楷表示：“日本與中國的社會(huì)制度和國防制度都有所不同，因此不能對(duì)透明度做出同樣的要求?！?/p>

此次李肇星公布中國4800多億國防費(fèi)的話音未落，美國媒體一家立刻認(rèn)為中國2009年實(shí)際國防費(fèi)可能是公布數(shù)字的兩倍。而英國倫敦的亞洲戰(zhàn)略研究所主任哈克斯利認(rèn)為實(shí)際數(shù)字可能比公布的高出70%。

雖然中國官方對(duì)于國外的批評(píng)持強(qiáng)硬態(tài)度，但實(shí)際上也在努力公布更多的國防費(fèi)信息，減少西方的口實(shí)。一位軍方人士透露：“我軍高層在研究之后認(rèn)為，與其讓西方不著邊際的亂說，不如我們自己站出來說，主動(dòng)掌握話語權(quán)?！?/p>

自1998年，中國每兩年發(fā)布一次國防白皮書，開始“自曝家底”，介紹中國軍力。長期參與起草國防白皮書的陳舟大校向《中國新聞周刊》坦言，1998年第一部國防白皮書在談到七大軍區(qū)時(shí)連具體名稱都沒有寫，2000年開始介紹軍隊(duì)的總部、軍兵種和軍區(qū)。2002年介紹了陸?？哲姾偷诙诒筷?duì)，談到武警、民兵預(yù)備役隊(duì)伍建設(shè)、人民防空等， 2006年第一次提到了中國的核武器戰(zhàn)略。

即使如此，似乎很多國家并不滿意。美國《國防新聞》評(píng)論稱，中國國防白皮書是朝向軍事透明化的重要一步，但仍未清楚說明中國軍力現(xiàn)代化真正意圖，難以化解鄰國憂慮。

外界對(duì)中國批評(píng)的另一個(gè)焦點(diǎn)在于，認(rèn)為中國有大量“隱性國防費(fèi)”。所謂隱性國防費(fèi)，是指客觀上有助于軍事力量發(fā)展，但沒有列入國防費(fèi)預(yù)算中的財(cái)政支出。美國軍方認(rèn)為，中國沒有把航天工業(yè)和研發(fā)太空武器的指出計(jì)算在內(nèi)。加拿大《漢和防務(wù)評(píng)論》的平可夫認(rèn)為，中國近幾年研制“神六”“神七”的太空計(jì)劃，并沒有列入國防費(fèi)當(dāng)中，也應(yīng)該算“隱性國防費(fèi)”。

對(duì)此，軍事專家李大成指出，世界各國同樣存在類似情況，不能據(jù)此說明中國存在隱性國防費(fèi)。例如美國航天局研制未來可往來太空的空天飛機(jī)，制定了20年的計(jì)劃，每年投入數(shù)億美元，但也算民間航天研究經(jīng)費(fèi)。將來研制出來，裝上炸彈或?qū)棧苯泳涂梢蕴嵘儡姂?zhàn)力。歐洲航空公司研制的超大型客機(jī)也不算國防費(fèi)，但內(nèi)部稍加改裝后就可當(dāng)作軍用運(yùn)輸機(jī)。

另一個(gè)重要事實(shí)是，中國政府從2007年開始參與聯(lián)合國軍費(fèi)透明制度，每年向聯(lián)合國提交報(bào)告，不存在所謂的“隱性軍費(fèi)”。

有關(guān)專家認(rèn)為，此外，即使中國繼續(xù)在國防費(fèi)透明化問題上已取得進(jìn)步，但只要中國國力持續(xù)提升，國外對(duì)中國崛起的擔(dān)憂就難以磨滅，論戰(zhàn)與爭(zhēng)吵恐怕還要長期持續(xù)下去。而在論爭(zhēng)里中國政府與軍方從低調(diào)回避到主動(dòng)掌握話語權(quán)，從粗線條的解釋到有理有據(jù)的論辯，中國國防費(fèi)官方基調(diào)的變遷，也折射出一個(gè)大國和一支成熟軍隊(duì)的靈活與自信。