白現(xiàn)軍

[摘要]服務(wù)型政府建設(shè)是一項比經(jīng)濟體制改革更為艱巨的任務(wù)，政府在這項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程中無可爭議地處于“主角”的地位，但“主角”絕非“獨角”。服務(wù)型政府建設(shè)事業(yè)只有在黨和政府、中央政府和地方政府、行政機關(guān)和立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)、政府和社會的雙向互動中，通過循序漸進的方式才能實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；公民本位；雙向互動；政府與社會

[中圖分類號]D63

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0008-03

服務(wù)型政府是相對于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言的一種新型的政府治理模式，“它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！碑?dāng)前在理論界，服務(wù)型政府的研究方興未艾，在實踐領(lǐng)域，許多地方政府及部門把建設(shè)服務(wù)型政府作為事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的大事，建設(shè)活動從中央到地方、從局部到全局、從沿海到內(nèi)陸，探索和積累了一些好的經(jīng)驗和做法，取得了積極成效。建設(shè)服務(wù)型政府是一項比經(jīng)濟體制改革更為艱巨的任務(wù)。要求政府從管理理念、管理職能、管理制度、管理手段和行為方式等方面，實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。政府在這項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程建設(shè)過程中無可爭議地處于“主角”的地位，但“主角”絕非“獨角”。建設(shè)服務(wù)型政府只依靠政府自身的“單邊行動”是不可能取得成功的，只有在黨和政府、中央政府和地方政府、行政機關(guān)和立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)、政府和社會的雙向互動中，通過循序漸進的方式得以實現(xiàn)。

一、黨與政府之間的雙向互動

黨的路線、方針、政策最終需要依靠各級政府的忠實執(zhí)行才能貫徹落實，建設(shè)一個富有服務(wù)意識、執(zhí)行能力和親民形象的政府，也是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的內(nèi)在要求。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，黨和政府之間的互動關(guān)系表現(xiàn)在兩個方面：

一方面，黨是服務(wù)型政府建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。堅持黨在中國革命和建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是一條不可動搖的基本原則，服務(wù)型政府建設(shè)同樣需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)。黨在服務(wù)型政府建設(shè)中的政治領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)在黨的路線、方針、政策等方面，黨要為服務(wù)型政府建設(shè)提出目標(biāo)、任務(wù)以及綱領(lǐng)性意見，并經(jīng)過法定程序上升為國家意志，引導(dǎo)各級政府沿著正確的政治方向前進。各級政府要堅定不移地高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面落實科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略思想，深化行政管理體制改革，完成時代賦予的服務(wù)型政府建設(shè)的崇高使命。黨在服務(wù)型政府建設(shè)中的思想領(lǐng)導(dǎo)，就是通過黨的理論宣傳工作和思想政治教育工作，用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀武裝頭腦。國家機關(guān)工作人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，要模范帶頭為人民群眾服務(wù)。通過統(tǒng)一全黨和全國人民的思想，才能正確認識和解決服務(wù)型政府建設(shè)過程中的各種復(fù)雜問題，把黨的主張變成各級政府和人民群眾的自覺行動。黨在服務(wù)型政府建設(shè)中的組織領(lǐng)導(dǎo)就是建立健全黨的組織，培養(yǎng)、選拔、使用和監(jiān)督黨員干部，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，通過各級黨組織和黨員干部以及全體黨員的工作，保證服務(wù)型政府在各個領(lǐng)域、各個部門、各種組織全面系統(tǒng)、扎實有效地開展。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，關(guān)鍵要抓好各級領(lǐng)導(dǎo)班子和黨的干部隊伍，充分發(fā)揮他們的核心作用、骨干作用和先鋒模范作用，從而為服務(wù)型政府建設(shè)提供組織保證。堅定不移地確立黨在服務(wù)型政府建設(shè)事業(yè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，是服務(wù)型政府建設(shè)工作全面推進和得以實現(xiàn)的前提條件和有力保障。

另一方面，服務(wù)型政府建設(shè)是提高黨的執(zhí)政能力的有效途徑。黨的執(zhí)政能力問題，是我國政權(quán)建設(shè)中的一個重大理論與實踐問題。不斷提高黨的執(zhí)政能力，既是時代發(fā)展的必然要求，更是我們黨所處的地位、所肩負的任務(wù)的內(nèi)在要求。黨的十六大將黨的執(zhí)政能力概括為五個方面，即科學(xué)判斷形勢、駕馭市場經(jīng)濟、應(yīng)對復(fù)雜局面、依法執(zhí)政及總攬全局的能力。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，要求各級政府立足中國，放眼世界，以寬廣的眼界觀察世界，正確把握時代發(fā)展的要求，善于進行理論思維和戰(zhàn)略思維，對形勢作出全面而正確的判斷，從而提高科學(xué)判斷形勢的能力；要求各級政府在社會主義市場經(jīng)濟條件下，按照客觀規(guī)律和科學(xué)規(guī)律辦事，不斷研究解決改革和建設(shè)中的新情況新問題，善于抓住機遇、加快發(fā)展，從而提高駕馭市場經(jīng)濟的能力；要求各級政府正確認識和處理各種社會矛盾，善于協(xié)調(diào)各種不同的利益關(guān)系，克服各種困難，應(yīng)對各種風(fēng)險，從而提高應(yīng)對復(fù)雜局面的能力；要求各級政府增強法制觀念，把依法執(zhí)政納入依法治國之中，善于把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國統(tǒng)一起來，從而提高依法執(zhí)政的能力；要求各級政府能夠從全黨全國工作的大局出發(fā)來考慮和處理問題，堅定不移地貫徹黨的路線、方針和政策，堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，從而提高總攬全局的能力。因此，全面系統(tǒng)地推動服務(wù)型政府建設(shè)的過程，就是不斷提高黨的執(zhí)政能力的過程。

二、中央政府和地方政府之間的雙向互動

服務(wù)型政府的建設(shè)對象是包括立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)在內(nèi)的廣義政府。由于行政機關(guān)在經(jīng)濟建設(shè)和社會服務(wù)方面處于主導(dǎo)地位，是與民眾接觸最廣泛、最密切和最頻繁的政府組織，因此對行政機關(guān)的“服務(wù)型建設(shè)”是工作的重點和難點。有相當(dāng)多地方的政府官員尤其是基層政府的領(lǐng)導(dǎo)，認為建設(shè)服務(wù)型政府主要由中央政府負責(zé)，而且參與服務(wù)型政府建設(shè)會在客觀上給自己增添諸多的壓力和麻煩，甚至導(dǎo)致既得利益受損。這種主觀上的錯誤認識和客觀上的不利結(jié)果，導(dǎo)致地方政府參與服務(wù)型政府建設(shè)的熱情不高，即使參與進來的，也是帶有“形象工程”或者“應(yīng)付上級”的意味，缺乏積極性、主動性和創(chuàng)造性。建設(shè)服務(wù)型政府是事關(guān)中央和地方雙方責(zé)任的全面系統(tǒng)工程，需要中央和地方兩級政府的共同努力才能得以實現(xiàn)。

中央政府在服務(wù)型政府建設(shè)過程中處于主導(dǎo)地位，對于地方服務(wù)型政府建設(shè)工作具有宏觀領(lǐng)導(dǎo)和實施監(jiān)督的職能。對于涉及到公民憲法權(quán)利方面的政府職能，如基礎(chǔ)教育、公共安全等等，當(dāng)由中央政府履行。中央政府可以通過制定標(biāo)準(zhǔn)、組織監(jiān)管、財政補助等管理手段，來保障公民憲法權(quán)利的一致性和統(tǒng)一性。在政府職能縱向劃分問題上，有必要探索建立嚴(yán)格意義上的公共財政體制，以奠定不同層級間政府切實履行好相關(guān)職能的公共財政基礎(chǔ)。通過建立科學(xué)合理的公共財政體制，改變目前這種政府層級間“分灶吃飯”的現(xiàn)象和層層截留利益的問題，將事權(quán)與財權(quán)有機地結(jié)合起來，以職能的履行作為獲得財政權(quán)的基礎(chǔ)，當(dāng)有助于推進服務(wù)型政府的建設(shè)。同時，中央有權(quán)力和義務(wù)監(jiān)督地方服務(wù)型政府建設(shè)狀況，這種監(jiān)督主要是為保證地方政府行為的合法性和與既定目標(biāo)的一致性而對地方政府實施的檢查、控制、糾偏的活動。對于這種監(jiān)督活動，我國著名的民主革命先驅(qū)孫中山先生曾生動地將監(jiān)督

權(quán)比喻為機器的制動力，并指出如果機器只有發(fā)動力，沒有制動力，就不完整，就不能被人們有效地利用于做功。同樣，如果中央不對地方實行有效地監(jiān)督，中央與地方的關(guān)系就難以得到正確維護，國家利益和人民利益就難以得到有效的保護，國家的穩(wěn)定和發(fā)展就難以得到可靠的保證。

地方政府作為政府體系中的重要組成部分，處于直接與人民群眾相接觸的特殊地位，建立服務(wù)型地方政府可以更好地體現(xiàn)社會主義國家人民政府代表人民利益的性質(zhì)。因此，建設(shè)服務(wù)型的地方政府是整個“服務(wù)型政府建設(shè)工程”中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。而要建立服務(wù)型地方政府，必須首先界定服務(wù)型地方政府的職能。地方政府職能是指一個國家的地方行政機關(guān)根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要，在行使行政權(quán)力的過程中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。地方政府的積能，既是對中央政府職能的承接，也是對中央政府職能的延伸。目前我國中央政府與地方政府在職能上呈現(xiàn)出同構(gòu)傾向，地方政府與中央政府職能僅在范圍上有大小之分，類型上基本相同，從而導(dǎo)致地方政府無法為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供有效服務(wù)。因此，對于中央政府與地方政府職能作出具體劃分，明確地方政府應(yīng)該干什么，確立地方政府對地方事務(wù)的服務(wù)主體地位，是服務(wù)型地方政府構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。伴隨服務(wù)型政府建設(shè)事業(yè)的推進，地方政府在管理社會方面的職能將會日益繁重和復(fù)雜，越是基層的地方政府，就越應(yīng)該貼近社會，其職能領(lǐng)域就越應(yīng)該偏向于社會事業(yè)和社會管理。地方政府以追求本地居民的社會福利最大化為目標(biāo)，因此地方政府主要行使“公共服務(wù)型”職能，即地方政府主要以提供地方性公共物品為主要內(nèi)容的“公共服務(wù)型”職能定位?？傊?，要以服務(wù)型政府建設(shè)為契機，理順各級政府之間的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督關(guān)系，實行縱向間政府的合理分權(quán)，該誰做的事情，誰就負責(zé)到底。中央政府和地方政府應(yīng)該定位準(zhǔn)確，分工清晰，各司其職，各負其責(zé)，改變當(dāng)前的政府間縱向上職責(zé)同構(gòu)的弊端，在中央政府和地方政府的互動和配合中，推動服務(wù)型政府建設(shè)工作的開展。

三、行政機關(guān)和立法機關(guān)之間的雙向互動

我國的政體是人民代表大會制度，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，地方各級人民代表大會是本區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力機關(guān)，各級行政機關(guān)由相應(yīng)的人大產(chǎn)生，對其負責(zé)并受其監(jiān)督。雖然服務(wù)型政府建設(shè)主要是通過行政機關(guān)的自我改革和完善向前推進，這是“服務(wù)型政府建設(shè)工程”順利前進的內(nèi)在動力，但絕對不是唯一動力。服務(wù)型政府建設(shè)絕非行政機關(guān)一己之事，立法機關(guān)即各級人大是服務(wù)型政府建設(shè)工作的監(jiān)督者和推動者，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中發(fā)揮著不可替代的獨特作用，行政機關(guān)與立法機關(guān)的這種雙向互動是推動建設(shè)進程的重要外在動力。

立法機關(guān)通過發(fā)揮自身職能，可以在以下幾個方面推動服務(wù)型政府建設(shè)工作：首先是在價值觀念上促進行政機關(guān)從權(quán)力本位向人民本位轉(zhuǎn)變。立法機關(guān)在監(jiān)督過程中，要促進行政機關(guān)及其公務(wù)人員在價值觀念上確立權(quán)力來自于人民，必須為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督，向人民負責(zé)的理念，從而奠定建設(shè)服務(wù)型政府的思想基礎(chǔ)和認識基礎(chǔ)。其次是在政府職能上促進行政機關(guān)從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。胡錦濤總書記明確指出政府主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。人大對政府實施監(jiān)督，重要內(nèi)容就是促進創(chuàng)新行政管理體制，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，按照政府四項職能著力做好定規(guī)劃、定標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)則、定政策、加強監(jiān)管、搞好服務(wù)上來。再次是在工作方式上促進行政機關(guān)從注重審批向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變。對于法律空白地帶或不完善之處，通過加強立法工作，為規(guī)范政府職能和行政行為提供法律依據(jù)；對于已經(jīng)生效的規(guī)范行政行為的相關(guān)法律，比如《行政許可法》，則要監(jiān)督行政機關(guān)的貫徹實施情況。人大應(yīng)該以加強立法和督促守法作為主要工作方式，促使行政機關(guān)努力建設(shè)以公共服務(wù)為核心職能，以社會和公眾需求為導(dǎo)向，以服務(wù)的績效為標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)政府與公眾的良性互動和共同治理為目標(biāo)的政府。最后是在成本收益方面促進行政機關(guān)從高價低效向廉潔高效轉(zhuǎn)變。人大可以通過干部任免、工作評議、專題調(diào)查、重點督辦、來信來訪等多種方式，建立有效的廉政制約機制，促進政府工作人員用權(quán)為公、執(zhí)政為民，增強廉政意識，強化服務(wù)能力，降低行政成本，提高行政效率。

四、行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的雙向互動

權(quán)力一旦失去監(jiān)督和制約，就極其容易被濫用。在行政權(quán)力呈現(xiàn)擴張趨勢、而加快服務(wù)型政府建設(shè)的呼聲愈來愈強的今天，加強對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督顯得尤為必要和迫切。通過司法機關(guān)監(jiān)督和約束行政機關(guān)的行政行為，可以強化、鞏固和擴大服務(wù)型政府建設(shè)的成果。因此，服務(wù)型政府建設(shè)事業(yè)也需要在行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的互動中開展。

行政行為按照行政主體對行政法律規(guī)范的適用是否具有靈活性為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。在法律適用上。羈束行政行為只存在合法性問題，而自由裁量行政行為不僅存在合法性問題，而且還存在合理性問題。社會經(jīng)濟的發(fā)展以及因此帶來的一系列重大變化，使行政權(quán)力特別是行政自由裁量權(quán)迅速擴張。自由裁量權(quán)的擴大。適應(yīng)了現(xiàn)代行政管理的實際需要，但同時也給國家和人民造成了一定的威脅。要達到行政行為的合法性和合理性以及實現(xiàn)依法行政的目標(biāo)，強化司法監(jiān)督是重要的環(huán)節(jié)。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，司法監(jiān)督主要是通過司法機關(guān)即人民法院和人民檢察院來實施的，它們分別行使國家的審判權(quán)和檢察權(quán)，是國家機構(gòu)的重要組成部分。

人民法院作為行政法制監(jiān)督主體，其主要監(jiān)督方式是通過行政訴訟對具體行政行為的合法性進行審查，撤銷違法的具體行政行為，變更顯失公正的行政處罰行為，以實現(xiàn)其監(jiān)督職能。人民法院的司法監(jiān)督是我國行政執(zhí)法監(jiān)督體系中的重要一環(huán)，它在規(guī)范行政執(zhí)法行為和促進司法公正方面發(fā)揮著不可或缺的作用。針對當(dāng)前行政訴訟存在的問題，審判機關(guān)首先要樹立以公正效率為核心的“中立、平等、透明、公正、高效、獨立、文明”的現(xiàn)代司法觀念，在行政審判過程中平等對待行政機關(guān)、相對人和第三人，保證程序和適用法律上的平等。要加強立案工作，嚴(yán)格依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》所確定的受案范圍進行立案，依法保護相對人的訴權(quán)。對于一些敏感性較強的、外來壓力較大的行政案件，如果起訴符合條件，下級法院又不宜立案審理的，要及時申請移交上級法院立案審理。

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院作為行政法制監(jiān)督的主體，主要限于對嚴(yán)重違法亂紀(jì)，可能構(gòu)成犯罪的國家公務(wù)員的監(jiān)督。人民檢察院特別通過對犯有瀆職罪、貪污罪、賄賂罪的公務(wù)員進行偵查和提起公訴，實現(xiàn)其行政法制監(jiān)督職能。對行政執(zhí)法中涉嫌職務(wù)犯罪的行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加大打擊力度。特別是對執(zhí)法活動中涉嫌受賄等犯罪行為，應(yīng)依法從嚴(yán)從重予以處理。

由于司法權(quán)的終局性和強制性，司法監(jiān)督成為制約政府權(quán)力

最具權(quán)威、最為有效的形式。一個權(quán)威而有效的司法監(jiān)督制度是確保政府依法行政，構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府的重要保障。

五、政府和社會之間的雙向互動

服務(wù)型政府建設(shè)不是政府自編自導(dǎo)自演的“獨角戲”，而是一項政府主導(dǎo)、全社會廣泛參與的“對手戲”；不是政府對社會的“單邊行動”，而是政府與社會之間的“雙向互動”。

建設(shè)服務(wù)型政府一方面是政府自我變革，轉(zhuǎn)變政府職能，改進工作作風(fēng)，這是構(gòu)建和諧社會的重要保證。這一過程中，政府應(yīng)理順?biāo)姆N關(guān)系：其一是理順政府與市場的關(guān)系。隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，政府要適時轉(zhuǎn)變職能，搞好宏觀調(diào)控，彌補市場不足，促進社會公平；要學(xué)會運用市場杠桿，科學(xué)指導(dǎo)社會生產(chǎn)活動，有效避免社會生產(chǎn)的盲目性，切實提高社會生產(chǎn)的組織水平。其二是理順政府與企業(yè)的關(guān)系。要破除企業(yè)發(fā)展的各種體制性障礙，有效地激發(fā)企業(yè)內(nèi)部活力；根據(jù)國民待遇原則，制定對各類企業(yè)一視同仁的優(yōu)惠政策，不僅支持國企發(fā)展，也扶持集體企業(yè)和私營企業(yè)發(fā)展；加大國企改革力度。讓企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，成為產(chǎn)權(quán)清晰、獨立自主的法人，并按市場經(jīng)濟規(guī)律來生產(chǎn)和運行。其三是理順政府與社會的關(guān)系。要改變政府對社會事務(wù)管理范圍過寬，管理重點不突出，辦事效率低的狀況，充分發(fā)揮社會中介組織、群眾自治組織和其他力量在管理公共事務(wù)方面的作用，形成政府與社會共同治理的結(jié)構(gòu)。要大力推行政府機構(gòu)改革，進一步明確政府及部門的職能，避免職能重復(fù)交叉，改變推諉扯皮導(dǎo)致政府職能缺位、失位、越位等問題，做到“到位而不越位，放手而不撒手”。其四是理順政府與群眾的關(guān)系。政府是人民的政府，政府的各項工作必須充分體現(xiàn)人民群眾的共同意志，代表人民群眾的根本利益。因此。政府必須始終牢記為人民服務(wù)的宗旨，堅持依法行政、科學(xué)行政、文明行政，“聽民聲、惜民力、聚民智、解民憂”，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得民心，努力構(gòu)建政府與群眾相互尊重、相互理解、相互信任、相互支持的和諧關(guān)系。

建設(shè)服務(wù)型政府的事業(yè)從一開始就是政府主導(dǎo)進行的，即內(nèi)部控制的政府主導(dǎo)型改革，民眾一直處于“跟著走”的狀態(tài)。隨著利益分化和利益博弈的公開化，不同的社會階層正在形成，不同階層民眾的利益訴求越來越明確和清晰，表達利益訴求的愿望也越來越強烈，他們已不再滿足于“跟著走”的狀態(tài)，而是要求發(fā)出自己的聲音，要求參與到改革中去。建設(shè)服務(wù)型政府的根本目的是摒棄舊規(guī)則、構(gòu)建新規(guī)則，在更為正當(dāng)?shù)囊?guī)則之上形成更有利于個人和企業(yè)自由的市場與社會秩序。因此，負責(zé)任的人們就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起理性的責(zé)任，始終提醒民眾和政府，為增進民眾福利，必須推進改革，讓真正的法治和市場成為社會的基礎(chǔ)性架構(gòu)。一項優(yōu)良的改革措施，不僅能夠解決當(dāng)下的經(jīng)濟或社會問題，更應(yīng)當(dāng)有助于搭建解決未來問題的有效程序與結(jié)構(gòu)框架。