張東平

[摘要]選舉的自由與公正是民主發(fā)展的基石。近年來，隨著世界各國選舉活動的日益頻繁，各種各樣的選舉爭訟也接踵而至。各國的選舉爭訟解決機制雖形式各異，但在保障民主政治的良性運轉(zhuǎn)方面卻殊途同歸。選舉爭訟從表面上看似乎是民主發(fā)展的不和諧音符，實質(zhì)上卻折射出一目的政治生態(tài)與法治狀況。與西方國家相比，我國的選舉爭訟解決機制尚有很大欠缺，其完善與健全的問題也越來越緊追。

[關(guān)鍵詞]選舉；爭訟；民主

[中圖分類號]DO34

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0088-03

隨著民主觀念在世界范圍內(nèi)不斷深入人心，選舉對各國政治的影響越來越深遠。然而，“作為選舉，只有當它是自由的和公正的時候才有意義，否則其正當性與合法性就難免受到詰難。近年來。在各國民主實踐中出現(xiàn)的選舉爭訟，與此不無關(guān)聯(lián)。這在表面上看似乎是民主發(fā)展的不和諧音符，實質(zhì)上卻折射出一國的政治生態(tài)與法治狀況。

一、選舉與選舉爭訟

美國學者科恩在論述民主時指出：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！庇捎谏鐣芾黼y以由全體成員共同為之，所以選舉是民主的邏輯起點，并必然與利益訴求緊密相關(guān)。這就決定了選舉通常表現(xiàn)為利益交鋒和平衡的過程，因而自由和公正的選舉離不開一定的制度保障。事實上，選舉的法制化、程序化、規(guī)范化已成為現(xiàn)代民主發(fā)展的重要表征。然而，普選的擴大和激烈的競選卻很容易導(dǎo)致選舉違法與舞弊。無論是選舉機構(gòu)、候選人或選民，還是某個政治黨派或團體，都可能成為選舉違法的主體。為此，世界各國大都通過健全立法、媒體曝光、異議機制等加強選舉監(jiān)督。盡管如此，選舉舞弊仍時有發(fā)生。“當一次選舉過程中出現(xiàn)不正當選舉或破壞選舉的情況，此次選舉的公平性與合法性就必然會受到懷疑，落選者就會以選舉不公正或選舉違法等理由就選舉問題提出爭議。況且，選舉民眾對選舉丑陋現(xiàn)象也越來越無法容忍，因而在各國選舉活動中出現(xiàn)了大量的選舉爭議。

良好的選舉制度應(yīng)該具有一種能夠有效解決不可避免地發(fā)生的各種爭議的機制，否則就無以保障選舉的權(quán)威。民主國家選舉的成熟與周全，很大程度上取決于爭議解決機制的獨立與公正。因為，選舉爭議必定關(guān)系到參選各方的民主權(quán)益，它足以影響選舉進程，甚至可以改變選舉結(jié)果而扭轉(zhuǎn)全局，從而對選舉意旨的實現(xiàn)產(chǎn)生決定性的影響。所以，世界各國普遍確立了選舉爭議解決機制?；蛟S可以說，合理的爭議解決機制，比一定的選舉程式更能保障選舉的正當與合法，比最終的選舉結(jié)果更能體現(xiàn)選舉的民主與公正。由于各國的政治文化和民主道路不同，解決選舉爭議的具體做法也迥然相異。大致來說，主要有政治主義和法律主義兩種模式。政治主義將選舉爭議看作政治問題，認為涉及政治權(quán)益的糾紛應(yīng)由政治機關(guān)解決；而法律主義將其視為法律爭議，認為選舉已具有法律規(guī)范的形式，更需要法律保障，因而選舉爭議應(yīng)通過司法訴訟解決。不過，各國選舉爭議解決機制并無嚴格分野。無論是政治主義還是法律主義，均依托于一國的政治傳統(tǒng)及憲政體制，并不斷調(diào)整和修正以適應(yīng)民主實踐的變化。選舉訴訟作為選舉爭議司法解決途徑。在各國選舉爭訟中作用顯著。所謂選舉訴訟，是指選民、候選人、選舉機構(gòu)及國家公訴人員，對選舉過程中的一切違法或不當事件向法定機關(guān)提起的訴訟。選舉訴訟旨在“定分止爭”，它以選舉爭議的存在為前提。與選舉監(jiān)督相比，盡管選舉訴訟扮演被動的消極角色，但卻在保障選舉的合法與公正方面與選舉監(jiān)督異曲同工。不難看出，選舉訴訟作為選舉爭議解決機制的核心，是一國民主發(fā)展道路上不可替代的保護屏障。

二、各國選舉爭訟的特點及變化

1、選舉爭訟呈現(xiàn)多元與泛化的特點。近年來，各國選舉活動中出現(xiàn)的爭訟可謂風起云涌。無論是總統(tǒng)、議會選舉，還是政黨、內(nèi)閣選舉，幾乎還沒有哪個國家幸免于選舉爭訟。由于爭議焦點日趨縱深和復(fù)雜化，選舉爭訟越來越觸及選舉問題的實質(zhì)。在跌宕起伏的全球民主化浪潮中，爭訟事件已成為一國政治生態(tài)的晴雨表，并波及到油價、股市等經(jīng)濟領(lǐng)域，甚至在一些民主激進和政權(quán)過渡的國家和地區(qū)造成社會動蕩。究其原因，各國民眾民主意識的覺醒和政治權(quán)益的訴求，使民主選舉得到前所未有的關(guān)注，其從一個側(cè)面顯現(xiàn)出民眾對民主不真實、不充分的積極抗爭。無論如何，這都要比專制下的沉默好得多。一些國家的選民一改往日的消極怠選，從“要我選舉”轉(zhuǎn)為“我要選舉”，并主動參與到揭露與控訴選舉違法及舞弊的行動中。這種由自發(fā)轉(zhuǎn)向自覺的民權(quán)意識的提高，正推動著世界民主變革在曲折中前進。這表明，在民主改革與質(zhì)量優(yōu)化的實踐中，自下而上的源動力正逐漸增強。同時近年來，選舉爭訟還可能會被一些失利的政治黨派別有用心地當作在關(guān)鍵時刻扭轉(zhuǎn)時局的籌碼，甚至通過主導(dǎo)選舉爭訟企圖實現(xiàn)“翻盤”。這種選舉爭訟的工具性傾向已開始引起注意并受譴責，因為選舉爭訟如偏離制度設(shè)計的初衷就容易導(dǎo)致訴權(quán)濫用。造成社會資源的嚴重浪費，而浪費資源就意味著懲罰公眾。

2、選舉操縱與投機引發(fā)的爭訟增多。盡管絕大多數(shù)國家都在以各種形式標榜著民主，但從一些選舉操縱與政治投機的表現(xiàn)來看，還遠不能對世界范圍內(nèi)民主的實現(xiàn)程度盲目樂觀。“一切有權(quán)力的人都容易走向濫用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗?！币恍┥糜诿裰鼽c綴的當政者為最大限度地避免喪失政權(quán)，不惜動用政治資源操縱選舉；他們經(jīng)常使用各種拙劣手段，通過向選民或反對派施壓來增加其競爭優(yōu)勢。這種選舉操縱必然會引起反對派及其支持者的控告與申訴，導(dǎo)致在選舉操縱中很少有不發(fā)生爭訟的情形。在選舉策略和手段上，各政治黨派挖空心思挑起與對立陣營的爭端，歷來是西方一些國家大選的獨特風景。最近一段時間以來，頻頻見諸報端的法律“擦邊球”式的突發(fā)事件，不僅加劇了政治的不確定性，也讓選舉爭訟幾乎淪為赤裸裸的政治玩物，從而在政治氛圍越來越濃烈的同時，選舉的投機性也越來越強。選舉從政策性競爭轉(zhuǎn)向投機性角力，不僅損害選舉的公正而引發(fā)爭訟，也使選舉成為政客操弄民粹主義的表演場。然而，“在民粹主義掀起的政治熱情幻化為一而再、再而三的政客鬧劇后，在發(fā)現(xiàn)弊案層出不窮、民生毫無改善的真實現(xiàn)狀后，普通民眾體會到的是舞臺主角般的新奇沖動，還是臺下觀眾的乏味漠然還真是個問題。如果政治遠離民生而與投機相伴，則這種政治必將死去。

3、選舉爭訟折射出政治利益的激烈爭奪。在政黨政治日新月異的今天，選舉活動不斷植入政治回報的基因，選舉爭訟也恰恰成為政治利益激烈爭奪的標尺。因為，選舉爭訟是政治角力的延續(xù)，從本質(zhì)上說就是政治利益的爭訟，其結(jié)果反過來還會影響選舉政治的走勢。

不僅如此，各國選舉爭訟背后隱藏的政治目的越來越明顯，選舉爭訟與政黨政治千絲萬縷地纏繞在一起。執(zhí)政黨為維護既得利益，競在選前修改選舉規(guī)則；而在野黨為奪得政治利益，也想方設(shè)

法改變選舉處境。這種爭訟無疑根源于政治各方對政治利益的追逐，且越來越帶有一定的隱蔽性。

4、選舉爭議司法化趨向明顯。隨著各國民主進程的加快，政治越來越與司法息息相關(guān)。政治爭議在很多國家往往轉(zhuǎn)化為司法訴訟，呈現(xiàn)出明顯的政治司法化的趨向。這是因為，“民主政體的鞏固需要一套有效的選舉程序，而有效的選舉程序有賴于充分的制度性法治框架，透明的規(guī)章制度、法院規(guī)則和程序，以及訓練有素的、稱職而正直的法官和工作人員(這一點也許更重要)”。當前，各國司法對社會發(fā)展和民主政治所起的作用越來越不容忽視，并且選舉爭議的解決仍在進一步向司法機制延伸。

三、選舉爭訟與民主文明

1、法律至上與法治文明。歷史的經(jīng)驗表明，民主的發(fā)展成熟有賴于法制的保駕護航。不可否認，選舉爭訟在一定程度上凸顯出制度性盲點，而這有待于法制的逐步健全。然而，僅有形式意義上的法制還是不夠的。由于柬埔寨法律在1998年過渡性選舉中沒有顯示出足夠的力量和威嚴，所以陷入不利的政治黨派竟置法制于不顧?？梢?，法制若要成為民主的保障，還必須上升為法律至上與法治的高度。因為，“法律永遠是社會最高的權(quán)威。”在法律至上的國度，人們信奉法律尊嚴，遵從法律至高無上的地位。比如，2000年落選的美國總統(tǒng)候選人表示，雖然反對最高法院的立場，但仍然決定接受司法結(jié)果。纏訟經(jīng)年的臺灣高雄市長選舉爭訟二審判決定讞后，敗訴的候選人也表示尊重司法判決。由于政治權(quán)威在很大程度上取決于其所依賴的法律的尊嚴和威信，所以選舉爭訟的司法機制往往以穩(wěn)定的法律預(yù)期為基礎(chǔ)。

一個不爭的事實是，良好的法律僅僅是通向選舉完美的開端而不是結(jié)束。因為政治文明的演化歷程表明，只有當法治扎根在政治沃土之上，法治的價值與民主的價值才真正融為一體。法治是民主的題中之義，而法律至上是法治的必然要求，所以法律至上與法治文明對民主發(fā)展的影響至關(guān)重要。因為，超越政治意志的法治是保證選舉自由和公正的基本要素；法治支撐民主，民主兼容法治。民主文明和法治文明的終極宗旨是趨同的。所以，法治與民主是現(xiàn)代文明社會孜孜以求的目標，法律之治是促進民主進步的重要動力。這是從各國選舉爭訟的司法實踐中得出的重要啟示。

2、程序優(yōu)先與程序正義?！俺绦蚴前l(fā)現(xiàn)自然規(guī)則并使之成為有權(quán)威的共識的前提條件。”在西方國家，法制向社會生活的滲透基本上是通過程序性的設(shè)置實現(xiàn)的。而“民主國家的成熟，很大程度上體現(xiàn)為選舉程序的周全、完善和穩(wěn)定?！彼?，選舉程序的充分保障往往比選舉的真正結(jié)果更重要。從注重實體正義到追求程序正義，體現(xiàn)了一國民眾對人治和法治模式的理性選擇。在2000年美國總統(tǒng)選舉爭訟中，雙方關(guān)于計票方式之爭實際上就反映出實質(zhì)正義和程序正義之問的矛盾。若允許人工重新計票，符合實質(zhì)正義，但超過計票的截止日期再行計票，恐難與程序正義相符。美國聯(lián)邦最高法院最終以實用主義和現(xiàn)實主義的法律思維否定了人工計票的合法性，這恰恰符合美國的正當程序原理和程序優(yōu)先的價值理念。

對此，有學者總結(jié)指出：“每一次選舉都應(yīng)當建立一個獨立的程序，使其能夠迅速解決提交上來的爭議，獨立的程序能夠平等保護投訴人和被訴人雙方的利益，能夠?qū)Ω傔x主體或政黨之間的爭端進行及時調(diào)解和處理，以確保有效地維護國家利益、選民權(quán)利并通過平穩(wěn)地權(quán)力交接來建立一個民主的代議制政府?！庇捎谶x舉爭訟通常帶有較強的時間敏感性，所以爭訟機制還必須具備快速反應(yīng)能力。如若選舉爭訟遲遲不決，就可能中止民主進程，并威脅到政治穩(wěn)定。2000年美國總統(tǒng)大選中，最高法院對佛羅里達州重計選票爭議的解決樹立了選舉爭訟快速反應(yīng)機制的典范。事實上。最高法院僅花了一個月時間就對爭議作出了最終裁決。這要歸功于美國一系列獨立的程序規(guī)則為法院提供了快速解決爭訟所必需的法律和程序框架。

3、司法制衡與司法獨立。孟德斯鳩曾告誡過我們：“如果司法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人之手或同一機構(gòu)之中，就不會有自由存在。如果司法權(quán)不與立法和行政權(quán)分立，自由同樣也就不復(fù)存在了?！彼裕x舉爭議解決機構(gòu)必須是相對獨立的，而司法的獨立性使其在權(quán)力制衡方面具有天然優(yōu)勢，這是司法訴訟受到青睞的重要原因。正如有學者指出：“政治制度被認為是一些人用來謀求取得對另一些人的優(yōu)勢的手段。但是，當制度得到適當?shù)陌才艜r，它們就能阻止這種企圖淪為專橫和主宰?！彼痉ㄖ坪馀c司法獨立已牢固地樹立為西方民主國家的政治原則，重大而激烈的選舉糾紛通常要由司法訴訟裁斷是非，已成為這些國家普遍而常見的特色。特別是像總統(tǒng)大選這樣對國家未來產(chǎn)生深遠影響的爭訟。一國最高法院仍能在忠實法律精神的基礎(chǔ)上受訟裁判，無可辯駁地凸現(xiàn)出審判獨立的精神。

值得注意的是，近年來一些國家的“黨派政治對政府和法律體系的滲透和影響導(dǎo)致了法律決定的黨派意志化或黨派意識形態(tài)化”。這種政治司法化的跡象并非空穴來風，而是植根于現(xiàn)代社會生活難以超脫的政治性色彩。仍以2000年美國總統(tǒng)選舉訴訟案為例，聯(lián)邦最高法院自由派和保守派大法官的分歧表明司法進程或多或少地暗藏了黨派意志的影子。不過，盡管在多大程度上是法律技術(shù)之爭，在多大程度上是黨派意志的較量尚無定論，單就美國式憲政背景來說，很難指責爭訟裁決完全出于黨派操縱。相反地，這種狀況越發(fā)說明在崇尚法治的國家，司法能動主義已經(jīng)牢固地確立和發(fā)展為社會變革的一種政治力量。這很好地體現(xiàn)了司法處置社會糾紛的能力，突出了司法權(quán)威意義上的司法獨立，顯示出法治民主的穩(wěn)定秩序。

4、違憲審查與人權(quán)保障。早已達成共識的是，憲政是一種法律秩序，是法治的載體，所以法治是憲政的首要問題和必然要求，并借此保障民主價值目標的實現(xiàn)?？梢姡瑧椪敲裰髡蔚倪壿嬈瘘c。民主選舉需要一個相對成熟的憲法保障機制。實際上，民眾的權(quán)利觀念集中表現(xiàn)為強烈的憲法意識以及對憲法至上地位的認同，因而近年來各國出現(xiàn)的選舉爭訟往往涉及到違憲審查。一國的最高法院或憲法監(jiān)督機構(gòu)在選舉爭訟機制中通常扮演至關(guān)重要的角色。尤其是在憲法至上的國家，這些機構(gòu)通過及時有效的憲政保障措施承擔起違憲審查與司法監(jiān)督的職能。此外，選舉權(quán)益還被國際人權(quán)組織視為必要的人權(quán)保障?！艾F(xiàn)今國際法律文件關(guān)于人權(quán)保障的規(guī)定賦予選舉糾紛的‘司法特性，允許對選舉糾紛實施額外的跨機關(guān)監(jiān)督，保證選舉的真實性與合法性?！币虼耍x舉爭議的司法訴訟是憲政的需要，也是保障人權(quán)的需要。許多憲政國家利用違憲審查解決選舉爭訟時，已擴展到了憲政和人權(quán)層面，這在美國被證明是一種行之有效的制度。由此，從憲政和法治入手探索民主發(fā)展的道路，無疑是一種明智的選擇。但必須指出，對于一些缺少法治傳統(tǒng)的國家來說，培育與呵護公民的權(quán)利觀念或許同樣重要。

四、對我國選舉爭訟機制的啟示

1、我國選舉爭訟機制的弊端。目前，我國各種選舉活動中的爭議機制主要有：黨委協(xié)調(diào)、人大受理、行政干預(yù)、司法救濟、人民信

訪等，可謂五花八門。然而，這種選舉爭議體制遠不能同我國民主政治發(fā)展的要求相適應(yīng)。就司法救濟而言，我國法院目前只受理選民資格案件和故意破壞選舉的案件。在選民登記拒登、錯登、漏登和重登，選區(qū)劃分的人為操控，候選人提名中的暗箱操作，選民投票超時或超過委托限制投票，以及計票失誤、偏差等問題上，均沒有相應(yīng)的訴訟救濟。即便是各國司法普遍確立的選舉無效、當選無效訴訟，至今也為我國選舉訴訟機制所欠缺。這顯然不適應(yīng)我國民眾對政治權(quán)利越來越重視，以及選舉爭訟越來越多的趨勢。

近年來，我國公民的民主意識與政治素質(zhì)有了顯著提高。1998年北京民族飯店員工王春立等人的選舉權(quán)訴訟，瑞安星火村換屆選舉葉阿金選民資格案，以及2006年深圳人大代表選舉時發(fā)生的江山選民資格案，即為例證。然而，我國法院在選舉爭訟上的受案范圍過窄，尤其是村民選舉資格糾紛常常陷入訴訟無門的困境。發(fā)生在浙江溫州的村民選舉資格的同類案件，不同的基層法院竟對其作出了迥然不同的裁判，這更說明了我國選舉爭訟體制的混亂與薄弱。在選舉爭訟程序上，現(xiàn)行法律規(guī)定過于簡單，對選舉違法的制裁過于簡略，有關(guān)妨礙選舉的規(guī)定也不完善，并缺少相應(yīng)的救濟措施。此外，還缺乏對選舉組織機構(gòu)違法的規(guī)定，針對“官員提名”、“組織意圖”甚至“人事安排”等暗箱操作的現(xiàn)象，常常無法適從。

2、選舉法的修改與完善。自新中國1953年制定第一部選舉法起，就對選舉訴訟問題作出了規(guī)定，即由各級選舉委員會受理對選舉違法的檢舉和控告，并專章規(guī)定了破壞選舉的刑事制裁。1979年新選舉法刪除了有關(guān)選舉委員會的規(guī)定，將選民資格案件統(tǒng)歸法院處理。此后，新選舉法歷經(jīng)1982年、1986年、1995年和2004年四次修改，除1986年對選民資格案件增加了處理期限的規(guī)定外，2004年選舉法修改還加大了對破壞選舉行為的制裁力度：對破壞選舉的行為增加了治安處罰的規(guī)定；將刑事處分改為刑事責任；特別明確以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行為，構(gòu)成賄選并當選無效；國家工作人員有選舉違法行為的，給予行政處分。

然而，我國選舉爭訟機制仍有相當大的改進空間。名噪一時的“深圳麻嶺罷免風波”和“株洲映峰罷免風波”，起因于質(zhì)疑選舉違法，原本應(yīng)該提起確認選舉無效的選舉訴訟，最后都因有關(guān)部門的干預(yù)。部分撤回簽名無疾而終。這本身就將選舉爭訟機制的缺陷暴露無遺。遺憾的是，我國的立法機關(guān)在修改選舉法時卻開錯了藥方，企圖提高罷免的門檻來減少罷免爭議無異于揚湯止沸。與其提高罷免門檻，倒不如規(guī)范選舉程序?？梢?，完善選舉爭訟機制的必要性已十分突出。首先，應(yīng)擴大選舉爭訟的受案范圍，將選舉效力之訴與當選效力之訴一并納入。其次，要盡快健全訴訟程序，明確選舉爭訟的主體、標的、程序及相應(yīng)的補救措施，尤其要對基層自治組織的選舉程序進行具體界定。至于選舉主持或組織機構(gòu)的違法操作，除加強自律外，也可嘗試納入司法領(lǐng)域，以保證選舉活動在法治軌道上運轉(zhuǎn)。

當今世界，民主政治不可逆轉(zhuǎn)地成為世界潮流。對于有著數(shù)千年傳統(tǒng)儒家文化的我國而言，推行民主法治任重而道遠。然而，“如果一開始就有非常到位的充分、透明、正式的法律和程序框架，那么很多爭議都是可以避免的?！痹谶x舉文化匱乏和選舉習慣畸形化的今天，還原選舉的本來面目需要時間，更需要主動。要想縮短民主的摸索進程，減少無謂的代價，我們應(yīng)盡早完善選舉爭訟機制。