胡　斌

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是黨中央、國務(wù)院切實(shí)解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略舉措。近年來，各級政府不斷增加農(nóng)業(yè)的投入，提高農(nóng)業(yè)投資在國家基本建設(shè)投資、財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和信貸資金中的比重，發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新思路、新措施已初見成效，隨著中央一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的進(jìn)一步實(shí)施，“三農(nóng)”問題一定會逐步解決。同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是治國安邦的大事，“三農(nóng)”工作具有復(fù)雜性、艱巨性和長期性的特點(diǎn)，如何緊緊圍繞審計(jì)工作服務(wù)于建設(shè)社會主義新農(nóng)村這個(gè)主題開展工作，是值得我們深思的問題。

一、涉農(nóng)資金管理使用中存在的主要問題和原因

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，我們需要深刻理解和科學(xué)把握。在今后較長時(shí)期，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)之一就是圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，集中反映農(nóng)村的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)和盲點(diǎn)問題，提出改進(jìn)建議，把黨中央、國務(wù)院的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處。

制約中國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的問題是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)問題在中西部，中西部的難點(diǎn)在“老、少、邊、窮”地區(qū)。涉農(nóng)資金來源渠道較多，性質(zhì)復(fù)雜，概括起來表現(xiàn)為“三多”：一是渠道多。既有財(cái)政專項(xiàng)資金和政策性貸款，也有單位、農(nóng)民自籌等資金；二是層次多。既有中央專項(xiàng)資金，也有省、市、縣項(xiàng)目配套資金，還可能有國際貸款和捐款等；三是管理部門多。資金涉及的項(xiàng)目管理中，一些職能部門如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、移民、國土、人口與計(jì)劃生育等部門都在管理項(xiàng)目資金。目前涉農(nóng)資金的管理和使用中普遍存在的問題是：（一）擠占、挪用、借用、滯留、拖欠涉農(nóng)資金，改變資金投向現(xiàn)象較為普遍。（二）沒有按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要及時(shí)撥付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專項(xiàng)資金，一些季節(jié)性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目受到影響。（三）一些項(xiàng)目實(shí)施單位執(zhí)行基本建設(shè)程序不規(guī)范，存在擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、工程質(zhì)量不高、會計(jì)核算不規(guī)范等問題，重投資、輕管理的現(xiàn)象比較普遍。（四）配套資金少或者不到位，一些扶貧專項(xiàng)資金沒有按規(guī)定專戶儲存。（五）部分地區(qū)將財(cái)政扶貧資金改變?yōu)橛袃斮Y金使用，并且擅自變更資金計(jì)劃。

涉農(nóng)資金的管理和使用中存在的問題在縣一級比較集中，原因主要有：

1.財(cái)政管理體制不順。現(xiàn)行財(cái)政新舊體制雙軌運(yùn)行，縣級財(cái)政上解基數(shù)過高，留給縣級的自有財(cái)力十分有限，造成部分縣級財(cái)政基本只能維持“吃飯”財(cái)政，部分縣形成了大收入、小財(cái)力甚至赤字財(cái)政的局面。雖然上級財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付方式將大部分財(cái)力劃轉(zhuǎn)到縣級財(cái)政，但都屬于專項(xiàng)資金，具有特定的用途，縣級統(tǒng)籌財(cái)力的力度有限。由于財(cái)政體制的原因，造成縣級財(cái)政經(jīng)常性收入大幅度減少，在保財(cái)政供養(yǎng)人員工資等剛性支出的壓力下，安排其它資金難免會捉襟見肘。

2.縣級財(cái)政預(yù)算安排財(cái)政支農(nóng)支出資金少。部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，在地方一般預(yù)算支出的總量中，用于行政管理和部門事業(yè)費(fèi)支出占有很大的比例，保工資運(yùn)轉(zhuǎn)是第一需要。在財(cái)力有限的情況下，個(gè)人部分支出比例的不斷增大勢必造成專項(xiàng)資金投入的減少，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的安排更是緊之又緊。財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算安排增長緩慢，從而造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，抵御自然災(zāi)害能力較差，反過來又制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)投入具有公益性質(zhì)，項(xiàng)目的社會效益和生態(tài)效益相對較高，經(jīng)濟(jì)效益相對低下甚至沒有效益，而且很難進(jìn)行評估或計(jì)算，部分地方政府在局部利益驅(qū)使下，將涉農(nóng)資金如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金投向急功近利的產(chǎn)業(yè)尋求短期收益，導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)投入下降。

3.縣級政府各部門管理財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金體制不順，職能交叉重疊，效果不佳。從目前農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理情況看，涉及財(cái)政局、發(fā)改委、扶貧辦、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局等。這些部門的交叉管理和多頭管理容易導(dǎo)致出現(xiàn)如下問題：一是政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門直接或牽頭管理工程，不利于工程監(jiān)督管理和實(shí)施。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在一些地方的工程管理中，縣發(fā)改委既負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)，又負(fù)責(zé)工程管理和實(shí)施，這就不可避免地造成工程管理和監(jiān)理出現(xiàn)質(zhì)量問題。二是同一類型項(xiàng)目由多個(gè)部門管理，缺乏統(tǒng)籌整合和集中實(shí)施的效能，造成資金投入分散，難以形成集中資金辦大事的效果，影響到建設(shè)項(xiàng)目投資效果。三是縣級農(nóng)業(yè)主管部門為滿足自身經(jīng)營需求，普遍開展經(jīng)營創(chuàng)收活動(dòng)，這種政企不分的現(xiàn)象，既容易影響行政管理和服務(wù)職能的發(fā)揮，也不利于建立正常的財(cái)政支農(nóng)資金投入機(jī)制，部門利益直接影響了涉農(nóng)資金的有效使用。

4.重資金、輕管理，擠占挪用資金、套取騙取項(xiàng)目資金的現(xiàn)象沒有得到有效遏制。由于財(cái)政體制的原因，特別是落后地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)力基本上是吃飯財(cái)政，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入都依賴于上級財(cái)力，尤其是中央專項(xiàng)資金，部分單位或個(gè)人都想方設(shè)法爭取項(xiàng)目，取得資金。一旦爭取資金成功，項(xiàng)目的管理就會出現(xiàn)問題，如挪用專項(xiàng)資金彌補(bǔ)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足，擠占、挪用、套取、騙取項(xiàng)目資金，部分人員涉嫌個(gè)人犯罪等問題。產(chǎn)生這些問題的主要原因，在于財(cái)政支農(nóng)工程項(xiàng)目沒有建立嚴(yán)格的項(xiàng)目管理監(jiān)督檢查機(jī)制，缺乏全程的監(jiān)控措施。

二、緊緊圍繞審計(jì)工作服務(wù)于社會主義新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)主題開展工作

1.樹立科學(xué)的發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)和深化涉農(nóng)資金審計(jì)。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化還沒有形成，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)還處于萌芽狀態(tài)，部分地區(qū)的溫飽、脫貧問題還沒有完全解決，“三農(nóng)”問題仍然是中央、地方政府關(guān)注和亟待解決的重要工作，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)資金的審計(jì)監(jiān)督是我們審計(jì)部門的重要職責(zé)之一。因此，要強(qiáng)化對“三農(nóng)”工作的長期性、復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識，通過不斷提高審計(jì)工作質(zhì)量，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和不斷增加農(nóng)民收入提供服務(wù)。一是要抓住資金源頭，從“大”處做文章。要按資金流向逐級進(jìn)行審計(jì)，督促各級政府、各部門按期足額撥付資金。比如，近年來，中央財(cái)政拿出數(shù)百億的資金支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，資金使用的效果怎么樣，農(nóng)民是否得到了實(shí)惠；中央直補(bǔ)農(nóng)民的種糧資金使用的如何，是否存在截留、挪用等問題，都需要逐級審計(jì)。二是要抓資金的流向和最終使用點(diǎn)，在“細(xì)”上下功夫。對各種專項(xiàng)資金，要按照使用范圍和資金流向跟蹤，審計(jì)中對直接關(guān)系到農(nóng)民群眾切身利益的問題，要進(jìn)行揭露和公開。三是加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)檢查，抓“亮點(diǎn)”。通過檢查項(xiàng)目實(shí)施情況，重點(diǎn)查處有無擅自變更項(xiàng)目計(jì)劃、虛報(bào)冒領(lǐng)項(xiàng)目工程資金和截留挪用支農(nóng)資金的問題。四是加大對涉農(nóng)資金的審計(jì)調(diào)查。對出現(xiàn)普遍性、典型性和苗頭性的問題要從國家長治久安的角度去反映。在審計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政管理體制和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，總體把握涉農(nóng)資金的投入情況、結(jié)構(gòu)變化和投向變化，全面反映和評價(jià)政府涉農(nóng)資金管理使用現(xiàn)狀，為規(guī)范政府各部門職責(zé)權(quán)限，制定農(nóng)業(yè)投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等農(nóng)業(yè)宏觀政策提供依據(jù)。

2.轉(zhuǎn)變觀念，與時(shí)俱進(jìn)，逐步探索農(nóng)業(yè)效益審計(jì)的新路子。要實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量。審計(jì)的重點(diǎn)不應(yīng)只停留在監(jiān)督涉農(nóng)資金的撥付和支出的真實(shí)性、及時(shí)性方面，審計(jì)的目標(biāo)也不應(yīng)只定位在真實(shí)性、合法性上，而是要適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)的新變化，逐步加大農(nóng)業(yè)效益審計(jì)的分量。一是在資金使用效益上下功夫，向績效審計(jì)領(lǐng)域延伸。二是與時(shí)俱進(jìn)、不斷轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)審計(jì)方法，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)逐步向工程預(yù)決算審計(jì)，從事后審計(jì)向事前、事中審計(jì)的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，把違紀(jì)違規(guī)資金控制在最小限度，充分發(fā)揮涉農(nóng)資金的使用效益。三是以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是地處理審計(jì)查出的問題。涉農(nóng)資金政策性強(qiáng)，涉及面廣，有鮮明的導(dǎo)向性。在審計(jì)界定上，對政策有明確規(guī)定的要嚴(yán)格按政策規(guī)定處理；對沒有具體政策規(guī)定的，要以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，綜合分析，做出衡量判斷，實(shí)事求是、客觀公正地提出處理意見，目的是搞好整改，加強(qiáng)管理;對政策規(guī)定不完善或沒有明確規(guī)定的情況，要進(jìn)行客觀分析，摸清情況，以審計(jì)簡報(bào)、專題報(bào)告的形式如實(shí)上報(bào)反映，以利于問題的明確和統(tǒng)籌解決。

3.加強(qiáng)對涉農(nóng)資金政策的執(zhí)行及落實(shí)情況的審計(jì)，不斷反映農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中出現(xiàn)的新問題。涉農(nóng)資金審計(jì)，除了真實(shí)合法性審計(jì)外，一個(gè)更重要的方面就是要監(jiān)督檢查國家惠農(nóng)政策執(zhí)行和落實(shí)情況。通過大量的審計(jì)調(diào)查，充分了解農(nóng)業(yè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，為國家制定和調(diào)整農(nóng)業(yè)政策提供依據(jù)。同時(shí)，要利用審計(jì)部門的工作資源和熟悉政策優(yōu)勢，向有關(guān)農(nóng)業(yè)主管部門提出合理化建議，加快農(nóng)業(yè)政策的落實(shí)，不搞“一刀切”，防止形式主義。

4.建立長效機(jī)制，立足“一審二幫三促進(jìn)”，加強(qiáng)管理，提高資金的使用效益。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要建立互動(dòng)機(jī)制，和財(cái)政部門要建立信息溝通機(jī)制，達(dá)到資源共享。對地方使用的中央農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的計(jì)劃安排和使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控，建立資金管理的預(yù)警機(jī)制。另一方面，針對審計(jì)查出的問題提出改進(jìn)意見和措施，促進(jìn)加強(qiáng)管理，關(guān)鍵是建立健全內(nèi)部控制制度，促使農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)范化，從根源上幫助找原因、查漏洞，盡量減少資金運(yùn)行中的跑冒滴漏現(xiàn)象。

（作者單位：永修縣審計(jì)局）