周淑真　聶平平

摘要：通過對(duì)改革開放三十年來我國(guó)腐敗狀況的透視，并借助國(guó)際透明組織的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，能夠更清晰地認(rèn)識(shí)我國(guó)執(zhí)政黨從單純依靠思想教育和嚴(yán)厲懲治，到尋求從源頭上有效遏止和治理腐敗的戰(zhàn)略思路變遷歷程，并得到啟示。

關(guān)鍵詞：改革開放；腐??；反腐??；國(guó)家廉政體系；透明國(guó)際

中圖分類號(hào)：D089；D62；D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007—5194(2009)01—0056—06

廉政是衡量一個(gè)國(guó)家政治發(fā)展和治理水平的重要內(nèi)容。1978年我國(guó)開始實(shí)施改革開放政策，開啟了從中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程。伴隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，腐敗現(xiàn)象也開始蔓延，并嚴(yán)重威脅著社會(huì)穩(wěn)定、政黨存亡和我國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。30年來，我國(guó)的腐敗問題不僅在國(guó)內(nèi)引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響，也引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。正如我們所切身感受到的：腐敗正日益導(dǎo)致社會(huì)道德水平下降、擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、扭曲政府治理規(guī)則、削弱政黨執(zhí)政權(quán)威。腐敗現(xiàn)象的治理和預(yù)防已經(jīng)成為國(guó)家政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧發(fā)展不容回避的重大問題。改革開放30年來，我國(guó)的腐敗狀況究竟如何?反腐敗的成效有多大?我國(guó)的反腐敗思路又是如何變遷的?對(duì)這些問題作出一個(gè)階段性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)無疑具有重要的意義。

一、改革開放以來我國(guó)腐敗狀況的總體透視

衡量改革開放以來腐敗狀況的程度可以采取主觀測(cè)量法和客觀測(cè)量法。主觀測(cè)量法就是通過發(fā)放調(diào)查問卷、實(shí)地訪談、網(wǎng)上調(diào)查、電話調(diào)查等多種方式調(diào)查了解各種不同社會(huì)集團(tuán)人們對(duì)腐敗實(shí)際程度的主觀評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上建立評(píng)估腐敗狀況的指標(biāo)體系。這是國(guó)際上比較通行的一種做法?？陀^測(cè)量法則是通過對(duì)歷年來各種反腐敗機(jī)關(guān)查處的腐敗案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析來測(cè)量腐敗程度的方法。腐敗程度可以用兩組指標(biāo)來衡量，一組是由腐敗行為領(lǐng)域和數(shù)量分布狀況反映出來的腐敗頻率，另一組是由腐敗案件發(fā)案數(shù)量及其所造成的損失反映出來的腐敗的規(guī)模。

為了對(duì)改革開放30年來我國(guó)的腐敗狀況有一個(gè)相對(duì)客觀、全面的了解，本文首先通過客觀測(cè)量法，對(duì)最高人民檢察院1980～2008年正式公布的腐敗案件進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)包括查處案件數(shù)、大案要案數(shù)、挽回經(jīng)濟(jì)損失數(shù)以及主要的腐敗類型和重點(diǎn)治理領(lǐng)域等幾個(gè)方面[資料來源：最高人民檢察院工作報(bào)告(1980～2008年)，http://www.spp.gov.en／]。通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們可以觀察到改革開放30年來腐敗案件的數(shù)量變動(dòng)趨勢(shì)和重點(diǎn)領(lǐng)域變化的一些基本規(guī)律。

第一，改革開放以來腐敗案件的數(shù)量和涉及金額的變動(dòng)趨勢(shì)

(1)1979～1980年為第一個(gè)周期。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)確立了將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略，制定了改革開放的方針。此時(shí)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行基本沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式。查處的涉及經(jīng)濟(jì)問題的案件數(shù)量?jī)H數(shù)千件，1979年數(shù)據(jù)缺失，1980年查處案件只有7000件，大案要案89件(涉及金額一萬(wàn)元以上)，腐敗案件數(shù)量與改革開放前的水平相當(dāng)。

(2)1981～1984年為第二個(gè)周期。腐敗現(xiàn)象在1981年進(jìn)入第一個(gè)波峰階段，當(dāng)年查處的案件開始急劇上升，達(dá)到31000件；1982年繼續(xù)上升到32602件，這一年查處的大案要案激增到2512件。1983年數(shù)據(jù)缺失，1984年查處案件有小幅回落。1981～1983年涉及的金額數(shù)據(jù)缺失，1984年僅為0.9億元。

(3)1985～1988為第三個(gè)周期。1985年查處案件數(shù)量上升到28000件，1986年急劇上升到49577件。該階段內(nèi)大案要案數(shù)量也呈急劇上升態(tài)勢(shì)，1986年大案要案也達(dá)到這一周期的頂峰13888件，這一年案件涉及金額也增長(zhǎng)迅速，達(dá)到了8億元。1987年數(shù)據(jù)缺失，1988年查處案件回落到21100件。

(4)1989～1992年為第四個(gè)周期。查處案件數(shù)量在1989年形成高峰，達(dá)到58926件，大案要案也高達(dá)13507件。此后逐漸回落，1992年查處案件36700件，大案要案也降至9526件。涉及金額由1989年的4.82億元上升到1990年的8.1億元，1992年降至3.65億元。

(5)1993～1997年是第五個(gè)周期。這一階段我國(guó)的腐敗現(xiàn)象蔓延比較快，幾乎是直線上升。1993年是一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從這一年開始，腐敗案件和大案要案的數(shù)量上升勢(shì)頭非常明顯，分別在1996年和1997年達(dá)到改革開放以來的歷史最高值，即145497件和48066件。1997年以后開始逐漸下降。在這一周期涉案金額一開始就從1993年的22億元高位急劇攀升，并在1996年達(dá)到改革開放以來的一個(gè)高峰67.80億元。

(6)1998～2002年是第六個(gè)周期。1998年以后，腐敗的蔓延勢(shì)頭受到遏制，數(shù)量下降比較明顯，但是發(fā)案率仍然處于較高水平。2000年查辦案件達(dá)45113件，大案要案18086件，其中100萬(wàn)以上的特大案件1335件。如1999年，中國(guó)國(guó)際信托投資公司原副董事長(zhǎng)金德琴侵吞公款達(dá)5000多萬(wàn)元；2000年，全國(guó)人大原副委員長(zhǎng)成克杰受賄4000多萬(wàn)元；1998年，浙江金華特大虛開增值稅專用發(fā)票案被查處，案值達(dá)63億元；2000年，廈門特大走私案被查處，案值高達(dá)530億元，偷逃稅款300多億元。這種大案要案，對(duì)國(guó)家和地方的政治、經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響，破壞性是十分巨大的。

(7)2003～2007年是第七個(gè)周期。五年來共立案?jìng)刹樨澪圪V賂案件179696件，209487人，比前五年分別下降13.2％和9.9％，2007年立案數(shù)的比率比2003年提高了29.9個(gè)百分點(diǎn)，五年來立案?jìng)刹樨澪凼苜V十萬(wàn)元以上、挪用公款百萬(wàn)元以上的案件35255件，涉及省部級(jí)以上33人。為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失達(dá)244.8億余元。陳良宇、鄭筱萸、邱曉華、劉志華、杜世成、李寶金、韓桂芝、王懷忠、高嚴(yán)、劉方仁……這些省部級(jí)官員紛紛落馬，既彰顯出檢察機(jī)關(guān)加大對(duì)大案要案查辦力度的戰(zhàn)果，也極大地震懾了腐敗犯罪勢(shì)頭的上揚(yáng)。

第二、改革開放以來不同時(shí)期腐敗的主要類型和重點(diǎn)領(lǐng)域的變化

(1)改革開放初期，由于市場(chǎng)體系的殘缺，以尋租為目的的各種經(jīng)濟(jì)犯罪開始出現(xiàn)，且大多以實(shí)物形態(tài)為主。此時(shí)我國(guó)的改革開放尚未深入，微觀經(jīng)營(yíng)體制改革之后，企業(yè)擁有了一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為了將企業(yè)可支配的利潤(rùn)用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，必須開拓購(gòu)買所需生產(chǎn)資料和物資的渠道，于是，物資計(jì)劃部門成了炙手可熱的實(shí)權(quán)部門，腐敗發(fā)生的環(huán)節(jié)也主要集中在這些部門，表現(xiàn)為主管人員利用職權(quán)貪污受賄或者以部門的名義倒賣車皮和國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)配物資，投機(jī)倒把等。

(2)從1985年開始，生產(chǎn)資料實(shí)行價(jià)格雙軌制，“官商”、“官倒”成為倒買倒賣的主體，在生產(chǎn)資

料領(lǐng)域和金融信貸、外匯領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪日益猖獗。據(jù)測(cè)算，1988年我國(guó)控制商品的價(jià)差總額在1500億元以上，貸款利率差額在1138億元以上，進(jìn)出口匯差額在930億元以上，僅這三項(xiàng)制度租金的總和就高達(dá)3560億元。在這種巨額制度租金的誘惑下，少數(shù)政府官員看到計(jì)劃物資和緊缺商品供求矛盾產(chǎn)生的豐厚利潤(rùn)，紛紛參與套購(gòu)國(guó)家緊缺物資，非法倒買倒賣和經(jīng)商辦企業(yè)。由此產(chǎn)生的“官商”、“官倒”和皮包公司使得我國(guó)的這一波腐敗風(fēng)潮在1989年達(dá)到高峰。

(3)1992年我國(guó)改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段，經(jīng)濟(jì)改革開始轉(zhuǎn)向生產(chǎn)要素市場(chǎng)，國(guó)企改制，金融、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的培育使權(quán)力介入尋求腐敗收益的機(jī)會(huì)大大增加，權(quán)錢交易形成了權(quán)力商品化、資本化的現(xiàn)象，我國(guó)的腐敗頻度在20世紀(jì)90年代直線走高。腐敗發(fā)生的重災(zāi)區(qū)由國(guó)有企業(yè)和生產(chǎn)要素行業(yè)滲透到了司法、執(zhí)法領(lǐng)域。90年代中后期，改革初期的一些腐敗類型在逐漸減少，行業(yè)不正之風(fēng)普遍風(fēng)行，出現(xiàn)了從“尋租”向“設(shè)租”發(fā)展的趨勢(shì)；國(guó)有企業(yè)仍然是腐敗的重災(zāi)區(qū)，政企分開和產(chǎn)權(quán)改革還沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重；金融犯罪和土地批租等生產(chǎn)要素領(lǐng)域犯罪高潮出現(xiàn)。

(4)2000年后貪污行賄的窩案、串案，玩忽職守、濫用職權(quán)等愈發(fā)突出。吏治腐敗現(xiàn)象迅速增多，買官賣官、司法腐敗引起社會(huì)廣泛關(guān)注。概而言之，20世紀(jì)80年代腐敗重點(diǎn)治理領(lǐng)域多集中在流通領(lǐng)域，各種類型的“公司”泛濫；90年代金融、土地批租、工程建設(shè)以及司法部門的案件十分集中；進(jìn)入21世紀(jì)，一些與早期轉(zhuǎn)軌有著密切聯(lián)系的腐敗類型在逐漸消失，新的腐敗行為不斷出現(xiàn)，土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、組織人事、政府采購(gòu)、教育醫(yī)療、資源開采等領(lǐng)域成為治理腐敗的重點(diǎn)。

二、改革開放以來我國(guó)反腐敗戰(zhàn)略思路的變遷

在改革開放以前，中國(guó)共產(chǎn)黨的反腐敗戰(zhàn)略主要是以整風(fēng)的形式進(jìn)行思想政治教育，同時(shí)發(fā)動(dòng)群眾性的政治運(yùn)動(dòng)來進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)。在新中國(guó)成立后毛澤東主要采取的是群眾運(yùn)動(dòng)的方式，他親自發(fā)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)了一系列旨在清除官僚主義和腐敗現(xiàn)象的整黨整風(fēng)、“三反”、“五反”、“四清”等群眾政治運(yùn)動(dòng)。在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人清正廉潔的率先垂范下，高度的中央集權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，清教徒式的意識(shí)形態(tài)控制了整個(gè)社會(huì)，加之一波接一波的政治運(yùn)動(dòng)，使得各級(jí)官員噤若寒蟬，小心翼翼。在改革開放前，我國(guó)的反腐敗是以政治運(yùn)動(dòng)和群眾斗爭(zhēng)的形勢(shì)出現(xiàn)的。由于毛澤東把腐敗的滋生同階級(jí)斗爭(zhēng)緊密地聯(lián)系在一起，因而把群眾運(yùn)動(dòng)納入了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的實(shí)踐中，這不僅不能從根本上解決問題，反而帶來一系列嚴(yán)重后果，直至釀成“文化大革命”十年浩劫。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，用群眾運(yùn)動(dòng)的方式反對(duì)腐敗，絕不是一種正確的選擇。

縱觀改革開放以來我國(guó)反腐敗戰(zhàn)略思路的變遷歷程，可以分為以下三個(gè)階段：

第一階段，20世紀(jì)80年代，我國(guó)反腐戰(zhàn)略的基本思路是“兩手抓”。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，中共在反腐敗總體思路上逐步形成了兩點(diǎn)共識(shí)：一是反腐敗不搞政治運(yùn)動(dòng)而是應(yīng)該靠加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)來解決；二是在腐敗成因上，個(gè)人的思想、作風(fēng)問題固然重要，但制度上的問題更為重要更帶有根本性，因此反腐敗的根本出路在于積極進(jìn)行政治體制改革。整個(gè)80年代，我國(guó)反腐敗戰(zhàn)略的基本特征是堅(jiān)持“兩手抓”，一手抓思想政治教育，一手抓法制建設(shè)，依靠法律手段調(diào)查和懲治腐敗分子，并開始重視通過制度化的渠道來開展反腐敗斗爭(zhēng)。鄧小平反對(duì)把領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤簡(jiǎn)單地歸結(jié)為思想、作風(fēng)問題，反對(duì)把官僚主義行為和特權(quán)簡(jiǎn)單地歸結(jié)為思想問題，提出要把制度方面的問題放在頭等重要的位置上，在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中集中論述了這一問題。在鄧小平看來，制度和體制上的缺陷，是官僚主義、腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的根本原因。這些缺陷主要表現(xiàn)在權(quán)力過分集中，即由于我們過去長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)生活的其他方面都實(shí)行高度中央集權(quán)的管理體制，所以，權(quán)力過分集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記特別是第一書記，這就必然造成官僚主義、個(gè)人專斷，損害黨和國(guó)家的民主生活和集體領(lǐng)導(dǎo)制度。應(yīng)當(dāng)說，這種分析從理論上結(jié)束了以往僅把腐敗現(xiàn)象作為一種思想、作風(fēng)問題或階級(jí)斗爭(zhēng)表現(xiàn)的歷史，使反腐敗斗爭(zhēng)從一種迫切的愿望和要求成為一種理性、科學(xué)的實(shí)踐。蘇聯(lián)解體前不久的1990年6月，《西伯利亞報(bào)》曾做過一次“蘇共究竟代表誰(shuí)的利益”的民意調(diào)查，被調(diào)查者認(rèn)為蘇共代表全體人民的占7％，認(rèn)為蘇共代表工人的占4％，認(rèn)為蘇共代表全體黨員的占11％，而認(rèn)為蘇共代表黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其官僚的竟占85％!這說明：一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，一旦失去民心，將陷入萬(wàn)劫不復(fù)的境地，最終難逃垮臺(tái)的厄運(yùn)。從蘇共蛻變的過程來看，其腐敗的根源在于權(quán)力的異化。在我國(guó)改革開放的新時(shí)期，集中的政治權(quán)力和分散的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致腐敗滋生蔓延的重要原因。因此，遏制腐敗滋生蔓延的有效辦法，就是在體制上使權(quán)力受到應(yīng)有的制約和監(jiān)督。

第二階段，20世紀(jì)90年代，逐步確立依靠制度創(chuàng)新，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的思路。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在繼承和發(fā)展鄧小平上述思想的基礎(chǔ)上，逐步確立了依靠制度進(jìn)行廉政建設(shè)根治腐敗的思路。反腐敗戰(zhàn)略也從80年代的“兩手抓”發(fā)展為90年代的標(biāo)本兼治、“三管齊下”戰(zhàn)略，即進(jìn)行思想政治教育特別是廉政教育(各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是重點(diǎn))，積極查辦大案要案依法懲治腐敗分子，依靠制度建設(shè)從源頭上預(yù)防和治理腐敗，制度創(chuàng)新成為反腐敗的治本之策。如果說政治體制改革主要是解決腐敗產(chǎn)生的宏觀制度結(jié)構(gòu)或制度環(huán)境問題，那么微觀和中觀層次的具體制度安排在誘發(fā)腐敗上的作用從90年代起日益引起黨中央和專門的反腐敗機(jī)關(guān)的重視。反復(fù)出現(xiàn)的問題要從規(guī)律上找原因，普遍出現(xiàn)的問題要從制度上找原因。為什么目前腐敗多發(fā)帶有普遍性?為什么會(huì)出現(xiàn)前“腐”后繼的現(xiàn)象?1993年8月召開的中紀(jì)委二次全會(huì)在此前進(jìn)行的廣泛調(diào)研和討論的基礎(chǔ)上，提出了反腐敗既要治標(biāo)又要治本的思想。此后，反腐敗機(jī)關(guān)在抓緊領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處大案要案、狠剎幾股群眾反映強(qiáng)烈的不正之風(fēng)的同時(shí)，抓緊了建章立制的工作，并開始注意吸收國(guó)外和香港等地區(qū)在廉政建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)。在借鑒香港經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣東省人民檢察院于1989年8月18日成立了全國(guó)第一個(gè)反貪局。1995年11月10日，最高人民檢察院將貪污賄賂檢察廳更名為反貪污賄賂總局，指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)檢察系統(tǒng)的反腐敗工作。1997年黨的十五大在總結(jié)前幾年反腐敗工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確提出反腐敗應(yīng)“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”。此后，依靠制度建設(shè)根治腐敗變成全黨的共識(shí)，這標(biāo)志著我們黨在新的歷史時(shí)期反腐敗新

思路的最終確立?？偨Y(jié)這一時(shí)期反腐敗戰(zhàn)略最大的變化是：在堅(jiān)持思想教育和打擊腐敗的同時(shí)，對(duì)廉政制度建設(shè)給予了前所未有的重視，這與我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)是一致的。這些措施出臺(tái)后，我國(guó)進(jìn)入了滋生腐敗和控制腐敗的因素相互角力的“相持”階段。人大、審計(jì)、媒體等國(guó)家廉政的支柱在反腐敗立法、檢查和舉報(bào)等方面的作用在日漸增大。

第三階段，2002年黨的十六大后，反腐敗戰(zhàn)略體現(xiàn)了“綜合治理、懲防并舉”的思路。對(duì)此，可以從三個(gè)視角來認(rèn)識(shí)。一是從反腐倡廉內(nèi)在規(guī)律的視角看思路，提出要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。二是從執(zhí)政黨自身建設(shè)的視角看思路，就是圍繞著執(zhí)政黨與社會(huì)、國(guó)家以及執(zhí)政黨內(nèi)部的關(guān)系反腐倡廉。在執(zhí)政黨與社會(huì)的關(guān)系上，圍繞著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)反腐倡廉。在執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系上，圍繞著增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力反腐倡廉。在執(zhí)政黨內(nèi)部關(guān)系上，圍繞著黨的先進(jìn)性建設(shè)反腐倡廉。三是從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的視角看思路，把反腐倡廉工作融入政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)之中。在政治領(lǐng)域反腐倡廉，抓住正確行使權(quán)力這個(gè)關(guān)鍵；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反腐倡廉，抓住建立健全正確利益導(dǎo)向機(jī)制這個(gè)核心；在文化領(lǐng)域反腐倡廉，抓住思想道德教育這個(gè)基礎(chǔ)；在社會(huì)領(lǐng)域反腐倡廉，抓住依靠人民群眾這個(gè)根本。

為此，2003年黨的十六屆三中全會(huì)第一次明確提出要“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。2003年12月，中國(guó)政府簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，這標(biāo)志著在經(jīng)濟(jì)全球化和“腐敗全球化”的條件下，我國(guó)的反腐敗工作實(shí)現(xiàn)了從關(guān)門反腐敗到開放反腐敗的重要轉(zhuǎn)變。2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出要用發(fā)展的思路和改革的方法防止腐敗，加快反腐敗專門法規(guī)的立法和明確規(guī)范公務(wù)員的從政道德。它首次提出了反腐敗工作的基本目標(biāo)，就是要“到2010年，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。再經(jīng)過一段時(shí)間的努力，建立起思想道德教育的長(zhǎng)效機(jī)制、反腐倡廉的制度體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制，建成完善的懲治和預(yù)防腐敗體系?！眻?zhí)政黨看到了腐敗產(chǎn)生與濫用權(quán)力之間的關(guān)系。正如2006年1月胡錦濤在中紀(jì)委第六次全會(huì)上所說的：“歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。現(xiàn)在，一些地方和領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象屢禁不止，一個(gè)重要原因就是缺乏對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。”胡錦濤不僅闡述了這種關(guān)系，而且進(jìn)一步分析了權(quán)力腐敗產(chǎn)生的條件。對(duì)此，2004年、2005年和2006年他在中紀(jì)委第三次、第五次和第六次全會(huì)上都講到了“教育不扎實(shí)、制度不完善、監(jiān)督不得力”是腐敗得以滋生蔓延的重要原因。應(yīng)當(dāng)說，這一判斷切中要害，抓住了關(guān)鍵。從實(shí)踐來看，權(quán)力腐敗的發(fā)生都是在這三個(gè)方面出了問題。

針對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約問題，十七大報(bào)告創(chuàng)造性提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”，這是對(duì)權(quán)力的一種解構(gòu)，有利于針對(duì)不同的權(quán)力采取不同的制約措施。在權(quán)力的制約與監(jiān)督上，十七大報(bào)告和中紀(jì)委的報(bào)告里，都提到“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。強(qiáng)調(diào)推進(jìn)黨務(wù)公開，完善政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開制度。2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》，在更大范圍和層次上保障公眾的知情權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。2008年6月22日中央發(fā)布《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008～2012年工作規(guī)劃》，以此作為推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的指導(dǎo)性文件?！巴该鲊?guó)際”負(fù)責(zé)亞洲事務(wù)的官員認(rèn)為，這一文件的基本理念其實(shí)正是透明國(guó)際所提出的“國(guó)家廉政體系”，它突破了傳統(tǒng)的三權(quán)分立的概念。一個(gè)國(guó)家的廉政制度體系是該國(guó)文化歷史、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律體系和腐敗狀況等因素共同作用的結(jié)果。反腐敗的根本途徑是消除腐敗的根源，建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的國(guó)家廉政體系。國(guó)家廉政體系包括立法、司法、審計(jì)、新聞媒體、公民社會(huì)等十余個(gè)支柱，這些支柱互為支撐，如果關(guān)鍵性的支柱缺失，國(guó)家廉政體系就會(huì)遵循“木桶原理”，出現(xiàn)功能下降、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)，甚至陷于崩潰。我國(guó)在建立中國(guó)特色國(guó)家廉政體系方面總結(jié)了．不少經(jīng)驗(yàn)，但還存在許多問題，這包括部分國(guó)家廉政體系“支柱”沒有充分發(fā)揮其職能和作用，存在角色缺位和不到位的情況，以及公共部門的公開性和透明度不夠，難以形成全方位、多渠道的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)等，這與我國(guó)當(dāng)前反腐敗的成效有著明顯的相關(guān)性。因此，如何推進(jìn)國(guó)家廉政體系支柱的制度創(chuàng)新將是未來幾年反腐敗工作成敗的關(guān)鍵。

三、國(guó)家廉政體系是各種制度機(jī)制相互作用的系統(tǒng)工程

30年的改革開放，極大地解放了生產(chǎn)力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了年均9％以上的高增長(zhǎng)，城市化和工業(yè)化的速度明顯加快，整個(gè)社會(huì)經(jīng)歷著多重的轉(zhuǎn)型。社會(huì)在進(jìn)入轉(zhuǎn)型期之后腐敗現(xiàn)象迅速滋生蔓延，同時(shí)開始了腐敗現(xiàn)象邊治理邊產(chǎn)生的過程。對(duì)某一國(guó)家的腐敗程度，“透明國(guó)際”是以CPI(清廉指數(shù))和BPI(行賄指數(shù))構(gòu)成的腐敗指數(shù)來進(jìn)行評(píng)估的。CPI(清廉指數(shù))反映的是全球各國(guó)商人、學(xué)者及風(fēng)險(xiǎn)分析人員對(duì)世界各國(guó)腐敗狀況的觀察和感受。它的數(shù)據(jù)來源是由一些專家學(xué)者從國(guó)際上重要、著名的調(diào)查報(bào)告中(如號(hào)稱世界“權(quán)威”的“蓋洛普”、“政治與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)組織”、“世界經(jīng)濟(jì)論壇”等機(jī)構(gòu)和組織所作的調(diào)查報(bào)告)提取有關(guān)人士對(duì)各個(gè)國(guó)家腐敗程度的感覺和評(píng)判數(shù)據(jù)，加以綜合評(píng)估，給出分?jǐn)?shù)。CPI(清廉指數(shù))采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐??；8.0～10.0之間表示比較廉潔；5.0～8.0之間為輕微腐??；2.5～5.0之間表示腐敗比較嚴(yán)重；0～2.5之間則為極端腐敗。一個(gè)國(guó)家至少被3個(gè)或3個(gè)以上的數(shù)據(jù)調(diào)查過，才能被列入清廉指數(shù)。

下面我們引用“透明國(guó)際”發(fā)布的中國(guó)的腐敗指數(shù)變化情況來進(jìn)行進(jìn)一步的觀察和評(píng)述(見表1，數(shù)據(jù)來源：透明國(guó)際網(wǎng)站，http://www。transparency.org；過勇：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、制度與腐敗》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版)。

“透明國(guó)際”的數(shù)據(jù)顯示，改革開放初期，即1985年以前，我國(guó)的清廉指數(shù)為5.13，總體腐敗狀況并不十分嚴(yán)重。1986年開始，我國(guó)的腐敗狀況迅速惡化。國(guó)際組織(世界銀行的控制腐敗指標(biāo)，涵蓋151個(gè)國(guó)家和地區(qū))的評(píng)價(jià)進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的腐敗排名大致在世界上處于中等偏下水平，如果只考察世界主要國(guó)家，則排名相當(dāng)靠后。在轉(zhuǎn)軌過程中，我國(guó)的清廉指數(shù)急劇下降，從1985年的5.14～直降到1995年的2.35，處于樣本國(guó)家中的倒數(shù)第二位，這說明我國(guó)清廉狀況迅速惡化。1995年腐敗指數(shù)達(dá)到改革開放30年中的極大值——腐敗指數(shù)

標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值為1，排名在51個(gè)上榜國(guó)家中的第50位。1979～1997年的18年間，被查處的貪污賄賂等腐敗案件平均每年以22％的速度增長(zhǎng)，腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的速度超過了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，轉(zhuǎn)型期的我國(guó)已進(jìn)入腐敗的高發(fā)期和多發(fā)期。我國(guó)已經(jīng)由改革開放初期“比較清廉的國(guó)家”變成世界上“腐敗比較嚴(yán)重的國(guó)家”。

1998年以后，我國(guó)腐敗蔓延的勢(shì)頭有所遏制，但仍然比較嚴(yán)重，清廉指數(shù)基本維持在3.1～3.5之間，這說明我國(guó)的腐敗開始進(jìn)入了滋生腐敗力量和反腐敗力量均勢(shì)的相持階段。進(jìn)入相持階段并不意味著反腐敗形勢(shì)有了根本好轉(zhuǎn)，而只是說隨著腐敗的懲治力度的加大和一系列反腐敗制度的威懾，腐敗形勢(shì)急劇惡化的勢(shì)頭有所控制，但是總體腐敗水平仍處于高位，仍然屬于世界上腐敗較為嚴(yán)重的國(guó)家。在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，各種利益關(guān)系、新舊制度、體制交互存在，舊的體制沒有退出，新的體制尚未規(guī)范到位，給了權(quán)力掌握者以極大的利益采量空間。按照自己的意愿支配權(quán)力，并在沒有邊界的情況下過度使用權(quán)力，是權(quán)力運(yùn)用的一般規(guī)則。這與世界上其他國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)期表現(xiàn)出來的特征大體相似。

從一些國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程看，經(jīng)濟(jì)體制迅速轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)激烈變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，往往是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)期。18世紀(jì)的英國(guó)、19世紀(jì)的美國(guó)、20世紀(jì)60年代的韓國(guó)和20世紀(jì)末葉的俄羅斯等都曾出現(xiàn)過腐敗現(xiàn)象高發(fā)的情況。亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中強(qiáng)調(diào)了社會(huì)轉(zhuǎn)型國(guó)家腐敗高發(fā)的現(xiàn)象：“某個(gè)國(guó)家處于變革時(shí)期的腐化現(xiàn)象比該國(guó)在其他時(shí)期的腐化現(xiàn)象更為普遍。大致看來，有理由認(rèn)為，腐化程度與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)迅速現(xiàn)代化有關(guān)。18世紀(jì)和20世紀(jì)美國(guó)政治生活中的腐化現(xiàn)象就沒有19世紀(jì)美國(guó)政治生活中的腐化現(xiàn)象那么嚴(yán)重；英國(guó)亦是如此，17世紀(jì)和19世紀(jì)末英國(guó)政治生活看上去就比18世紀(jì)的英國(guó)政治廉潔些”，“美英兩國(guó)政治制度在上述各自的政治腐化時(shí)期內(nèi)受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)并遭到一定程度的腐蝕?！弊?0世紀(jì)80年代以來，全世界先后有40多個(gè)執(zhí)政時(shí)間超過30年以上的大黨、老黨喪失了執(zhí)政地位，除了原蘇聯(lián)、東歐國(guó)家的共產(chǎn)黨之外，引人注目的還有日本自民黨、墨西哥革命制度黨、印度國(guó)大黨等。盡管這些政黨下臺(tái)的原因很多，但黨內(nèi)存在嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象的確是一個(gè)共同的特征。腐敗是導(dǎo)致這些政黨執(zhí)政基礎(chǔ)削弱、執(zhí)政能力降低、執(zhí)政地位動(dòng)搖的根本原因。

國(guó)家廉政體系是各種制度機(jī)制相互作用的系統(tǒng)工程。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中還存在政治制度空轉(zhuǎn)、監(jiān)督體制缺位的現(xiàn)象，人大、政協(xié)的地位作用還未能充分體現(xiàn)。有學(xué)者總結(jié)中國(guó)官僚腐敗的根源集中體現(xiàn)為兩個(gè)不對(duì)稱性：一是權(quán)力不對(duì)稱性，指的是公共權(quán)力和制約、監(jiān)督公共權(quán)力的力量的不對(duì)稱性；二是信息不對(duì)稱性，指的是由于腐敗隱秘、敏感特性而造成的腐敗者和反腐敗機(jī)構(gòu)所掌握的信息的不對(duì)稱性。權(quán)力不對(duì)稱、信息不對(duì)稱最大化的結(jié)果必然是導(dǎo)致腐敗。因此，反腐敗機(jī)構(gòu)的工作可以總結(jié)歸納為要解決這兩個(gè)不對(duì)稱性問題。美國(guó)學(xué)者蘇珊·羅斯·艾克曼在她的《腐敗與政府》一書中作了如下評(píng)述：“對(duì)于中國(guó)來說，一個(gè)依靠個(gè)人關(guān)系已經(jīng)成為規(guī)范的社會(huì)要想轉(zhuǎn)變成為一個(gè)具有強(qiáng)有力的市場(chǎng)和公有部門體系并且更加非人格化的社會(huì)，其過程是相當(dāng)痛苦的，這其中有很多工作需要我們?nèi)プ觥１热缯畔⒐_問題。政府公開信息在發(fā)達(dá)國(guó)家是標(biāo)準(zhǔn)的政府行為，然而發(fā)展中國(guó)家在這方面卻嚴(yán)重不足?！?/p>

解決權(quán)力和信息不對(duì)稱問題，需要政府重新認(rèn)識(shí)和定位公共權(quán)力，公共權(quán)力必須受到監(jiān)督和制衡。中國(guó)要成功消除腐敗的結(jié)構(gòu)性根源問題，挑戰(zhàn)不是來自外部，而是更多來自內(nèi)部，來自黨和國(guó)家內(nèi)部的官僚主義、低效率以及公共權(quán)力缺乏監(jiān)督和制衡的挑戰(zhàn)。解決權(quán)力和信息的不對(duì)稱性，需要為公民社會(huì)提供有效的政治參與和政治監(jiān)督的渠道。改革開放30年來，公共權(quán)力向社會(huì)的逐步回歸和政務(wù)信息的日益公開贏得了越來越多的民眾支持。當(dāng)今世界，民主化的潮流勢(shì)不可擋，民眾必將獲得更多的政治權(quán)利。也只有讓權(quán)力受到制約、讓陽(yáng)光照亮體制，腐敗的蔓延才能真正得以遏制，中國(guó)的民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才會(huì)步入良性循環(huán)的軌道。

責(zé)任編輯：向波