周　青　孫德繼

提要本文在深入分析巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)?shù)量、規(guī)模、布局現(xiàn)狀及其歷史變化情況的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村居民點(diǎn)用地中存在的問題，深入剖析問題存在的原因，并從規(guī)劃、融資、政策等方面，提出推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的具體措施。

關(guān)鍵詞：巢湖市；農(nóng)村居民點(diǎn)；措施

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

在我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，全國(guó)新一輪的土地利用總體規(guī)劃提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少相掛鉤的理念，農(nóng)村居民點(diǎn)用地是否合理，在土地利用總體規(guī)劃修編中扮演著重要角色。

一、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀

1、農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量與用地規(guī)模。2005年末，巢湖市土地總面積939，367.47公頃，全市有1，518個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，平均密度16個(gè)/百km2。全市鄉(xiāng)村戶數(shù)101.24萬戶，鄉(xiāng)村人口312.60萬人，農(nóng)村居民點(diǎn)平均人口規(guī)模為667戶/個(gè)和2，059人/個(gè)。

2、農(nóng)村居民點(diǎn)用地區(qū)域差異。全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%，占建設(shè)用地比重的66.34%。戶均用地714.7m2，人均用地231.5m2。全市四縣一區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地從大到小的排序?yàn)椋簭]江縣＞無為縣＞居巢區(qū)＞和縣＞含山縣。

對(duì)全市5個(gè)地域單元的人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地狀況進(jìn)行分析，從含山縣的196.7m2/人到廬江縣的253.8m2/人不等，大部分縣區(qū)人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地在200～250m2/人之間?？傮w上巢湖市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度相對(duì)較低，農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重較大，人均用地較多。

3、農(nóng)村居民點(diǎn)動(dòng)態(tài)變化情況。1996～2005年巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)用地總體上呈“先增長(zhǎng)后下降”的趨勢(shì)：1998～1999年由于兩次行政區(qū)劃調(diào)整，農(nóng)村居民點(diǎn)面積有所減少，1999～2003年逐年增加，2003年達(dá)到最高值為72，673.30公頃，2003以后逐年減少；2003～2005年農(nóng)村居民點(diǎn)用地從72，673.30公頃減少到了72，363.16公頃。

二、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)用地中的問題

1、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地規(guī)模同步擴(kuò)張。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，從理論上分析，由于城鎮(zhèn)居民點(diǎn)人均用地低于農(nóng)村居民點(diǎn)用地。因此，轉(zhuǎn)化一個(gè)農(nóng)民就會(huì)相應(yīng)地減少居民點(diǎn)用地，節(jié)約出部分建設(shè)用地。也就是說，城鎮(zhèn)化進(jìn)程在用地上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地總規(guī)模應(yīng)該下降。但是，實(shí)際情況與理論上的分析有較大的距離。

1997～2005年全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地從72，626.47公頃減少至72，363.16公頃，共減少263.31公頃。實(shí)際上從1999年到2003年，農(nóng)村居民點(diǎn)用地一直不降反增，2003～2005年才轉(zhuǎn)為下降趨勢(shì)。此外，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地不降反增，從2000年的202.97m2/人上升到2005年的231.48m2/人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模與人口規(guī)模的變動(dòng)不協(xié)調(diào)，兩者比例失調(diào)，加劇了人地矛盾。

2、農(nóng)村居民點(diǎn)分布較為分散。依據(jù)巢湖市2005年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地為72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%。從對(duì)巢湖市城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀的分析可以看出，無論是巢湖市還是大多縣（區(qū)），農(nóng)村居民點(diǎn)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比重都是最高的。這主要是由于長(zhǎng)期以來，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)基本上處在自發(fā)性的發(fā)展之中，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點(diǎn)多數(shù)服務(wù)于一定的耕作半徑，從而形成了“滿天星”式的農(nóng)村居民點(diǎn)格局，客觀上造成了土地資源的浪費(fèi)。

3、農(nóng)村居民點(diǎn)集約利用度相對(duì)較低。巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)的建筑類型多以單層為主，各家各戶獨(dú)立成型且人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)。2005年末，全市農(nóng)村人口312.61萬人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地72，363.16公頃，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積高達(dá)231.48m2。

同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)大多歷史久遠(yuǎn)，不同年代、不同結(jié)構(gòu)的建筑物相互交叉，互相之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，見縫插針式的建筑物非常普遍，當(dāng)前大多數(shù)村莊的房屋、農(nóng)舍等建筑物存在以下問題：一是朝向各異，前后錯(cuò)落不齊，小巷彎曲，村莊道路質(zhì)量差；二是村莊內(nèi)舊外新，建筑層次差別大、式樣種類多、用材與裝潢檔次不一；三是功能混雜，缺乏公共活動(dòng)場(chǎng)所。據(jù)有關(guān)調(diào)查，巢湖市農(nóng)村建設(shè)容積率普遍小于1，利用率低下，給農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的配置增加了很多困難，阻礙了居民點(diǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

就單個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)自身的發(fā)展而言，其用地方式大多以外延式擴(kuò)展為主，而忽視了對(duì)原有居民點(diǎn)內(nèi)涵的挖潛，使農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，而老的農(nóng)村居民點(diǎn)用地不斷荒廢，往往外圍新房林立，中心舊房破爛不堪，成為“空心村”?？傮w來看，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約度相對(duì)較低。

三、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)用地問題原因剖析

1、村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識(shí)欠缺。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村的發(fā)展一般屬于自發(fā)性的任意外延，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村建筑物分布混亂，生活配套設(shè)施難以滿足農(nóng)民需求，生活條件差。新農(nóng)村建設(shè)開展后，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整理引起了地方政府的重視，紛紛開展村鎮(zhèn)規(guī)劃，但是規(guī)劃體系嚴(yán)重缺乏，由于歷史原因，村莊建設(shè)規(guī)劃并非土地管理部門職能，因此與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接不夠，土地利用的統(tǒng)一規(guī)劃與合理安排難以實(shí)現(xiàn)。目前，巢湖大部分農(nóng)村都未進(jìn)行規(guī)劃編制，有的村鎮(zhèn)即使進(jìn)行了規(guī)劃，也僅局限于交通、水利工程等建設(shè)項(xiàng)目。這些舉措雖然在一定程度上有利于農(nóng)民生活的改善，但是規(guī)劃中沒有涉及空間管理的具體內(nèi)容，只是整理出超標(biāo)、閑置和不合理用地，并沒有從整體上改變農(nóng)村臟、亂、差的落后現(xiàn)象。規(guī)劃的指導(dǎo)性和可操作性差，規(guī)劃編制滯后，嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、缺乏穩(wěn)定的資金來源。宅基地整理工作的啟動(dòng)和開展，需要大量的資金，包括舊宅的評(píng)估費(fèi)用、拆遷費(fèi)用、新住宅的建設(shè)及各種設(shè)備安裝費(fèi)用，以及煤氣、水電等一系列市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而整理后的成本回收又很慢。目前，農(nóng)村居民點(diǎn)整理主要靠地方政府投入，資金來源比較單一，地方財(cái)政難以支撐大規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作。加之居民點(diǎn)整理后土地大部分用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長(zhǎng)，所以許多地方政府沒有能力開展大規(guī)模農(nóng)村居民點(diǎn)整理。

四、巢湖市農(nóng)村居民點(diǎn)整理措施和建議

1、制定開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理的優(yōu)惠政策。按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)單位、個(gè)人投資農(nóng)村居民點(diǎn)整理，可以將通過整理增加的有效耕地劃歸投資者有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限內(nèi)允許土地使用權(quán)在不改變用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理后按比例獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，投資單位或個(gè)人確實(shí)需要的經(jīng)審批后可優(yōu)先安排使用。

2、建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理多元投資結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民點(diǎn)整理較成功的國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，資金渠道的穩(wěn)定，是農(nóng)村居民點(diǎn)整理順利進(jìn)行的基本保障。雖然農(nóng)村居民點(diǎn)整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的國(guó)家措施，國(guó)家應(yīng)占主體，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也表明國(guó)家投資占70%～80%，但就我國(guó)目前的財(cái)力而言，國(guó)家承擔(dān)70%～80%的投資是不現(xiàn)實(shí)的。為此，建議建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理多元投資結(jié)構(gòu)，可以從國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)基金、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的低息無息貸款等渠道籌集，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)人投工投勞。建立國(guó)家、集體、個(gè)人三方投入的農(nóng)村居民點(diǎn)整理專項(xiàng)基金。

3、明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理激勵(lì)機(jī)制涉及到的產(chǎn)權(quán)調(diào)整，雖然不及私有制國(guó)家（地區(qū)）那樣突出，但也存在著集體土地之間、集體土地與國(guó)有土地之間、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)調(diào)整及利益補(bǔ)償分配問題，如農(nóng)村居民點(diǎn)整理涉及到田塊重整、村鎮(zhèn)合并等權(quán)屬置換重劃。因此，應(yīng)明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系，制定“土地分配與補(bǔ)償條例”，把農(nóng)村居民點(diǎn)整理后的利益分配與土地整理工作相互聯(lián)系起來，建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理的激勵(lì)機(jī)制。

4、建立嚴(yán)格的土地用途管制制度。按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求，在明確劃定村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的基礎(chǔ)上，制定嚴(yán)格的土地用途管制規(guī)則，對(duì)于劃入撤并范圍的村莊用地，一律不得再審批新的宅基地。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民點(diǎn)的土地利用方式，引導(dǎo)并逐步推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的進(jìn)程。

5、加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃。江蘇、浙江、上海、山東、河北等我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省市的實(shí)踐表明，農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部用地的整理潛力較大，綜合效益也比較高。要通過合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中，與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，盡可能在已占用土地中調(diào)整盤活；小城鎮(zhèn)發(fā)展與舊城、舊村改造相結(jié)合，鼓勵(lì)縮并零散村莊，建設(shè)中心村；在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣建多層住宅和公寓，限制發(fā)展庭院式、別墅式住宅。要勾畫好村鎮(zhèn)邊界，凡是村內(nèi)有空閑地的不得批準(zhǔn)外延占地；在山丘地區(qū)采取搬遷村莊，把占?jí)毫继锏呐f村址復(fù)墾為耕地。

6、嚴(yán)格農(nóng)村建設(shè)用地管理。農(nóng)民向集鎮(zhèn)或在中心村購(gòu)房后，應(yīng)限期拆除舊房，使舊宅基地還耕；在實(shí)施住宅園區(qū)及中心村規(guī)劃中，折價(jià)收購(gòu)農(nóng)村的住房。同時(shí)，實(shí)施增加掛鉤和農(nóng)村居民點(diǎn)置換等相關(guān)政策，減少農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模。

（作者單位：南京國(guó)圖信息工程有限責(zé)任公司）

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