逯志軍

提要社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，而公共財政具有公共性、公平性、法制性等鮮明特征，建立和完善公共財政體系與落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求一致。本文從公共財政制度設(shè)計和框架構(gòu)建角度，對當(dāng)前社會不和諧表現(xiàn)進行深入分析的基礎(chǔ)上，提出了支持構(gòu)建社會主義和諧社會的財政措施。

關(guān)鍵詞：公共財政；和諧社會；科學(xué)發(fā)展觀

中圖分類號：F812文獻標(biāo)識碼：A

建立和完善公共財政體系與落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求是內(nèi)在一致的。在新的歷史條件下，適時地調(diào)整公共財政政策取向，從完善制度、創(chuàng)新機制入手，以公共化為取向，以規(guī)范化為原則，加快完善公共財政制度，用改革的辦法更好地為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)。

一、公共財政的內(nèi)涵及基本框架

（一）公共財政概念界定。公共財政作為一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政類型，以市場的基礎(chǔ)性作用為出發(fā)點，以市場失效為前提，其本身具有特定的內(nèi)涵。公共財政是財政的一種類型或模式，是為市場經(jīng)濟提供公共服務(wù)的政府分配行為。具體包括下列主要內(nèi)容：（1）公共財政以市場的基礎(chǔ)性作用為分析的基點，在市場能夠提供而且只能由市場提供才能保證效率優(yōu)化的私人產(chǎn)品領(lǐng)域，政府不介入；（2）公共財政以市場失效為前提，財政活動只局限于市場失效的領(lǐng)域內(nèi)，而且在這個范圍之內(nèi)又必須由政府介入。筆者認為，公共財政是以國家或政府為分配主體，憑借政治權(quán)力以滿足公共需要為目的的，與市場經(jīng)濟相契合的財政模式。

（二）公共財政的基本框架。公共財政具有“公共”這一根本性質(zhì)，這是由市場經(jīng)濟所根本決定的，也是市場經(jīng)濟下區(qū)別于其他經(jīng)濟體制下的財政的根本特征。其核心就是處理政府與市場的關(guān)系問題。具體應(yīng)從以下幾個角度考慮：

1、從政府支出方面看。建立以公共支出為重點的公共財政支出體系。公共財政圍繞滿足公共需要的基本職責(zé)建立支出體系。（1）為國家機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)提供經(jīng)費。（2）提供市場資源配置所不能解決的社會事業(yè)經(jīng)費。（3）公益工程與公共工程投資。為此，在“構(gòu)建和諧社會”的過程中，政府的財政支出要著眼于整個社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，要把目光從經(jīng)濟增長更多地轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展上來。

2、從政府收入方面看。建立以稅收收入為主，以規(guī)范化的收費為輔的公共財政收入體系。公共財政只能以稅收為最主要與最基本的收入來源，因為企業(yè)和個人都是市場經(jīng)濟中獨立的行為主體，政府只有借助于明確的法律依據(jù)去取得收入，才能克服他們“免費搭車”心理，正常、順利地提供公共產(chǎn)品。

3、從財政平衡方面看。公共財政框架按其職能可劃分為功能框架、管理框架和技術(shù)框架三部分，這三部分緊密聯(lián)系、相互制約、相輔相成。公共財政功能框架是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，調(diào)整財政收入的結(jié)構(gòu)和征收方式，科學(xué)安排財政支出的結(jié)構(gòu)，保證政府提供公共服務(wù)和宏觀調(diào)控的支出需要；公共財政管理框架是將公共管理的原則和辦法引進國家財政管理，確保財政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性。公共財政技術(shù)框架是為公共財政體制的高效運行提供技術(shù)支撐。公共財政框架建設(shè)是一個有機系統(tǒng)，需要各個子系統(tǒng)的協(xié)同配合。

二、公共財政與和諧社會的構(gòu)建

（一）目前社會不和諧的表現(xiàn)和根源

1、城鄉(xiāng)間的不和諧。目前，我國城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民。如果不解決這個問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展短期內(nèi)就很難見效。1985年我國城鄉(xiāng)差距為1.86倍，2002年擴大到3.11倍，2003年擴大為3.23倍，2004年進一步擴大為3.25倍。

2、區(qū)域間的不和諧。近年來，我國東中西部之間的差距也越拉越大。表現(xiàn)在：（1）經(jīng)濟總量的差距越拉越大。1980～2003年東部地區(qū)在全國經(jīng)濟總量上的比重從50%上升到59%，而中西部則相反；（2）人均GDP的差距越拉越大。1980年東部地區(qū)比全國平均數(shù)高34%，2002年則達53%；（3）人均GDP的相對差距也是越拉越大。1980～2003年西部與東部之比由1：1.92擴大為1∶2.59。

（二）公共財政對構(gòu)建和諧社會的影響

1、財政配置資源的低效率，導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)。一方面財政對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)等公共品供給較為缺乏，對邊遠地區(qū)、落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度不夠；另一方面用于脫離實際的非生產(chǎn)性的“政績工程”、“形象工程”投入較多，這種狀況使得我國城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距進一步拉大。

2、財政管理預(yù)算約束軟化，預(yù)算編制方法落后，預(yù)算編制過粗，預(yù)算透明度低，公眾無法對財政支出安排進行有效監(jiān)督，導(dǎo)致財政資金被截留、挪用、貪污等現(xiàn)象比較嚴重。這種狀況加劇了財政資金向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、邊遠落后地區(qū)等經(jīng)費供給的緊張局面，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟、地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、構(gòu)建社會主義和諧社會的財政措施

（一）不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加快各項社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

1、向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）加大補貼實施力度。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的核心是生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收。2006年隨著全面取消農(nóng)業(yè)稅、除了煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和加大對三農(nóng)的補貼力度，財政在促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)中“多予”和“少取”的直接作用得到了充分的發(fā)揮。（2）實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革。農(nóng)村義務(wù)教育是公共財政的最基本保障范圍，2006年建立了中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，把逐步將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政保障范圍上升到了制度建設(shè)的高度。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的建立對進一步完善財權(quán)、事權(quán)相匹配的公共財政管理體制具有重要意義。

2、向社會事業(yè)領(lǐng)域傾斜。（1）支持社會保障體系建設(shè)。社會保障是民安所在，是經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的“減震器”和收入分配的“調(diào)節(jié)器”。社會保障制度不健全，導(dǎo)致大量低收入群體和弱勢群體的生活非常困難，影響了社會穩(wěn)定。社會保障政策是政府社會政策的重要方面，也是公共財政的重要組成部分。（2）支持資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。資源節(jié)約和環(huán)境友好是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的內(nèi)在要求，也是社會主義和諧社會的重要標(biāo)志。今后，將充分發(fā)揮生態(tài)補償、林權(quán)改革、產(chǎn)權(quán)改革、排污權(quán)有償取得和交易制度改革的整體效應(yīng)，引導(dǎo)更多的社會資源投入到生態(tài)和環(huán)境建設(shè)中。這些措施體現(xiàn)了統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，彰顯了公共財政公共性和公益性的本質(zhì)特征。

（二）調(diào)整政府間轉(zhuǎn)移支付制度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

1、著力緩解縣鄉(xiāng)財政困難。（1）加大“三獎一補”政策實施力度?！叭勔谎a”政策充分體現(xiàn)了政府財力與事權(quán)相匹配的原則，在信息不對稱和中央與地方政府存在不同的財政支出偏好的情況下，以獎勵激勵政策和有效的考評監(jiān)督政策相結(jié)合更能促使地方政府表露真實的本級財政收入，最大限度地提高中央轉(zhuǎn)移支付資金的效率，防止地方政府通過隱瞞真實的收入信息來多獲取中央財政補助。（2）進一步推進鄉(xiāng)財縣管改革。鄉(xiāng)財縣管改革充分體現(xiàn)了經(jīng)濟決定財政的基本規(guī)律，基層政府的職能將從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，為提高服務(wù)的有效性和服務(wù)的效率，需要在分級財政理論的指導(dǎo)下兼并政府層級，在財政管理體制的框架內(nèi)實現(xiàn)中央——省——市、縣三級財政。按照三級財政的思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)主要轉(zhuǎn)到公共服務(wù)上來。

2、保持一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模持續(xù)增長。（1）加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。我國的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)為東、中、西部地帶性的發(fā)展不平衡。今后，中央財政財力性轉(zhuǎn)移支付仍將以對中西部地區(qū)的財力性轉(zhuǎn)移支付為主。在加強中央對中西部地區(qū)財力性轉(zhuǎn)移性支付的同時，也要積極建立東、中、西部互利合作實現(xiàn)雙贏的長期穩(wěn)定的合作發(fā)展機制。（2）完善困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法。加快民族地區(qū)的發(fā)展事關(guān)民族和諧和邊疆穩(wěn)定，隨著我國經(jīng)濟總量的擴大應(yīng)有更多的增值稅收入以轉(zhuǎn)移支付的形式返還給民族地區(qū)。將基本公共服務(wù)水平差距較大的地區(qū)作為重點優(yōu)先保障。同時要體現(xiàn)資金扶持與項目扶持相結(jié)合、物質(zhì)扶持與教育扶持相結(jié)合、縮小差距與發(fā)揮優(yōu)勢相結(jié)合的原則。

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)）