吳春寶

中共十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)提出“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。從《決定》的上述內(nèi)容上看出,中央政府是要加大力度推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。然而對(duì)于土地流轉(zhuǎn),《決定》同時(shí)又要求“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。 由此可以看出中央政府又謹(jǐn)慎地實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),因?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)直接涉及到農(nóng)民的根本權(quán)益。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)再認(rèn)識(shí)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)中的農(nóng)民宅基地而形成的流轉(zhuǎn)。我們現(xiàn)在所探討的土地流轉(zhuǎn)并不包括農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)。因此土地流轉(zhuǎn)主要分為兩類(lèi):一類(lèi)是非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn),一種是農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。從而土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題主要涉及以下兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是土地的征用,二是土地的集中經(jīng)營(yíng)。前者將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,為工業(yè)化、城市化提供土地資源;后者不改變土地的農(nóng)用性質(zhì),通過(guò)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓為農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)提供條件。從土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力分析可以分為四個(gè)類(lèi)型。

第一是農(nóng)戶家庭自身擴(kuò)展需求型的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村現(xiàn)在的生產(chǎn)單位還是以單個(gè)家庭為主體。就像恰亞諾夫所描述的那樣,隨著家庭生命周期的輪回,家庭這個(gè)生產(chǎn)單位就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)分裂過(guò)程,由原來(lái)的一個(gè)生產(chǎn)單位擴(kuò)展為類(lèi)似的幾個(gè)。這個(gè)過(guò)程中,新家庭出于自己生存和發(fā)展的需要,便對(duì)生產(chǎn)資料產(chǎn)生了需求,這就是土地需求。在農(nóng)村,對(duì)于土地的需求是一個(gè)家庭最基本的生存需要。按照一般的情況,土地獲得的途徑一般有兩種,家庭要么通過(guò)分家的形式獲得,要么通過(guò)集體對(duì)土地的調(diào)整,再分配獲得。但是,我國(guó)為了保持土地的穩(wěn)定性,出臺(tái)了土地三十年和五十年保持不變的土地政策。在這種情況下,在土地承包期內(nèi),土地成為農(nóng)民的“專(zhuān)屬性資產(chǎn)”,雖然這種“資產(chǎn)”的所有權(quán)不屬于他個(gè)人,但是通過(guò)耕作卻能夠給他帶來(lái)穩(wěn)定的收益,只要農(nóng)民不放棄土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),那么他就有權(quán)獲得這種穩(wěn)定的收益。顯然,由于土地承包期的限定,以往的途徑已經(jīng)不能滿足新家庭的土地需求,新家庭為了擴(kuò)展獲得土地的途徑,便會(huì)選擇租用別人的土地,通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)滿足其土地需求。

第二是勞動(dòng)力遷出型的土地流轉(zhuǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種土地產(chǎn)權(quán)制度變遷,帶來(lái)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的大幅提高,釋放出大量剩余勞動(dòng)力,同時(shí)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快會(huì)帶動(dòng)人口的轉(zhuǎn)移,越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力便開(kāi)始脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域。勞動(dòng)力從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門(mén)向第二、三產(chǎn)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移。農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力的遷移,導(dǎo)致農(nóng)村土地與勞動(dòng)力“內(nèi)卷化”關(guān)系破裂。從某種角度上來(lái)說(shuō),這對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)效率的提高有著非常重要的作用。因?yàn)殡S著農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng),便為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了可能性。但與此同時(shí),農(nóng)村勞動(dòng)力的過(guò)度遷移,導(dǎo)致勞動(dòng)力與土地的關(guān)系也隨著弱化,一方面造成從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力開(kāi)始匱乏,另一方面也導(dǎo)致農(nóng)村的土地出現(xiàn)暫時(shí)性的閑置。最終會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地資源無(wú)效率配置。從另外的角度來(lái)看,農(nóng)村卻形成了在短期內(nèi)的土地有效供給。這也滿足了那些沒(méi)有或者少地的農(nóng)戶的土地需求。然而這些農(nóng)村勞動(dòng)力的遷出并不是永久性的遷出,因而他們放棄的只是短期內(nèi)的使用權(quán),他并沒(méi)有徹底放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),因此由人口流動(dòng)造成的土地流轉(zhuǎn)是不穩(wěn)定的,同時(shí)也是短期性的。

第三是資本推動(dòng)型的土地流轉(zhuǎn)。資本下鄉(xiāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。按照經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理,資本是以利潤(rùn)為導(dǎo)向的。資本之所以能夠下鄉(xiāng),這是因?yàn)檗r(nóng)村有能給資本帶來(lái)利潤(rùn)的資源。從全國(guó)來(lái)看,雖然自然稟賦分配并不是平均的,但是從整體上來(lái)看,大部分農(nóng)村唯一能吸引資本的就是土地,如果能最有效地利用土地,土地帶來(lái)的利潤(rùn)將取之不竭。從資本和土地兩個(gè)最原始的生產(chǎn)資料的結(jié)合方式來(lái)看,目前我們可以把他們分為兩種,一種是資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,如通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),把土地集中起來(lái),進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng),搞集約化、規(guī)?；?、機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化。這是十七屆三中全會(huì)倡導(dǎo)發(fā)展和倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的主要目的之一,也是形成土地流轉(zhuǎn)的主要模式。目前,以土地為基礎(chǔ),“公司+農(nóng)戶”模式最為典型,另外一種是資本進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域,主要是資本與土地結(jié)合,用于非農(nóng)生產(chǎn),例如城市資本進(jìn)入農(nóng)村,開(kāi)發(fā)旅游業(yè),或城市資本進(jìn)入農(nóng)村,租用村集體土地,投資設(shè)廠。由于非農(nóng)土地用途給資本帶來(lái)非常豐厚的回報(bào),這強(qiáng)烈吸引著城市資本,雖然中央嚴(yán)格限制將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地,但是城市資本依然通過(guò)各種途徑參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。這種將集體用地長(zhǎng)期出租進(jìn)行非農(nóng)用途的情況,在很多地方出現(xiàn)了。

第四是政府主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,國(guó)家為了進(jìn)一步拓展工業(yè)企業(yè)發(fā)展的空間,促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村土地大面積被征用。特別是在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的結(jié)合部分,而且土地征用現(xiàn)象也越來(lái)越多。土地征用是國(guó)家、集體、個(gè)人之間發(fā)生的因公共利益需要,依照法律規(guī)定的程序和補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法,將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的一種行政行為。從這個(gè)角度上說(shuō),該土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,是在國(guó)家為提高整個(gè)社會(huì)的福利,滿足社會(huì)利益的需要,按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,給予農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后,將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有。政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施,但是由于共存余地征用問(wèn)題直接涉及到農(nóng)民的直接利益問(wèn)題,所以此類(lèi)土地流轉(zhuǎn)特別敏感,同時(shí)也是農(nóng)民反映比較多的問(wèn)題。

二、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)流轉(zhuǎn)收益分配不合理

從我國(guó)目前的土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)處于培育階段。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)往往是“有價(jià)無(wú)市”的情況。由于市場(chǎng)發(fā)展程度不高,所以市場(chǎng)并不能通過(guò)價(jià)格來(lái)反映土地的真正價(jià)值,也就是說(shuō),土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,土地的真正價(jià)格并不是通過(guò)價(jià)格來(lái)反映。

目前,土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格,只是簡(jiǎn)單的以生產(chǎn)往年土地的生產(chǎn)資料的價(jià)格為主要依據(jù)。并不是依據(jù)土地的產(chǎn)品的價(jià)格為主要依據(jù)。這主要是因?yàn)?這幾年化肥、種子、人工等生產(chǎn)資料的價(jià)格一直在漲,土地產(chǎn)出物的價(jià)格有時(shí)候甚至比生產(chǎn)資料的價(jià)格還要低。由此導(dǎo)致土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格就是該土地的生產(chǎn)資料的價(jià)格。但是流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)方式是多變的,這造成經(jīng)營(yíng)后的土地收益始終與土地價(jià)格相脫節(jié),在這種情況下, 經(jīng)營(yíng)收益只能偏重于經(jīng)營(yíng)方,而對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者來(lái)說(shuō),收益分配處于弱勢(shì)。以工業(yè)資本為例,一般而言資本與工業(yè)資本存在著較強(qiáng)的依賴(lài)性、相關(guān)性,在特定時(shí)機(jī)就會(huì)相互轉(zhuǎn)化,以保持工業(yè)的持續(xù)發(fā)展。但在重新分配由土地創(chuàng)造的價(jià)值時(shí),造成絕大多數(shù)利益流向工業(yè)部門(mén)、而農(nóng)民受損的不公平的結(jié)果。與此同時(shí)由此引發(fā)耕地資源緊張和糧食安全問(wèn)題的。

因此,同樣的一塊土地,被流轉(zhuǎn)以后通過(guò)其他市場(chǎng)影響,產(chǎn)生的土地收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)民所獲得的流轉(zhuǎn)收益,所產(chǎn)生的利益差別非常懸殊。這種收益上的巨大落差,反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念,工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人作出犧牲,而犧牲農(nóng)民的利益成本是最低的。同時(shí),土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作與非市場(chǎng)運(yùn)作的差別,則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

(二)流轉(zhuǎn)過(guò)程操作不規(guī)范

當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的行政推動(dòng)為主,由流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范而引發(fā)的土地糾紛很多。首先,農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)行情沒(méi)有充分把握,導(dǎo)致他們對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)十分隨意,既沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),也沒(méi)有統(tǒng)一手續(xù)。同時(shí),由于農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和土地耕種成本大、效益較低等原因,有的農(nóng)戶不愿承包土地或棄耕,將自己的承包土地通過(guò)村委會(huì)安排給其他農(nóng)戶種植或私下轉(zhuǎn)包給其他村民耕種,在土地流轉(zhuǎn)中沒(méi)有及時(shí)簽訂書(shū)面合同,農(nóng)民與農(nóng)民土地的私下流轉(zhuǎn)大多數(shù)是口頭合同。有的甚至既無(wú)書(shū)面約定,又無(wú)口頭約定,在農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案的更少,雙方在履行轉(zhuǎn)包協(xié)議中發(fā)生矛盾,原承包戶要求解除轉(zhuǎn)包協(xié)議、收回承包地從而產(chǎn)生糾紛。其次,流轉(zhuǎn)管理無(wú)序,操作隨意,程序隨便,土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查的只是極少數(shù),大部分的流轉(zhuǎn)只進(jìn)行口頭約定甚至無(wú)約定。在土地流轉(zhuǎn)上,一些基層干部仗著土地所有者代表的身份和行政權(quán)力,以行政推動(dòng)強(qiáng)行開(kāi)展土地流轉(zhuǎn),嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民土地承包權(quán)。同時(shí)在流轉(zhuǎn)手續(xù)上,集體與流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶沒(méi)有簽訂規(guī)范的合同或協(xié)議;有的單憑村干部的口頭承諾;有的因農(nóng)戶的反對(duì)未達(dá)成協(xié)議。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中,一些地方在發(fā)包中,集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有按照規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)發(fā)包,村干部私下與承租者達(dá)成交易,甚至與承租者事先串通搞假招標(biāo),蒙騙農(nóng)戶。

(三)土地流轉(zhuǎn)的配套措施不完善

土地具有自然特性和經(jīng)濟(jì)特性?xún)纱筇匦?。首先土地的自然特性是作為人?lèi)的食物之源,解決了人們的吃飯問(wèn)題,維持了人類(lèi)的生存;其次土地又是一種生產(chǎn)要素,作為財(cái)富產(chǎn)生的主要生產(chǎn)要素,可以獲得相應(yīng)的要素報(bào)酬。土地的特性,賦予了土地特有的社會(huì)功能。這主要包括解決農(nóng)村的就業(yè),提供社會(huì)保障功能,同時(shí)也是農(nóng)民最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

目前來(lái)看,農(nóng)村形成的農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并不多,一方面原因在于根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況,農(nóng)民大多數(shù)都是一個(gè)家庭只有半公頃左右的土地,所以流轉(zhuǎn)的規(guī)?，F(xiàn)在還不是太大,農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì),全國(guó)大概有5%的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在流轉(zhuǎn)的。另外一方面耕地有效流轉(zhuǎn)的根本障礙在于耕地的社會(huì)壓力過(guò)重。與城市相比,我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會(huì)保障制度還沒(méi)有完全建立起來(lái),而農(nóng)民要使耕地有效流轉(zhuǎn),必須首先解決三大難題:一是要建立健全農(nóng)村最低生活保障制度;二是要為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境和提供穩(wěn)定、公平的經(jīng)濟(jì)待遇;三是要為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供更廣闊的就業(yè)途徑。

(四)地方政府部門(mén)職能界定不清晰

各級(jí)政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中扮演著政策制定者、探索者、實(shí)施者或者服務(wù)者的重要角色,但是在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解本級(jí)財(cái)政困難的雙重動(dòng)力之下,一些地方政府試圖爭(zhēng)取更多的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益,核心問(wèn)題就是與民爭(zhēng)利。同時(shí),黨政不分、黨政職能不分導(dǎo)致農(nóng)村土地管理政出多門(mén),國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政等部門(mén)多頭執(zhí)法有待整合,在這種情況下,更給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理帶來(lái)利益部門(mén)化和權(quán)力尋租等新問(wèn)題。

三、對(duì)策與建議

土地流轉(zhuǎn)的根本目的是提高耕地的效益,體現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益,增加農(nóng)民的收益。因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進(jìn)行。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。因此允許土地流轉(zhuǎn)的前提是必須堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的原則。

(一)培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),提高土地流轉(zhuǎn)的效率性

土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化是土地流轉(zhuǎn)的大勢(shì)所趨,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要以?xún)r(jià)格為依據(jù),建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制,可以使土地流轉(zhuǎn)透明公開(kāi),秩序井然。通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,減少暗箱操作、權(quán)力尋租的空間,實(shí)現(xiàn)土地資源利用的最優(yōu)化,從而客觀真實(shí)地體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值。市場(chǎng)機(jī)制的培育是一個(gè)過(guò)程,同時(shí)也要依法建立規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制,規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作。

(二)規(guī)范政府行為,形成土地流轉(zhuǎn)整體性規(guī)模

地方各級(jí)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益博弈及角色錯(cuò)位,造成各個(gè)部門(mén)處于利益關(guān)系考慮,以新農(nóng)村建設(shè)等名義違規(guī)占用農(nóng)村土地或變相占用土地,并且不尊重農(nóng)民的意愿,通過(guò)各種手段,欺騙或者強(qiáng)制農(nóng)民拿出土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從而區(qū)縣政府收益分配不合理,保護(hù)農(nóng)地與發(fā)展經(jīng)濟(jì)存在矛盾。這些問(wèn)題現(xiàn)象的出現(xiàn),原因之一就在于政府的管理職能不當(dāng)。因此一方面是通過(guò)法律制約政府的行為,明確其政府的相應(yīng)職能。另外一方面就是監(jiān)管土地的相關(guān)部門(mén)政府要簡(jiǎn)化辦事程序,提高工作效率,妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的各種糾紛和矛盾,協(xié)調(diào)好流轉(zhuǎn)雙方關(guān)系,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境,促進(jìn)合作與支持,推進(jìn)土地合理有序流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng),使各種生產(chǎn)要素的投入達(dá)到最合適的程度,并且發(fā)揮各種生產(chǎn)要素的組合效應(yīng),從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過(guò)政府的正確引導(dǎo),大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,從而實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)的區(qū)域化布局、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作。鼓勵(lì)農(nóng)戶之間通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)的多種實(shí)現(xiàn)形式,實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高科技水平和種植效益,積極引導(dǎo)農(nóng)戶以土地使用權(quán)抵押、入股、創(chuàng)辦股份制和股份合作制企業(yè),統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng);以?xún)?yōu)惠政策鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)和投資者,通過(guò)租賃、承包、入股等方式來(lái)從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā),在農(nóng)村建立穩(wěn)定的規(guī)?；a(chǎn)基地,并大力培訓(xùn)經(jīng)營(yíng)大戶和種田能手,實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模效益。

(三)確定農(nóng)民地權(quán),依法強(qiáng)化農(nóng)民自身權(quán)益

農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)后果的最直接的承擔(dān)者?！巴恋厥秦?cái)富之母,勞動(dòng)是財(cái)富之父”,土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,也是維護(hù)自己利益最重要的“武器”。因此,確權(quán)不僅指明確界定土地的集體所有權(quán),而且是要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán),以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。如果不以確權(quán)為基礎(chǔ),貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn),則流轉(zhuǎn)的主體不可能為農(nóng)民,而很可能是其他權(quán)力主體。如此一來(lái),其他權(quán)力主體會(huì)通過(guò)土地流轉(zhuǎn),獲得又一輪侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的機(jī)會(huì),那就與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷完全相悖了。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)主體被法律界定為“集體”,但是,究竟由誰(shuí)代表集體行使土地所有權(quán),都很不明確,而現(xiàn)在此權(quán)利基本上由行政村組織來(lái)行使。而且現(xiàn)行的一些法律如《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等對(duì)搞活農(nóng)村土地使用權(quán)表面上很是支持,實(shí)際上支持少,限制多。

因此應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè),依法管理土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)應(yīng)盡快制定有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī),對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的界定、土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問(wèn)題,用法律法規(guī)的形式加以規(guī)定,使土地流轉(zhuǎn)走上健康的法制化軌道。

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(作者單位:華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心)