馬煥靈

[摘要]20世紀(jì)80年代中后期實施的“地方負(fù)責(zé)、分級辦學(xué)、分級管理”的教育管理體制，導(dǎo)致巨額校舍建設(shè)費用短缺、“豆腐渣”工程頻現(xiàn)，是造成校舍悲劇的教育管理體制根源。財稅體制所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，使校舍的檢查、修繕成為空談，是釀成校舍悲劇的財政體制根源?，F(xiàn)行的以縣為主的教育管理體制，在解決校舍遺留問題上，面臨尷尬局面。改革和完善“省管縣”的教育管理體制和財稅體制，是建設(shè)安全型校舍的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]財政體制；教育管理體制；校舍悲劇

[中圖分類號]G63[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B[文章編號]1002-2384(2009)02-0031-03

2008年第8期的《中小學(xué)管理》刊載了中國災(zāi)害防御協(xié)會金磊先生的《校舍悲劇根源何在?》一文。在該文中，金先生從工程性和非工程性兩個方面提出了全面推進(jìn)校園安全減災(zāi)的策略。金先生的觀點很有建設(shè)性，其改進(jìn)策略如果能實施的話，也確實能起到促進(jìn)校園安全建設(shè)的作用。但是，金先生在文中提到：“經(jīng)費短缺不應(yīng)成為質(zhì)量低劣的理由，更不應(yīng)將責(zé)任簡單推向‘體制或管理缺陷?！睂Υ耍救苏J(rèn)為：我們在分析校舍悲劇產(chǎn)生的根源時，不能排除建筑本身的質(zhì)量問題，但更應(yīng)該關(guān)注事件背后的深層次原因——我國基礎(chǔ)教育管理體制問題。

一、原有的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的教育管理體制是校舍悲劇產(chǎn)生的根源所在

20世紀(jì)80年代初，各行各業(yè)的建設(shè)需要大量的專門人才，而我國的高等教育供給嚴(yán)重不足。國家需要大量的經(jīng)費滿足教育發(fā)展的需要，財政十分吃緊。傳統(tǒng)的中央集權(quán)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理和中央負(fù)責(zé)的教育管理體制面臨嚴(yán)峻的考驗。在這樣的形勢下，把教育管理的部分辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)下放到地方，成為一種必然趨勢。

1985年5月27日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《中共中央關(guān)于教育管理體制改革的決定》，標(biāo)志著我國新一輪教育管理體制改革的開始。概括地說，這一輪教育管理體制改革的方向和內(nèi)容，就是中央放權(quán)給地方，地方逐級放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，教育行政部門放權(quán)給校長。這種體制被稱為“地方負(fù)責(zé)、分級辦學(xué)、分級管理”的教育管理體制。之后，這一管理體制被不斷地以教育法規(guī)和行政規(guī)章的形式規(guī)范、確定下來，如1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》和1992年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細(xì)則》。

隨著教育改革的進(jìn)一步深入，“地方負(fù)責(zé)、分級辦學(xué)、分級管理”的體制逐步顯現(xiàn)出諸多的弊端，與校舍問題密切相關(guān)的弊端主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政無力承擔(dān)巨額的校舍建設(shè)費用。我國在1985年的教育管理體制改革中確立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的教育管理體制，在1986年開始普及義務(wù)教育。中央政府把普及九年義務(wù)教育作為一項政治任務(wù)壓了下去。義務(wù)教育是一種受益范圍超越單個地方行政區(qū)域的公共產(chǎn)品，其支出責(zé)任理應(yīng)由各級財政共同負(fù)擔(dān)。但據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研材料顯示：1999年我國義務(wù)教育的投入結(jié)構(gòu)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政78％，縣級財政9％，省地市財政11％，中央財政2％。1999年義務(wù)教育的投入結(jié)構(gòu)尚且如此，那1986年至1999年間的情況就更可想而知了。事實上，取消人民公社后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再以直接提取“經(jīng)濟(jì)剩余”的形式來形成財政收入，同時也缺乏牢固的稅制基礎(chǔ)，因而重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一直地位尷尬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政極度匱乏，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有財政預(yù)算。1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第二條似乎間接地承認(rèn)了這一點。一方面，它規(guī)定，“國家實行一級政府一級預(yù)算”，要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；另一方面，它又網(wǎng)開一面，允許“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府的確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算”。既然法律沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政特有的稅收來源和支出責(zé)任，各地便出現(xiàn)了“八仙過海、各顯神通”的局面。后來，被人們稱為“三亂”的亂集資、亂收費和亂攤派現(xiàn)象就是那個時期的產(chǎn)物。1993年以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)急劇上升的事實，與這一體制直接相關(guān)。1994年財政體制實行分稅制改革后，財政支出責(zé)任下移到縣以下政府。沒有穩(wěn)定稅源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背負(fù)如此沉重的擔(dān)子，不設(shè)法將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給農(nóng)民就無法支撐下去。普及九年義務(wù)教育當(dāng)然是好事，但中央政府和省級政府在沒有撥出經(jīng)費的情況下，要求各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成這項任務(wù)，實在勉強。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、教育責(zé)任又重大的“普九”壓力下，“短斤少兩”地建設(shè)校舍就成為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯一可以完成任務(wù)的途徑。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏監(jiān)督，分級管理體制成為滋生腐敗的土壤和溫床。在經(jīng)費管理上，由于“切塊包干”，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)克扣、挪用教育經(jīng)費的現(xiàn)象普遍存在，拖欠教師工資、貪污私分教育基建經(jīng)費以及收受賄賂的現(xiàn)象比比皆是。正如《聯(lián)合早報》一篇題為《對汶川大地震亡靈的最好紀(jì)念》的文章所指出的那樣：“‘豆腐渣工程并不是都江堰、汶川、北川等災(zāi)區(qū)才有的。那批在20世紀(jì)90年代初期興建的低質(zhì)量教學(xué)樓，幾乎遍布大江南北的每一個市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”

而“豆腐渣工程”的興建，僅僅是校舍悲劇的開始。財稅體制本身的問題所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難使得后續(xù)的校舍檢查、修繕淪為空談。具體體現(xiàn)在兩個方面：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由于要發(fā)展公共事業(yè)而負(fù)債累累。媒體報道給人留下的印象是：基層干部大吃大喝、鋪張浪費是造成一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累的主要原因。這種情況當(dāng)然有，但不應(yīng)該是農(nóng)村債務(wù)形成的主要原因。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不是消費型債務(wù)，而是發(fā)展型債務(wù)，因為其欠債主要是用于修路、修水利、建校舍、進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、從事經(jīng)濟(jì)開發(fā)等項目。可以斷言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是在興建公益事業(yè)時形成的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支的必然結(jié)果。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政充其量只夠“吃飯”，有時甚至連這都不夠，還何談校舍的修繕與維護(hù)。其二，各級政府之間的財政關(guān)系導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法獲得充足的財政來源。1994年實行的分稅制只觸及中央與省級政府之間的財政關(guān)系，各省自行處理省內(nèi)各級政府內(nèi)部的關(guān)系。除浙江省堅持省政府直接與縣政府打交道、避開地級市這個中間層外，大多數(shù)省選擇了“市管縣”體制。在我國的政治體制下，財權(quán)與事權(quán)是自上而下分配的。因此，很容易形成這樣一種局面：財權(quán)逐級向上集中，事權(quán)逐級向下分解。在“市管縣”的格局下，市級政府往往一方面截留省里撥付的資金；另一方面，想方設(shè)法“盤剝”縣級政府的財源，結(jié)果造成縣級財政的巨大缺口，而縣級政府同樣會將自己的財政困難轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早已變得負(fù)債累累。在這種情況下，籌集校舍的維護(hù)和修繕經(jīng)費無異于空談。

二、以縣為主的教育管理

體制在校舍問題上仍遇尷尬

2001年，國務(wù)院作出了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，基礎(chǔ)教育開始實行“地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制。2002年，國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，要求各地進(jìn)一步貫徹全國基礎(chǔ)教育工作會議精神，切實推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的改革。從這幾年的實施情況看，該體制的實施較有成效地解決了校舍問題。農(nóng)村中小學(xué)的校舍條件得到了顯著改善，教師的居住條件也有明顯改觀。

但是，我們還應(yīng)該看到，以縣為主的管理體制的實施，在解決校舍的歷史遺留問題上，局面尷尬。上個世紀(jì)90年代末，有些學(xué)校為完成“普九”達(dá)標(biāo)任務(wù)，集中一切可以集中的力量，大搞基建，提出了“一年普九、三年還賬”的發(fā)展口號。于是各校紛紛借款、貸款，改善辦學(xué)條件，順利通過了“普九”驗收，而達(dá)標(biāo)后政策卻變了，中央不準(zhǔn)再征收農(nóng)村教育費附加，于是還債失去了可靠的來源。目前許多學(xué)校仍有巨額欠款沒有還上。在某些地區(qū)，學(xué)校欠建筑單位的錢、普通農(nóng)民的錢、教師工資及學(xué)生交的基建借款等情況仍然很嚴(yán)重。地方政府也多次研究解決辦法，但結(jié)果差強人意，主要是在責(zé)任劃分上難以達(dá)成一致：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為教育管理上收到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有義務(wù)還賬；而縣級部門則認(rèn)為，這些欠款是未實行以縣為主的教育管理體制時欠下的舊賬，所以縣級部門沒有責(zé)任去還。兩級政府相互推諉，都不采取具體措施去解決問題。在有些地區(qū)，建筑承包商鎖校門的事件時有發(fā)生，此類事件嚴(yán)重影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。

三、基于校舍問題的體制改革反思

以縣為主的教育管理體制在推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展中確實取得了極大的成效。但任何事物在發(fā)展初期總會存在這樣那樣的缺陷與問題，完善新的義務(wù)教育管理體制是一個長期的系統(tǒng)工程。

目前，由于缺少一個相對統(tǒng)一的省以下財政體制改革的思路與方案，所以縣區(qū)級政府與教育行政部門的職能越來越多，財權(quán)卻越來越萎縮，事權(quán)與財權(quán)不平衡，財政壓力過大。1994年的分稅制改革，主要解決了中央與省級政府之間財權(quán)劃分的問題，而對于省以下各級政府之間財力劃分的比例、規(guī)范等問題，卻遠(yuǎn)未涉及。在實際運行過程中，省級政府多模仿中央與省級政府的財權(quán)劃分比例，處理省級政府與地市級政府的財權(quán)劃分。下級政府在財力劃分比例、稅種歸屬等問題上，只能被動接受上級政府的安排，不可能有討價還價的余地。這樣也就造成了財權(quán)不斷上移，而事權(quán)卻不斷下放，基層政府的日子越來越難過的局面?；诖?，恰逢國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃即將出臺之際，我們建議：

第一，將“省管縣”體制改革進(jìn)行到底。政府管理鏈過長的結(jié)果，是使中央對地方的兩個最主要的行政管理手段——公共政策和財政轉(zhuǎn)移支付難以正常落實。政府層級減少的最大好處在于，可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應(yīng)”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執(zhí)行過程中因失誤而帶來政策性的浪費，增強中央的宏觀調(diào)控能力。

第二，盡快制訂一個相對統(tǒng)一的省以下財政體制改革的思路與方案。其內(nèi)容應(yīng)包括省以下各級政府的事權(quán)劃分、財力分配、稅種分配、轉(zhuǎn)移支付的辦法等。建議財政部總結(jié)歸納省以下財政體制框架的先進(jìn)經(jīng)驗和成功做法，供各地參考使用。具體做法，則由各地根據(jù)自己的實際情況制訂相關(guān)的實施細(xì)則。

總之，校舍悲劇是一個歷史性的悲劇，我們的確應(yīng)該如金磊先生那樣反思校舍的工程性問題，但是我們更應(yīng)該挖掘悲劇的體制性原因。只有不諱疾忌醫(yī)，改革和完善教育管理體制，才能為建設(shè)安全型學(xué)校打下堅實的基礎(chǔ)，真正促進(jìn)基礎(chǔ)教育與地方經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

編輯張葳