白志遠

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：本文從國外市場經(jīng)濟國家的政府采購人權(quán)責(zé)制度入手，研究了保證采購人權(quán)責(zé)充分實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件及制約采購人權(quán)力的制度保障，分析了完善我國政府采購人權(quán)責(zé)制度、修正政府采購人優(yōu)勢地位及其危害后果的啟示。

關(guān)鍵詞：政府采購人 權(quán)責(zé)制度

在實行政府采購制度的國外市場經(jīng)濟國家中，政府采購人在代表政府進行采購時，必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律和規(guī)章制度，高度維護政府采購信譽。

國外政府采購人權(quán)責(zé)制度

（一）美國采購人權(quán)責(zé)制度

美國法律規(guī)定，不管哪一級政府機構(gòu)，其采購權(quán)都經(jīng)過嚴(yán)格授權(quán)。政府首先將采購權(quán)授予采購機構(gòu)的負責(zé)人，負責(zé)人再將采購權(quán)移交給簽約官員，簽約官員代表政府簽訂合同、執(zhí)行合同，最后終止合同。采購機構(gòu)必須根據(jù)公布的評價標(biāo)準(zhǔn)，對各商家的提議進行客觀、公正的評判，不允許任何政府官員對采購過程進行干預(yù)，更不允許工作人員貪污受賄、徇私舞弊或其它不道德行為的存在，采購活動必須公正。美國政府采購高度集中，但能夠更好地維護用戶的權(quán)利和意志。美國政府采購并不排斥用戶的選擇權(quán)，政府各部門在聯(lián)邦總務(wù)署框架協(xié)議內(nèi)擁有充分的選擇權(quán)，并且，美國政府采購主要采用這種框架協(xié)議的方式。除長期供貨合同或定點采購合同的采購方式外，其他有特殊需求或需求不明確（如研究開發(fā)、方案設(shè)計、實驗室建設(shè)等）的采購由聯(lián)邦總務(wù)署授權(quán)各部門按規(guī)定程序自行采購，并將采購合同上報聯(lián)邦總務(wù)署備案。美國沒有招標(biāo)公司，政府機關(guān)可以直接發(fā)標(biāo)進行采購。同時，在具體采購活動中，評標(biāo)委員會由用戶派出的專家組成。聯(lián)邦政府也沒有專門的評標(biāo)專家?guī)欤u標(biāo)委員會由用戶代表組成。評標(biāo)方法一般采用性價比法，投標(biāo)報價事先不告訴評標(biāo)委員會成員。評標(biāo)過程為：先評產(chǎn)品質(zhì)量和設(shè)計方案，分值小于70的被淘汰；入圍供應(yīng)商陳述；第二次打分，由用戶代表按評分辦法獨立完成。性價比得分最高的供應(yīng)商被推薦為中標(biāo)候選人。評標(biāo)結(jié)果需經(jīng)有關(guān)機構(gòu)審定后方具有法律效力，合同授予權(quán)屬于聯(lián)邦總務(wù)署。

（二）法國采購人權(quán)責(zé)制度

法國政府采購管理方式是部門集中采購。執(zhí)行采購負責(zé)人制，采購負責(zé)人負責(zé)對外發(fā)布公告。政府采購必須遵循法定程序。因政府采購案件造成損失的，要追究采購負責(zé)人的個人責(zé)任。視損失大小，對其處以罰款或追究刑事責(zé)任。采購部門指定一名采購負責(zé)人負責(zé)采購全套程序。這個采購負責(zé)人必須是官方認可的，其名字要對外公布。采購負責(zé)人的級別是很高的，往往是副司、局級，承擔(dān)不可替代的責(zé)任：對外發(fā)布公告、決定中標(biāo)人、簽署采購合同。地方政府采購由國家派出的大區(qū)區(qū)長或省長負責(zé)，只有省長簽字，采購行為方能生效。

（三）俄羅斯采購人權(quán)責(zé)制度

俄羅斯政府采購具體實施由政府各部門自行開展，但其程序規(guī)定比較具體明確，合同的簽署和履行都有嚴(yán)格的規(guī)定限制。具體程序如下：采購人在每年的6、7月份將下一年度的政府采購預(yù)算報財政部審核，經(jīng)審核列入政府采購預(yù)算的項目不論金額大小必須進行政府采購。各采購人在拿到批復(fù)的政府采購預(yù)算后，向政府采購管理部門報送采購需求和計劃，其中，采購需求和計劃，以及要采取公開招標(biāo)以外采購方式的，要經(jīng)政府采購管理部門批準(zhǔn)。然后，由各部門按照法律規(guī)定的政府采購程序自行開展采購。在采購中，其信息必須在國家指定的媒體上公告（信息有沒有在指定媒體上公告是資金撥付時審核的一項內(nèi)容）。采購?fù)瓿珊?，中央政府采購要將合同草案報國家政府采購管理部門審核，審核通過后，進入資金撥付程序。地方采購?fù)瓿珊?，要根?jù)采購合同金額分別送競標(biāo)委員會審核，500萬盧布-5000 萬盧布的送專業(yè)競標(biāo)委員會審核，5000 萬盧布以上的，送市政府競標(biāo)委員會審核。審核通過后，進入資金撥付程序。為了保證采購合法性和資金支付的準(zhǔn)確性，政府作出相關(guān)管理規(guī)定：政府采購必須要編制政府采購預(yù)算，超出預(yù)算和沒有預(yù)算項目都不得采購。零星采購和經(jīng)常性采購主要靠事后通過報表來體現(xiàn)；對采購結(jié)余資金管理比較嚴(yán)格。

俄羅斯法律規(guī)定，部門采購節(jié)約的資金，只能在原科目下繼續(xù)專項用于采購，年底沒有用完部分收回國家財政。如衛(wèi)生部用1000 萬盧布買10000 包藥品，節(jié)約的資金可以再多買藥，但不能買辦公設(shè)備和汽車；政府采購必須購買取得國家頒發(fā)的合格產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代碼的產(chǎn)品。俄羅斯不實行供應(yīng)商資格認證制度，但重視產(chǎn)品質(zhì)量，只要是取得國家合格產(chǎn)品代碼的，都可以參加競爭，實際上也是供應(yīng)商資格認證管理的另一種形式；所有政府采購合同，必須由采購人簽訂。招標(biāo)可以自己招標(biāo)，也可委托第三者代為招標(biāo)，但合同必須采購人自己簽署。

國外政府采購人權(quán)責(zé)實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件

狹義的采購概念是指以基本的采購合同為依據(jù)的采購；廣義的采購概念包括采購、流通、保管和運輸?shù)娜^程。政府采購活動的豐富性和復(fù)雜性決定了采購人必須有較高的專業(yè)水平。也只有這樣，采購人才能真正掌握政府采購法規(guī)的精髓，也才能在采購中使自己的權(quán)與責(zé)運用恰當(dāng)，才能保證政府采購目的的實現(xiàn)。而政府采購人專業(yè)技能和知識水平是要隨著經(jīng)濟的發(fā)展變化而不斷提高的，因此，這使得政府采購培訓(xùn)工作顯得非常必要。實施政府采購的國家和地區(qū)都有一批非常專業(yè)化的人員來負責(zé)和執(zhí)行采購工作，這些人員都經(jīng)過培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后要在財政部門登記。

韓國采購人培訓(xùn)制度較為完善。為了使韓國采購廳（原名調(diào)達廳）的政府采購工作不斷滿足委托其采購的公共機關(guān)的多樣化需求，政府強化采購培訓(xùn)工作。截至2005 年12 月底，韓國采購廳擁有的潛在培訓(xùn)人數(shù)為：有培訓(xùn)需求的機關(guān)為33991個；在韓國采購廳登記的有培訓(xùn)需求的企業(yè)為159300 個。今后每年將約有17000 名人員需要培訓(xùn)。韓國采購廳培訓(xùn)工作的基本目標(biāo)：促進參與培訓(xùn)人員業(yè)務(wù)能力的提高以及開展與合同官資格考試相對應(yīng)的培訓(xùn)工作；參與合同官資格考試培訓(xùn)的全體人員經(jīng)過考試后獲得資格證書，持證上崗；根據(jù)參與培訓(xùn)的個人情況和職業(yè)類型設(shè)計培訓(xùn)項目的案例和研討形式。

經(jīng)過培訓(xùn)并且考試合格的相關(guān)人員將獲得培訓(xùn)資格證書。按照個人的不同情況選擇適合個人的培訓(xùn)項目。韓國實行合同官資格證制度。合同官資格證的實施以及相關(guān)培訓(xùn)工作是為了提高采購人員的業(yè)務(wù)能力和行政能力，并對他們的專業(yè)知識進行考察認證。目前，已經(jīng)對801名韓國采購廳中下級別（5級以下）公務(wù)員進行了合同官資格培訓(xùn)，今后，將計劃對包括地方采購廳在內(nèi)的所有負責(zé)采購業(yè)務(wù)的公務(wù)員進行合同官資格培訓(xùn)。取得合同官資格證的公務(wù)員將在晉級時獲得加分和優(yōu)惠的待遇。委托韓國采購協(xié)會實施的培訓(xùn)，委托明知大學(xué)開設(shè)相關(guān)政府采購講座。每年資助3人參加國際CPM 資格培訓(xùn)，CPM（CERTIFIED PURCHASING MANAGER）為美國采購管理協(xié)會授予的國際采購專業(yè)資格。同時委托韓國效率協(xié)會對各部門骨干人員進行培訓(xùn)。

國外制約政府采購人權(quán)力的制度保障

沒有完善的法律體制會使采購活動雜亂無章，沒有監(jiān)督再好的法規(guī)也不能發(fā)揮作用。但是如果處罰與權(quán)益不對等或者處罰過輕，違法成本低，那么法律、監(jiān)督也將形同虛設(shè)。

在日本，《國家公共服務(wù)法》和《地方公共服務(wù)法》規(guī)定，國家和地方公共雇員是全體國民的公仆，要為公眾利益履行職責(zé)。這兩部法要求采購人員遵守諸多紀(jì)律，包括利益沖突、政治活動限制、在營利公司接受職位、參加外部商業(yè)活動等。而國家《公共服務(wù)道德規(guī)范法》、《道德規(guī)范法規(guī)和條例》提出了相應(yīng)的道德規(guī)范，要求所有國家和地方政府雇員遵守。如《道德規(guī)范法》規(guī)定了禁止條款：包括從利益集團收受金錢和物品；從利益集團或損害利益集團的情況下獲得貸款或借到免費物品；從利益集團或損害利益集團的情況下接受服務(wù)以及和利益集團一起打高爾夫或旅游等?！斗缸锍绦蚍ǖ洹返诙偃艞l規(guī)定，政府采購人員在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)了供應(yīng)商的行賄、提供好處或其他引誘等破壞公正性和獨立性的犯罪行為時，需向法院或檢察院指控。《刑法》一百九十五條到一百九十七條規(guī)定，政府采購人員接受、要求或許諾接受與工作職責(zé)相聯(lián)系的賄賂時，將受到最多五年的監(jiān)禁。如果罪名成立，將沒收受賄所得，或支付等量價值?！缎谭ā穼V賂罪的認定是只要禮物或好處“與官方職責(zé)相關(guān)”。采購人員違反《會計法》及相關(guān)條例，或玩忽職守，根據(jù)對公共官員進行紀(jì)律處罰的《國家公共服務(wù)法》第一百八十二條，應(yīng)被開除公職、取消職務(wù)、降低工資或行政處罰。在預(yù)算執(zhí)行官員的法律中規(guī)定，預(yù)算官員有意或失職地出現(xiàn)債務(wù)或違反法規(guī)與預(yù)算進行支付，必須補償所造成的損失。

《刑法》第一百九十八條規(guī)定，在招標(biāo)過程中，如果個人提供或許諾提供賄賂給政府官員，將被監(jiān)禁最多三年或罰款最多250萬日元?！缎谭ā诽貏e禁止破壞招標(biāo)和合謀。《刑法》第九十六條規(guī)定，個人如果通過詐騙、武力或出于不公平競標(biāo)的合謀來危害公共招標(biāo)，將處以最多兩年監(jiān)禁或罰款最多250萬日元。如果招標(biāo)程序有關(guān)的合謀被認為是私人壟斷或不合理的貿(mào)易限制，那么個人將處以最多三年監(jiān)禁或最高500萬日元的罰款。當(dāng)法人代表、雇員或其他法律服務(wù)人員，在招標(biāo)程序中進行私人壟斷或不合理貿(mào)易限制，將追加處罰，處以最高5億日元的罰款。

國外政府采購人權(quán)責(zé)制度對我國的啟示

（一）我國政府采購人的權(quán)責(zé)分析

我國政府采購人有權(quán)按照需要提出采購需求，采購人對于滿足自身履行職責(zé)與職能的合理需要，有權(quán)提出采購需求；有權(quán)自己選擇代理機構(gòu)，不是集中采購目錄內(nèi)的采購項目，采購人能在集中采購機構(gòu)和政府有關(guān)部門認定資格的采購代理機構(gòu)之內(nèi)行使選擇權(quán)；有特定條款選擇權(quán)，為保證采購項目的實施，法律賦予采購人在編制采購需求時根據(jù)需要設(shè)定特定條款的權(quán)利；有權(quán)按照采購需要與集中采購機構(gòu)簽署委托協(xié)議，具體委托內(nèi)容和事項應(yīng)當(dāng)由采購人根據(jù)實際情況，與集中采購機構(gòu)協(xié)商確定，可以全面委托，也可以部分委托；有權(quán)要求采購代理機構(gòu)遵守委托協(xié)議約定，當(dāng)采購人發(fā)現(xiàn)采購代理機構(gòu)有違約行為或自身利益受到損害時，有權(quán)依法予以追究；有權(quán)審查政府采購供應(yīng)商資格；有權(quán)確定中標(biāo)供應(yīng)商；有權(quán)簽訂采購合同并參與對供應(yīng)商采購的履約驗收；有權(quán)對特殊項目實施部門集中采購，采購人需要的采購對象種類繁多，有通用性的采購項目，也有特殊性的采購項目，項目特殊性必然產(chǎn)生需求的特殊，對供應(yīng)商也具有特殊的要求，必須用特殊的采購方式進行采購。

原則上講，采購人的責(zé)任與其權(quán)利和法律責(zé)任是緊密相關(guān)的。采購人如果濫用權(quán)利，或者不履行義務(wù)，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但是我國政府采購人如果違法將會受到的責(zé)罰只包括：責(zé)令限期改正；給以警告；處以罰款；拒不改正的，停止按預(yù)算向其支付資金；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者其他主管機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）我國政府采購人權(quán)責(zé)制度存在的問題

從權(quán)責(zé)的分析可以看出，我國政府采購人在政府采購活動中，不僅有法律賦予的巨大權(quán)利，而且由于政府采購行為是政府行為，采購人能夠決定采購的方案、技術(shù)要求、評分標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和有權(quán)確定中標(biāo)供應(yīng)商，常常是具有一票否決權(quán)，也就是說，他們在每個環(huán)節(jié)的傾向性意見對采購結(jié)果都是至關(guān)重要的，采購人也有很大的自由裁量權(quán)。同時，從相應(yīng)的法律責(zé)任看，法律規(guī)定的責(zé)任基本上是行政處罰，權(quán)責(zé)相比，法律責(zé)任顯得過輕。因此，政府采購人的權(quán)利和法律責(zé)任決定了他們在采購活動中的優(yōu)勢地位。政府采購公共動機與采購人個體動機顯然存在明顯的差異。這種動機差異必然導(dǎo)致個體與整體之間形成一種矛盾，這種矛盾使采購人本能地消極對待政府采購制度，甚至形成抵觸動機和傾向。政府采購特征導(dǎo)致了政府采購活動中容易出現(xiàn)“公共地效應(yīng)”和采購人等個體的“搭便車”行為（個體的利益內(nèi)部化而成本外部化），促使采購人對優(yōu)勢地位不合理利用的追求。

《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》有些規(guī)定存在沖突，沖突表現(xiàn)為同一位階的法律之間或規(guī)章之間的矛盾，不同位階的法律、規(guī)章之間的相互矛盾、沖突等?！墩少彿ā放c《合同法》存在銜接方面的問題。法律規(guī)定不細，可操作性較差。一些法律條款沒有后續(xù)規(guī)定。由于法規(guī)的沖突、漏洞和具體操作不細化的存在給采購人優(yōu)勢地位不合理利用提供了機會。由于采購人專業(yè)技能有局限性，同時又缺乏完善的采購人員培訓(xùn)制度，在實際操作過程中可能會對法律、法規(guī)的理解有偏差，一些具體的標(biāo)準(zhǔn)把握不好，就可能造成對采購優(yōu)勢地位的使用不當(dāng)。

此外，潛規(guī)則盛行助長了對優(yōu)勢地位的不合理利用。采購人的優(yōu)勢地位為他們規(guī)避公開招標(biāo)、為目標(biāo)商尋找合理外衣、采購人操縱采購過程、合同履行違法以及誠信缺失提供了條件，所帶來的后果包括：挑戰(zhàn)政府采購法律法規(guī)的嚴(yán)肅性；破壞了公平競爭秩序，妨礙了質(zhì)量、價格、技術(shù)、服務(wù)等競爭手段作用的發(fā)揮；妨礙了政令暢通，誘發(fā)地方保護主義和部門保護主義，影響全局經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于社會主義和諧社會的建設(shè)；造成國家財政資金使用效益低下，企業(yè)稅利大量流失，政府公共支出職能被削弱；導(dǎo)致行政對市場的不當(dāng)干預(yù)，不但影響了市場機制和經(jīng)濟的有效運行，擾亂了投資環(huán)境，而且嚴(yán)重敗壞了社會道德和行業(yè)風(fēng)氣，破壞政府采購形象。

（三）國外相關(guān)制度對我國的啟示

國外政府采購人權(quán)責(zé)制度給完善我國政府采購人制度帶來了啟示。市場經(jīng)濟國家政府采購有完善的法律和規(guī)章，操作規(guī)程具體可行，較強的法律意識使政府采購人能夠嚴(yán)格地執(zhí)行法律，有效地實現(xiàn)政府采購目標(biāo)；政府采購人負責(zé)制將工作職責(zé)與個人獎懲掛鉤，制定統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)明工作紀(jì)律，處罰力度大，保障了政府采購健康、快速發(fā)展。同時，他們在法定的框架內(nèi)表達個體需求，牢固確立政府采購“服務(wù)”的理念值得我國借鑒。政府采購支出的是納稅人的“錢”，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效、合理的“服務(wù)”理應(yīng)是其基本的職能定位。政府采購的目標(biāo)應(yīng)由單純地追求節(jié)資率發(fā)展到全方位追求社會公平、提高效率和服務(wù)質(zhì)量、加強公共責(zé)任和提高社會公眾滿意度上來。采購機構(gòu)要牢固確立政府采購的服務(wù)理念，構(gòu)建“顧客導(dǎo)向型”的政府采購服務(wù)模式，全面提升政府采購的效能和服務(wù)品質(zhì)。

國外重視采購人員培訓(xùn)，特別是韓國政府采購培訓(xùn)制度具有規(guī)范化和制度化的特征。中韓兩國政府采購制度背景雖然截然不同，但我國應(yīng)該學(xué)習(xí)其中好的東西，如：有必要把全國政府采購培訓(xùn)工作統(tǒng)一管理；相關(guān)部門應(yīng)該積極努力，逐步建立和完善政府采購資格認證制度；采取政府培訓(xùn)和委托民間培訓(xùn)相結(jié)合的方式，進一步提高政府采購從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。此外，還應(yīng)借鑒國外政府采購人員違法處罰經(jīng)驗，加大打擊職權(quán)違法的力度。

參考文獻：

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