摘要：風險為本的金融業(yè)反洗錢監(jiān)管模式是當前國際上最新也是比較通行的監(jiān)管模式。本文在對該監(jiān)管模式特點與演變、程序與內(nèi)容剖析的基礎(chǔ)上，分析了風險為本模式的有效性，提出了對我國金融業(yè)反洗錢監(jiān)管的啟示。

關(guān)鍵詞：風險為本 金融業(yè) 反洗錢 監(jiān)管模式

一、風險為本金融反洗錢監(jiān)管模式的特點與演變

風險為本的金融業(yè)反洗錢監(jiān)管模式是當前國際上最新也是比較通行的監(jiān)管模式。該模式以規(guī)范的監(jiān)管程序，通過建立科學的風險評價考核體系，對監(jiān)管對象的洗錢風險狀況進行全面系統(tǒng)的前瞻性評估，了解和衡量被監(jiān)管機構(gòu)面臨的洗錢風險類別和程度，關(guān)注其最大洗錢風險環(huán)節(jié)，采取主動的行動做好部署，防范現(xiàn)有的洗錢風險和潛在的風險，以維護金融體系的安全。

風險為本的金融業(yè)反洗錢監(jiān)管模式的特點在于貫徹了的“風險為本的方法”原則(Risk-based Approaches，RA)。RA是指反洗錢規(guī)制范圍內(nèi)的義務(wù)主體應(yīng)當科學準確地評估本行業(yè)、本單位、本部門面臨的洗錢風險，有輕重、有主次地履行反洗錢合規(guī)(complying with)職責，以有效監(jiān)控和防范潛在的洗錢行為。按照美國“金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)”(FinCEN)的概括，也可以簡單理解為相關(guān)主體應(yīng)“將最多的反洗錢合規(guī)資源投入到洗錢風險大的業(yè)務(wù)領(lǐng)域”。

按照英國“反洗錢聯(lián)合指導小組”(JMLSG)的總結(jié)，金融行業(yè)反洗錢的RA原則核心要求主要包括兩方面：一是反洗錢制度體系必須能夠充分反映與業(yè)務(wù)和客戶相關(guān)聯(lián)的洗錢風險；二是必須充分考慮真正的交易客戶不在場時更大的洗錢及恐怖主義融資風險。

風險為本的金融業(yè)反洗錢監(jiān)管模式的實質(zhì)是相關(guān)主體從風險管理(risk management)的角度來組織實施反洗錢工作，通過風險識別、評估、控制、檢查和措施改進等諸多環(huán)節(jié)，將洗錢風險控制在主觀風險容量和客觀風險容限范圍之內(nèi)，以獲得最大的反洗錢成效。

金融行業(yè)最初的反洗錢制度建設(shè)并沒有融入RA基本理念，只是一般性地規(guī)定了反洗錢行動特有的客戶盡職調(diào)查、交易記錄保存和大額及可疑交易報告提交等措施，采用規(guī)則為本的反洗錢監(jiān)管模式。但是，金融機構(gòu)提供的經(jīng)營業(yè)務(wù)或服務(wù)商品多種多樣，往來的交易客戶形形色色，交易的方式和渠道日新月異，對應(yīng)的洗錢風險也高低不一。反洗錢的日常工作如果不加分別、不辨主次地一概平均用力，則既會增加合規(guī)成本支出，又不一定能收到較好的效果。一些反洗錢國際組織在匯總分析相關(guān)數(shù)據(jù)資料以后，較早意識到了上述問題，開始發(fā)出反洗錢制度要采取“風險為本的方法或手段”的原則建議，例如，反洗錢的“金融行動特別工作組”(FATF)、“巴塞爾銀行監(jiān)管委員會”(BCBS)、“國際保險監(jiān)督官協(xié)會”(IAIS)、“國際證券委員會組織”(IOSCO)以及“沃爾夫斯堡集團”(Wolfs-berg Group)等組織的反洗錢文件均對此有所涉及。2001年“9.11”恐怖襲擊發(fā)生后，國際社會越發(fā)認識到反恐怖主義融資的極端重要性，RA原則也隨即被加入到反恐融資行動中。目前，英國、美國和澳大利亞等國金融行業(yè)的反洗錢實踐已經(jīng)開始貫徹RA原則。

二、風險為本金融業(yè)反洗錢監(jiān)管的程序、內(nèi)容

風險為本的監(jiān)管主要包括以下程序：全面客觀地了解背監(jiān)管機構(gòu)的情況，形成基本情況概覽；對被監(jiān)管機構(gòu)進行全面的風險評估，摸清被監(jiān)管機構(gòu)的風險類別和風險程度；根據(jù)掌握的被監(jiān)管機構(gòu)的基本情況和風險評估結(jié)果，認真研究策劃監(jiān)管工作，對金融機構(gòu)實行差別監(jiān)管；根據(jù)金融機構(gòu)的風險類別和風險程度，有計劃地確定現(xiàn)場檢查的范圍和重點，實施有針對性的現(xiàn)場檢查，并根據(jù)現(xiàn)場檢查的結(jié)果，調(diào)整和更新被監(jiān)管機構(gòu)的風險評估結(jié)果；通過實施持續(xù)有效的非現(xiàn)場監(jiān)管，對被監(jiān)管機構(gòu)存在的風險進行預警，并根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管的結(jié)果，調(diào)整和更新被監(jiān)管機構(gòu)的基本情況概覽。風險為本的監(jiān)管實際上是一個評估風險—— 采取措施—— 再評估風險——再采取措施的持續(xù)不斷的過程。這使監(jiān)管者能夠及時全面地掌握銀行機構(gòu)的風險狀況及其管理水平，進而有針對性地作出反應(yīng)，使銀行機構(gòu)的風險被控制在可承受的范圍，以維護整個銀行體系的安全和穩(wěn)定。

在風險為本的監(jiān)管制度下，非現(xiàn)場監(jiān)管十分重要，并占據(jù)監(jiān)管循環(huán)中的大部分時間。主要工作包括：一是收集監(jiān)管資料、隨時走訪調(diào)查情況、跟蹤落實監(jiān)管意見等常規(guī)日常監(jiān)督。監(jiān)管部門建立了統(tǒng)計資料庫，常規(guī)報表與資料通過電子化傳輸進入數(shù)據(jù)庫，自動生成分析指標與分析報告格式，監(jiān)管人員根據(jù)需要提取。二是按月或按季分析機構(gòu)的反洗錢業(yè)務(wù)及統(tǒng)計報表。三是每年對機構(gòu)的反洗錢狀況及管理素質(zhì)作全面性的風險評估。首先就金融機構(gòu)的各項主要業(yè)務(wù)做出洗錢風險數(shù)量與風險管理的評估，然后總括機構(gòu)的洗錢風險水平、方向及管理措施是否充足，對其總體洗錢風險進行界定。全年及全面性報告比較全面，包括在風險分析基礎(chǔ)上對認可機構(gòu)重新進行評級，根據(jù)綜合評級確定監(jiān)管行動。四是與管理層進行特別的會面及周年審慎監(jiān)管會議。會議在完成全面的非現(xiàn)場審查后舉行，每年至少一次。目的是提高與機構(gòu)管理層接觸的機會，了解業(yè)務(wù)狀況、前景及管控情況，澄清有關(guān)值得關(guān)注的問題，有助于制訂未來的監(jiān)管工作計劃。五是與外聘審計師合作，并舉行監(jiān)管部門、機構(gòu)管理層、外聘審計師參加的三方聯(lián)席會議。與內(nèi)部或外聘審計師進行合作討論，是監(jiān)管過程的重要環(huán)節(jié)。監(jiān)管部門要求認可機構(gòu)聘用的外部審計師定期提交關(guān)于機構(gòu)反洗錢業(yè)務(wù)真實性與合規(guī)性方面的審計報告，并就機構(gòu)在某一方面屢犯不改的問題進行專門審計。三方聯(lián)席會議一般在年度審計完結(jié)后進行。會議主要聽取審計師工作情況匯報，對有關(guān)的例行工作進行討論，重點對金融機構(gòu)的洗錢風險管理辦法及內(nèi)部管控措施的質(zhì)量進行討論。讓審計師承擔部分監(jiān)管工作，并承擔一定的法律責任，可使監(jiān)管者更超脫。

在風險為本的金融業(yè)反洗錢監(jiān)管下，現(xiàn)場檢查對象為非現(xiàn)場監(jiān)管確定的具有較高風險的金融機構(gòu)?，F(xiàn)場檢查是作為持續(xù)監(jiān)管方法之一，可以獲取一手材料，體現(xiàn)了監(jiān)管的主動性。對于評級較低的機構(gòu)、懷疑有涉嫌欺詐行為以及需特別關(guān)注的事項，檢查的頻度可以酌情增加。監(jiān)管部門依據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)管意見，針對機構(gòu)反洗錢工作開展及風險狀況，“量身定做”檢查方案，并充分利用內(nèi)審功能與審計結(jié)果，減少現(xiàn)場檢查工作量?，F(xiàn)場檢查側(cè)重于評估重要業(yè)務(wù)的洗錢風險水平和銀行的內(nèi)部管控制度，關(guān)注不尋常信號對內(nèi)部控制有效性的影響，以及可能帶來的風險，而對抽查的業(yè)務(wù)面與業(yè)務(wù)量可彈性對待?，F(xiàn)場檢查報告本質(zhì)上重在定性分析，而不拘泥于(但并非不必要)嚴格的定量分析，強調(diào)與風險相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、管理過程、控制系統(tǒng)的分析，并對重大例外事項產(chǎn)生的原因進行重點分析。

三、風險為本金融業(yè)反洗錢監(jiān)管模式的有效性

與以往的監(jiān)管制度相比，風險為本的金融業(yè)反洗錢監(jiān)管在防范與控制洗錢風險，提高反洗錢工作有效性方面發(fā)揮著更為積極的作用：

首先，風險為本的監(jiān)管制度，貫徹了比較先進的監(jiān)管理念。它認為有效的監(jiān)管制度要能配合市場的發(fā)展。對機構(gòu)的監(jiān)管措施要適中，不應(yīng)過分。要避免出現(xiàn)過度監(jiān)管，以致阻礙市場的發(fā)展，要讓金融機構(gòu)有足夠的空間做出商業(yè)決定。作為監(jiān)管機構(gòu)，反洗錢監(jiān)管部門責任是要制定準則，確保金融機構(gòu)有足夠的風險管理措施來防范洗錢風險。適當?shù)谋O(jiān)管指標控制和監(jiān)管措施是必要的，但要有利于機構(gòu)增強抗風險能力和提高反洗錢工作效率。

其次，風險為本的監(jiān)管制度，建立了一套科學的信息采集，加工處理，評估判斷，現(xiàn)場校驗，矯枉評估和作出監(jiān)管決策的制度和操作程序，是將紛繁復雜的監(jiān)管工作程序化、規(guī)范化的制度安排。它將反洗錢監(jiān)管過程中定量分析和定性分析有機的結(jié)合起來，并為由“性”到“量”，再由“量”到“性”的轉(zhuǎn)化鋪設(shè)了簡捷的橋梁。

第三，提高金融機構(gòu)反洗錢工作績效。風險為本監(jiān)管模式可以準確了解金融機構(gòu)營運時所面對的洗錢風險，提高反洗錢工作的績效。風險為本監(jiān)管不僅能夠金融機構(gòu)每項重點業(yè)務(wù)所面對的洗錢風險種類、風險水平及管理能力進行獨立分析與評估，對各風險種類的風險狀況及發(fā)展趨勢進行單獨評估，還能夠?qū)︺y行業(yè)金融機構(gòu)的總體風險水平、風險管理能力及風險發(fā)展方向作出計量和評價，確保金融機構(gòu)對所承擔的風險采取足夠的管理措施。

第四，風險為本的監(jiān)管制度，正確劃分了金融機構(gòu)所有者、經(jīng)營者與監(jiān)管者的責任。它認為，代表金融機構(gòu)所有者的董事會、董事自身及高級管理人員是管理和控制洗錢風險的第一責任人，風險管控應(yīng)成為董事會和管理層的重要職責之一貫穿其工作始終。否則即為失職。監(jiān)管者的責任是評估金融機構(gòu)洗錢風險程度和管控風險的能力。通過發(fā)布指引和窗口指導等措施督促金融機構(gòu)提高風險管控能力。因此它特別強調(diào)金融機構(gòu)的公司治理和內(nèi)部管控能力的建設(shè)。

第五，風險為本的監(jiān)管制度，為把有限的監(jiān)管資源用在最迫切需要監(jiān)管的標的上，提供了制度保證和操作規(guī)范，極大的提高了反洗錢監(jiān)管效率。它強調(diào)及早發(fā)現(xiàn)在個別金融機構(gòu)和金融業(yè)整體層面上逐漸形成的洗錢風險，將監(jiān)管工作的重點集中于風險較高的機構(gòu)和業(yè)務(wù)范疇，通過集中關(guān)注風險使資源運用集約化，將檢查人員的資源集中于認可機構(gòu)面對的最大風險環(huán)節(jié)，從而節(jié)省檢查人員就個別機構(gòu)進行全面檢查所需要的時間；使監(jiān)管人員可以更多地利用認可機構(gòu)的管理報告資料，更清楚地了解認可機構(gòu)的管理素質(zhì)、業(yè)務(wù)特點及面對的風險，有效降低了監(jiān)管工作成本。

四、風險為本監(jiān)管模式對我國反洗錢工作的啟示

（一）逐步推廣風險為本原則。國際實踐證明，風險為本原則無論是金融機構(gòu)對其客戶、產(chǎn)品的反洗錢監(jiān)管，還是反洗錢監(jiān)管部門對金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)的監(jiān)管都是比較有效的。其最主要的特點是在比較有限的監(jiān)管資源條件下，盡可能地實現(xiàn)監(jiān)管效果的最大化。當然由于我國反洗錢工作起步相對較晚，法律環(huán)境和公眾意識等方面較發(fā)達國家與地區(qū)有較大的不同，因此利用風險為本原則開展反洗錢監(jiān)管需要一個循序漸進的過程。不過，風險為本原則的廣泛采用是國際反洗錢監(jiān)管的趨勢之一，我國反洗錢監(jiān)管部門應(yīng)積極研究，有效加以利用。

（二）以風險為本全面推廣反洗錢量化工作體系。我國金融機構(gòu)進行反洗錢工作時普遍感覺到很難操作，認為可疑交易報告標準太“模糊”，認為客戶盡職調(diào)查太“隨意”，認為反洗錢內(nèi)控制度太“虛”。其實這些問題的根源在于金融機構(gòu)未掌握“量化”這個方法。從德國的經(jīng)驗來看，德國人的嚴謹在反洗錢工作上的表現(xiàn)就在于量化。反洗錢的每項要求都有一系列的考核指標，日常工作中只需按指標進行分析，達到什么樣的指標該怎么做一清二楚。因此我國金融機構(gòu)完全可以借鑒“量化”這種方法。大體思路可以這樣：首先各機構(gòu)要將反洗錢各項法規(guī)制度要求進行分解、梳理，特別是對客戶盡職調(diào)查和可疑交易報告方面，各項要求應(yīng)考慮的越細越好。針對各項要求對本機構(gòu)的客戶進行分類，分類的標準是該客戶涉及洗錢或其他犯罪可能性的大小。并根據(jù)分類確定不同的風險基數(shù)；然后，就本機構(gòu)提供的各項產(chǎn)品和服務(wù)進行風險分析，將各類業(yè)務(wù)涉及洗錢的風險點一一列明，并劃分風險等級，確定各級的風險參數(shù)；最后是建立一個數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)（程序），將業(yè)務(wù)與客戶結(jié)合起來，并結(jié)合工作實際對相關(guān)參數(shù)進行調(diào)整。整個反洗錢“量化”體系要求：所有可識別的潛在風險應(yīng)置于充分的風險管理程序之下，風險參數(shù)（權(quán)重）應(yīng)能體現(xiàn)風險的大小，所有的程序和參數(shù)應(yīng)根據(jù)情況不斷更新和調(diào)整。

（三）以風險為本加強客戶身份識別工作客戶身份識別是反洗錢的基礎(chǔ)工作。目前我國金融機構(gòu)客戶身份識別要求已在《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存辦法》予以明確，問題是金融機構(gòu)如何能夠認真有效地開展客戶身份識別工作。發(fā)達國家與地區(qū)的金融機構(gòu)，特別是銀行業(yè)金融機構(gòu)普遍重視客戶身份識別制度，并采取有效措施認真加以實施。從我們目前掌握的情況看，我國金融機構(gòu)的客戶身份識別工作多數(shù)還只是停留在表面的基礎(chǔ)性工作，如客戶在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時，只是要求提供身份證明等文件，對客戶的真實身份知之甚少，沒有確定也無法確定客戶的風險級別，更談不上對高風險客戶的重點關(guān)注。因此，今后監(jiān)管部門要加強對金融機構(gòu)客戶身份識別工作的指導和監(jiān)管，以風險為本督促金融機構(gòu)采取切實措施提高客戶身份識別的水平。

（三）提升大額交易報告的處理能力，提高可疑交易的識別和報告水平。大額交易報告制度是反洗錢工作的一項重要制度設(shè)計，有助于預防和發(fā)現(xiàn)洗錢活動。雖然部分發(fā)達國家與地區(qū)如香港目前沒有大額交易報告制度，但并不意味著大額交易報告制度不好。問題的關(guān)鍵是面對如此龐大的大額交易信息，我們是否有能力建立一個高效的處理系統(tǒng)和機制，提煉出大額交易背后隱藏的洗錢信息，我們的監(jiān)管資源和監(jiān)管能力是否可以企及這一目標。可疑交易的識別和報告工作是反洗錢工作的重點之一。香港可疑交易報告沒有標準，香港聯(lián)合財富情報組只是提供識別方法和一些案例，更多的是依靠金融機構(gòu)的主觀判斷。內(nèi)地對可疑交易報告的標準規(guī)定得比較詳細，短期來看，有利有弊；長遠來看，弊大于利，未來應(yīng)該加以改進。原因是：由于我國的金融機構(gòu)普遍缺乏反洗錢經(jīng)驗，有了可疑交易標準，使得金融機構(gòu)容易識別和報告可疑交易。但是，這個標準也使得金融機構(gòu)產(chǎn)生了依賴性，主觀判斷能力下降，“機械”地報告可疑交易，產(chǎn)生大量的垃圾信息，不利于發(fā)現(xiàn)和挖掘真正的可疑交易和洗錢線索。更重要的一點是，可疑交易的識別是一個多因素、多變量作用的復雜勞動，更多需要主觀判斷，需要報告機構(gòu)主動分析，而非客觀標準所能窮盡。因此，從近期看，可疑交易客觀標準可以規(guī)定的詳細些；從長遠看，要簡化甚至取消可疑交易客觀標準，更多地鼓勵報告機構(gòu)以風險為本的原則進行主觀判斷，同時增加報告機構(gòu)的法律責任。

（四）轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，強化非現(xiàn)場監(jiān)管。自2003年人民銀行開始履行反洗錢監(jiān)管職責以來，主要采用了現(xiàn)場監(jiān)管的方式，在全國范圍內(nèi)開展反洗錢現(xiàn)場檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題予以了處罰。這樣做的好處是迅速將反洗錢工作推廣到各銀行業(yè)金融機構(gòu)，極大地促進了銀行業(yè)金融機構(gòu)開展反洗錢工作的積極性。與此同時，片面強調(diào)現(xiàn)場監(jiān)管和處罰的方式也帶來了一定的負面影響。部分銀行將反洗錢工作片面化、表面化，特別是在可疑交易報告方面表現(xiàn)的尤為突出。大量的防衛(wèi)性報告將人民銀行反洗錢工作人員時間大量占用，報告質(zhì)量和效率低下。

顯然，反洗錢現(xiàn)場監(jiān)管的方式出現(xiàn)瓶頸，下一步應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，首先是應(yīng)明確人民銀行的職責定位?！斗聪村X法》、《人民銀行法》賦予人民銀行反洗錢行政主管部門的地位，負責協(xié)調(diào)全國的反洗錢工作，負責反洗錢的資金監(jiān)測，制定或者會同國務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機構(gòu)制定金融機構(gòu)反洗錢規(guī)章，監(jiān)督、檢查金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的情況，在職責范圍內(nèi)調(diào)查可疑交易活動，履行法律和國務(wù)院規(guī)定的有關(guān)反洗錢的其他職責（《反洗錢法》第8條、《人民銀行法》第4條第10款）?？梢愿爬椋簠f(xié)調(diào)、督促和檢查。顯然檢查只是人民銀行反洗錢工作職責的一部分，協(xié)調(diào)和督促同樣重要。當前就監(jiān)管而言，人民銀行法監(jiān)管的重點應(yīng)是督促和幫助金融機構(gòu)建立起適合其組織體系的反洗錢工作機制。無論是反洗錢內(nèi)控制度建設(shè)、客戶盡職調(diào)查、大額和可疑交易報告、宣傳及培訓等等。只有被監(jiān)管機構(gòu)形成了一整套完整、高效的反洗錢工作機制，并在其指導下運作，才能更好地發(fā)揮金融機構(gòu)反洗錢工作一線的作用。同樣也能極大地減輕人民銀行作為監(jiān)管者的工作壓力，使其能將更多地精力投入到反洗錢工作協(xié)調(diào)、案件調(diào)查和工作研究上。

（五）充分發(fā)揮金融機構(gòu)反洗錢工作的主觀能動性。金融機構(gòu)是反洗錢工作的核心和主力，沒有金融機構(gòu)的主動參與和支持，反洗錢工作無法取得實效。因此，我們可以借鑒香港一些做法，發(fā)揮金融機構(gòu)在反洗錢工作中的主動性和創(chuàng)造性。一是構(gòu)建金融機構(gòu)反洗錢自我評估框架，鼓勵金融機構(gòu)發(fā)現(xiàn)不足并及時糾正；二是建立與金融機構(gòu)反洗錢聯(lián)絡(luò)機制，搭建反洗錢交流與溝通平臺，認真聽取金融機構(gòu)的意見，積極解決金融機構(gòu)反洗錢工作中遇到的困難。三是充分利用金融機構(gòu)自律機制，注意發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。四是在開展反洗錢監(jiān)管中，正確處理監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系，積極爭取金融機構(gòu)的理解和支持。◆

作者簡介：童文?。耗校不招侨?，1977年1月出生，2005年博士畢業(yè)于復旦大學金融學專業(yè)，獲經(jīng)濟學博士學位，現(xiàn)任職于中國人民銀行上?？偛?。