張　威

摘要：本文著重分析了天津和平區(qū)的社區(qū)發(fā)展，闡述了對(duì)于天津社區(qū)管理體制創(chuàng)新的想法、對(duì)策。即：先以和平區(qū)為試點(diǎn)，撤銷街道建制，在街道層級(jí)，設(shè)立街道級(jí)社區(qū)辦事處，建立區(qū)——社區(qū)辦事處——社區(qū)居委會(huì)的城市基層管理體制；在社區(qū)層級(jí)，設(shè)立適應(yīng)今后居民自治的社區(qū)自治組織。

關(guān)鍵詞：城市型政區(qū) 社區(qū) 管理 創(chuàng)新

一、天津城市社區(qū)建設(shè)存在的個(gè)別問題

1998年10月，和平區(qū)重新進(jìn)行街劃調(diào)整，將清和、東興市場(chǎng)、興安路3個(gè)街合并組成南市街；甘肅路、四面鐘、勸業(yè)場(chǎng)3個(gè)街合并組成新的勸業(yè)場(chǎng)街；解放橋、小白樓2個(gè)街合并組成新的小白樓街；民園街的全部和體育館街的貴州路以東部分組成新的體育館街；新興街電臺(tái)道以南部分和原體育館街貴州路以西部分組成新的新興街；南營(yíng)門街的全部和原新興街電臺(tái)道以北，氣象臺(tái)路以西部分組成新的南營(yíng)門街。調(diào)整后為勸業(yè)場(chǎng)、體育館、南市、小白樓、新興、南營(yíng)門6個(gè)街道辦事處。

因地域獨(dú)特的原因，和平區(qū)在目前的社區(qū)管理中出現(xiàn)了與天津其它市轄區(qū)不同的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重

2000年第五次全國(guó)人口普查時(shí)，和平區(qū)全區(qū)戶籍人口431461人，其中常住本地人口為246694人，占戶籍人口總數(shù)57.18%；外出半年以上人口183056人，占戶籍人口總數(shù)的42.43%；戶口待定人口777人，占戶籍人口總數(shù)0.18%；在國(guó)外工作、學(xué)習(xí)人口934人，占戶籍人口總數(shù)0.21%；遷往外區(qū)而戶口未遷的人口有123518人，占戶籍人口總數(shù)的29%。常住人口中人戶分離情況日趨嚴(yán)重。

據(jù)天津市統(tǒng)計(jì)局2005年人口抽樣調(diào)查資料顯示，2005年人口抽樣調(diào)查與2000年人口普查數(shù)據(jù)相比。其中和平區(qū)從2000年普查時(shí)的32.23萬人減少到2005年底的30.21萬人，減少了2.02萬人，減少6.27%?？梢姡推絽^(qū)的人戶分離問題較為嚴(yán)重。

（二）街道規(guī)模過小，各街道管轄人口眾多

由于是天津市的中心區(qū)，不能像其他幾區(qū)向外延伸，造成和平區(qū)各街道規(guī)模偏小，特別是在街道撤并后，這一問題依然嚴(yán)重。最大的小白樓街道也僅僅2平方公里最小的南市街道僅僅1.2平方米，各街道面積平均數(shù)為1.7平方公里。但是各街道在冊(cè)戶籍人口數(shù)量很大，勸業(yè)場(chǎng)街道最多為8萬人，最少的街道也有近5萬人，這給各街道社區(qū)居民的管理帶來巨大的挑戰(zhàn)。

（三）成片的居住區(qū)較少，居民分散

由于和平區(qū)歷來是天津市的商業(yè)中心，本區(qū)管轄面積狹小，轄區(qū)面積僅為9.97平方公里。而且和平未來的定位是天津市的商貿(mào)、金融中心區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、現(xiàn)代都市風(fēng)貌形象區(qū)的城區(qū)功能，成片的住宅區(qū)較少，這就造成了居民分散的狀況，不利于集中管理。所以不能采取其他市轄區(qū)新建大型社區(qū)的管理模式，而是要根據(jù)選擇適合自身的社區(qū)管理模式。

二、天津城市社區(qū)管理已取得創(chuàng)新成果的分析研究

天津市在1998年——2002年經(jīng)歷了一次街道撤并。各區(qū)的街道被大幅的撤并，可以說是街道的一次重大的改革。這次調(diào)整主要是街道設(shè)置上的調(diào)整,天津市中心的6個(gè)市轄區(qū)均在本轄區(qū)內(nèi)部進(jìn)行了調(diào)整，而且有的市轄區(qū)街道撤并的力度還相當(dāng)大。

調(diào)整后的天津市轄區(qū)街道開始了社區(qū)建設(shè)，由此一些社區(qū)管理體制的探索也應(yīng)運(yùn)而生。

天津市和平區(qū)新興街興河里社區(qū)以“三會(huì)一站”為載體，實(shí)行“議行分設(shè)”管理機(jī)制，開創(chuàng)了一種全新社區(qū)居民民主自治模式。

社區(qū)實(shí)行“議行分設(shè)”后，社區(qū)居民自治意識(shí)大大提高，社區(qū)居委會(huì)也進(jìn)行了角色轉(zhuǎn)換，把為群眾辦事和群眾的需求作為首要工作，為居民先后推出了法律服務(wù)專線、崗位超市欄等，并對(duì)居委會(huì)成員推行了“首問負(fù)責(zé)制”，即對(duì)群眾反映的問題實(shí)行首個(gè)接待人全程負(fù)責(zé)制，為群眾服務(wù)一包到底。

由于天津市和平區(qū)地域獨(dú)特，存在著社區(qū)管理中的一些特殊問題。筆者認(rèn)為根據(jù)和平區(qū)的現(xiàn)在的自身狀況，和平區(qū)的社區(qū)管理模式適合選擇北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)的管理模式。即撤銷現(xiàn)有的街道建制，設(shè)立街道級(jí)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

魯谷社區(qū)轄區(qū)面積7平方公里，下轄21個(gè)居委會(huì)，常住人口約6萬人，流動(dòng)人口3.4萬余人，是北京市唯一一個(gè)街道級(jí)社區(qū)。

魯谷社區(qū)改革思路：魯谷社區(qū)管理體制改革的基本思路是:“理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，構(gòu)建三個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位?！保瑒?chuàng)建“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的城市基層管理模式?！袄眄樢粋€(gè)關(guān)系”，就是通過體制改革，在社區(qū)進(jìn)一步理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政事”和“政社”分開。

和平區(qū)適合借鑒魯谷社區(qū)的原因如下：

1.和平區(qū)的面積僅為不到10平方公里，僅僅相當(dāng)于天津其他市轄區(qū)的2、3個(gè)街道的面積，卻要設(shè)立6個(gè)街道，無形中造成了機(jī)構(gòu)的臃腫，所以建議將6個(gè)街道撤并為3、4個(gè)街道級(jí)社區(qū)。

北京魯谷社區(qū)管轄范圍為7平方公里，下轄21個(gè)居委會(huì)，常住人口約6萬，而和平區(qū)現(xiàn)在的每個(gè)街道管轄人口都在5、6萬人，基本和魯谷社區(qū)管轄的人口持平。

2.和平區(qū)屬于天津的中心文化區(qū)，比較容易接受新的社區(qū)管理模式。2000年，全區(qū)總?cè)丝谥芯哂写髮＜耙陨衔幕潭鹊臑?5014人，占總?cè)丝诘?0.17%；高中（含中專）文化程度103533人，占總?cè)丝诘?2.11%。

社區(qū)管理是要與社區(qū)居民打交道，管理模式是否合理，是通過轄區(qū)居民反映出來的，而文化素質(zhì)較高的居民比較容易去對(duì)一種新的社區(qū)管理模式嘗試。

3.和平區(qū)開展社區(qū)管理較早。和平區(qū)的社區(qū)管理開展得比較早，在天津市市內(nèi)各區(qū)處于領(lǐng)先的地位。在1998年，和平區(qū)就著手街道的撤銷合并工作，比其他區(qū)街道改造的時(shí)間都早。

可見，和平區(qū)減少管理層級(jí)，進(jìn)行街道改造，實(shí)行區(qū)——社區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)（街道級(jí)）——社區(qū)居委會(huì)的管理模式是有可能的?？梢园押推絽^(qū)作為試點(diǎn)，待新的社區(qū)管理體制成熟后推向全市。

三、天津市繼續(xù)深化社區(qū)管理創(chuàng)新具體措施

（一）街道層級(jí)的創(chuàng)新：改革街道辦事處為社區(qū)辦事處

在當(dāng)今中國(guó)城市存在著兩種基層管理模式并行的局面。一種是傳統(tǒng)的市轄區(qū)——街道辦事處——居委會(huì)的基層管理模式，另一種是新興的市轄區(qū)——街道辦事處——社區(qū)委員會(huì)的基層管理模式。而現(xiàn)在中國(guó)大部分城市都采用新興的社區(qū)管理體制，雖然較傳統(tǒng)體制的管理模式有所進(jìn)步，但是在實(shí)際的管理中仍然存在不小的問題，而問題出現(xiàn)的主要原因在于傳統(tǒng)的街道體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社區(qū)的發(fā)展要求。

針對(duì)現(xiàn)在天津社區(qū)管理發(fā)展的實(shí)際，參考國(guó)內(nèi)外社區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)提出：首先在社區(qū)發(fā)展較早的、轄區(qū)面積不大的和平區(qū)試點(diǎn)，撤銷其街道建制，學(xué)習(xí)青島的市北區(qū)浮山后社區(qū)和北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立街道級(jí)的社區(qū)自治組織，也是社區(qū)的專門管理組織，但為了區(qū)別與所管轄的社區(qū)，暫時(shí)稱為社區(qū)辦事處，建立一套新的市轄區(qū)——社區(qū)辦事處——社區(qū)的城市基層管理模式。

（二）社區(qū)層級(jí)的創(chuàng)新：社區(qū)管理組織構(gòu)成設(shè)想

筆者認(rèn)為在社區(qū)層級(jí)，建立合理的社區(qū)管理組織也是非常重要的。現(xiàn)在很多地區(qū)的社區(qū)管理體制創(chuàng)新都是針對(duì)這一層級(jí)的，大量的成功實(shí)踐也有利于我們建立新的社區(qū)管理組織。

筆者通過對(duì)全國(guó)其它地區(qū)以及天津本地已有的社區(qū)管理組織經(jīng)驗(yàn)的研究，初步提出一個(gè)的社區(qū)管理組織模式的設(shè)想。主要分為四個(gè)層次，即提案層，議事層，決策層，執(zhí)行層。提案層主要是由社區(qū)選出的代表組成，屬一種志愿性的職務(wù)，主要是由社區(qū)內(nèi)的知名人士，社區(qū)領(lǐng)袖、退休干部等社會(huì)精英、高素質(zhì)群體組成，這并不是社區(qū)代表大會(huì)代表，而是專門負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)出現(xiàn)的問題進(jìn)行提案的代表。議事層主要是由社區(qū)推選的社區(qū)民意代表組成，即社區(qū)民意代表大會(huì)，主要負(fù)責(zé)討論、審議、通過提案。決策層主要是社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)，其主要職能是對(duì)提案進(jìn)行決策。執(zhí)行層是由社區(qū)內(nèi)有志于為社區(qū)義務(wù)貢獻(xiàn)的志愿者和義工構(gòu)成，負(fù)責(zé)解決能由社區(qū)自身解決的事務(wù)。

隨著天津社區(qū)建設(shè)發(fā)展，社區(qū)與傳統(tǒng)街道體制之間產(chǎn)生的問題越來越多，主要集中在“政社不分，社區(qū)有責(zé)無權(quán)”，所以社區(qū)管理體制的調(diào)整勢(shì)在必行的。本文通過對(duì)天津各街道的社區(qū)狀況的分析，提出先以和平區(qū)為試點(diǎn)，撤銷街道建制，在街道層級(jí)，設(shè)立街道級(jí)社區(qū)辦事處，建立區(qū)——社區(qū)辦事處——社區(qū)居委會(huì)的城市基層管理體制。在社區(qū)層級(jí)，設(shè)立適應(yīng)今后居民自治的社區(qū)自治組織。筆者對(duì)天津社區(qū)管理體制創(chuàng)新提出了一些可操作的意見。但是社區(qū)管理的創(chuàng)新可能在某一時(shí)期，某一地區(qū)能起到較為顯著的作用，并不一定就立竿見影的解決所有的問題，任何制度或體制的確立都需要較長(zhǎng)的時(shí)間，一點(diǎn)一滴的完善。

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基金項(xiàng)目：中文名稱：教育部人文社會(huì)科學(xué)《中國(guó)城市型行政區(qū)管理體制確立、現(xiàn)狀與改革研究》項(xiàng)目成果（編號(hào)：05JA770022）

作者簡(jiǎn)介：張威（1981－～），男，漢族，天津人，天津農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，研究方向：城市地理相關(guān)。