李思婷
提要政府通過職能轉(zhuǎn)變放棄了一些公共事務(wù)的管理權(quán),但政府轉(zhuǎn)化出去的職能必須找到新的載體,否則會出現(xiàn)權(quán)力空白,對公共物品與服務(wù)供給問題依舊不能得到解決,這樣必然導(dǎo)致經(jīng)濟秩序和社會秩序的混亂,最終政府還是要自己重新拾起對這些公共事務(wù)的管理責任,改革將陷入惡性循環(huán)。非營利組織處于政府與社會之間,其非政府性、非營利性和志愿公益性或互益性的特征決定了它是政府職能轉(zhuǎn)變的優(yōu)良載體。
關(guān)鍵詞:政府;非營利組織;良性互動
中圖分類號:F015文獻標識碼:A
一、何為非營利組織
“非營利組織”是一個從西方引入的概念,也就是通常所說的NGO,(英文“non-governmentorganization”一詞的縮寫)非營利組織被定義為:獨立于政府之外,處于政府和社區(qū)成員之間的,以聯(lián)系和動員社區(qū)成員參與社會活動、支持社區(qū)發(fā)展為主要目標的社區(qū)層面的各類非營利組織。NGO是非政府組織,不靠國家權(quán)力驅(qū)動;NGO也不是經(jīng)濟體,不靠經(jīng)濟利益驅(qū)動。NGO的原動力是志愿精神。
二、非營利組織的誕生
NGO在全球范圍的興起始于20世紀八十年代。隨著全球人口、貧困和環(huán)境問題的日益突出,人們發(fā)現(xiàn)僅僅依靠傳統(tǒng)的政府和市場兩級無法解決人類的可持續(xù)發(fā)展問題,于是為能協(xié)助政府與市場解決可持續(xù)發(fā)展問題,NGO應(yīng)運而生,并迅速成長,構(gòu)成社會新的一級。
市場是有效的資源配置工具,其可以通過供求關(guān)系,競爭與價格分配非公共物品,但公共物品就無法被市場有效地配置,因其本身具有不可分割性、非排他性,這導(dǎo)致購買公共物品的人無法阻止他人也使用公共物品,這就是著名的“免費搭車”現(xiàn)象。顯而易見,愿意出錢購買的公共物品的人肯定不多,于是就產(chǎn)生了公共物品匱乏現(xiàn)象,這說明公共物品無法由市場配置而得到滿足,稱為“市場失靈”。
當市場失靈時,政府的調(diào)控是相當必要的,政府主要是對大多數(shù)人負責,政府作出的決策必須取得大多數(shù)人的同意。也就是說,政府在對社會群體提供公共物品的時候要遵循“中位選民”的平均需要和偏好,而對少數(shù)人的特殊需求則無法給予滿足或無法及時滿足,稱為“政府失靈”。由于市場失靈和政府失靈的存在,非營利組織應(yīng)運而生。它的出現(xiàn)是為了彌補市場和政府無法滿足的社會需求盲點,與政府和市場一起參與到社會公共物品的配置中去。政府、市場和非營利組織都是滿足不同社會群體需求的主體,它們都有各自的優(yōu)勢與不足,所以要充分滿足全社會的需求,就要三者互相合作、共同發(fā)展才能做到效益最大化。
三、政府與非營利組織的伙伴關(guān)系
政府與非營利組織伙伴關(guān)系這一名詞起源于19世紀七十年代的美國。所謂伙伴關(guān)系可以界定為政府和私人部門之間的多樣化安排。當時,由于美國遭逢二次石油危機,產(chǎn)生停滯性通貨膨脹所帶來的經(jīng)濟蕭條,使得政府稅收逐漸減少,在面臨財政嚴重短缺的問題下,政府無法響應(yīng)所有的公共問題,以及承擔復(fù)蘇城市經(jīng)濟的責任,在這種情形下,美國各級政府開始重新思考新的角色定位,州與地方政府開始改變做事方式,大力倡導(dǎo)政府與非營利組織合伙,并允許政府與非營利組織之間的競爭。政府可將自身無法涉及公共物品領(lǐng)域或者能力有限的領(lǐng)域讓渡給社會自主組織承擔,使其能充分利用成本、技術(shù)、競爭等優(yōu)勢,為社會公眾提供高效、高品質(zhì)的物資與服務(wù),最終達到政府與此類企業(yè)工作相結(jié)合,提高公共物品的質(zhì)量與服務(wù)效率,使政府與組織形成雙贏局面,為社會謀福利,從這個層面看,也是社會長治久安的一條不可忽視的策略。
四、政府與非營利組織的互動基礎(chǔ)
互動是指社會上個人與個人之間、群體與群體之間通過語言或其他手段傳播信息而發(fā)生的相互依賴性行為的過程。審視當前我國政府和非營利組織的狀況,可以看出政府與非營利組織之間存在著必然的互動的基礎(chǔ)。首先,是有共同的目標,政府與非營利組織都是為了滿足社會全體成員的需求,務(wù)求令群眾享受到所需的公共物品和服務(wù),促進公共利益最大化。其次,非營利組織是在政府失靈,不能滿足全部成員的需求而產(chǎn)生的,它存在的必要性就是彌補政府的職能空缺,而且非營利組織相對于政府更貼近群眾,更能及時了解群眾的需求,這樣一來,也在一定程度上降低了政府信息的滯后性。政府與非營利組織相互協(xié)作,形成良性發(fā)展,促進公共利益最大化。第三,改革開放以來,我國的政府與非營利組織就已經(jīng)開始合作,無論是自上而下發(fā)展的非營利組織,還是自下而上發(fā)展的非營利組織都得到了充分的發(fā)展。
五、政府與非營利組織的互動模式
在政府改革過程中,政府可通過三種模式將部分微觀的具體性的社會管理與服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營利組織,這樣不但可以實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機構(gòu)和減輕政府財政負擔的政府改革目標,還可以使非營利組織“有事可做”,拓展了非營利組織生存與發(fā)展的空間,從而實現(xiàn)政府與非營利組織的良性互動。
1、授權(quán)模式。授權(quán)模式指政府以授權(quán)的形式將部分微觀的具體性的社會管理職能轉(zhuǎn)交給非營利組織履行。(表1)
2、契約模式。契約模式是指政府通過簽訂契約將部分微觀的具體性的社會服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營利組織履行。通常表現(xiàn)為政府與非營利組織就某一公共服務(wù)項目達成協(xié)議,簽訂合同,由政府出資,非營利組織出人力、技術(shù)、資源和管理等來執(zhí)行項目。(表2)
3、轉(zhuǎn)制模式。轉(zhuǎn)制模式是指政府將部分履行微觀的具體性的社會服務(wù)職能的公共服務(wù)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為非營利組織。(表3)
六、如何實現(xiàn)政府與非營利組織良性互動
(一)達成目標共識
1、培養(yǎng)伙伴文化。當政府與非營利組織間存在伙伴文化時,則有助于雙方長久地發(fā)展。政府對非營利組織支持與否,都將會影響到志愿者的參與熱情,只有雙方都以同一個目標前進時,效益才會最大化。
2、培養(yǎng)信任感。要想形成良好的伙伴文化,首先就是相互信任,政府的主要職責就是為人民謀福利,所以在作出任何決策時都應(yīng)將人民的利益放在第一位,培養(yǎng)對民間非營利組織的信任,對相互合作有促進作用。
(二)共享資源。非營利組織不是政府部門,沒有公權(quán),也不是市場經(jīng)濟可以資源配置。非營利組織自身在不同參與者的影響下,其所擁有的資源也有差異。例如,參與者所提供的資源豐富,則有優(yōu)勢,如果資源不足,則處于劣勢。在參差不齊的情況下,政府應(yīng)該給予資金的支持和鼓勵。非營利組織比政府更貼近群眾,更能及時得到第一手資料,彌補了政府的信息滯后問題;另一方面,政府是公權(quán)機構(gòu),相對于非營利組織來說,具有更加雄厚的資金和技術(shù)支持,兩者在資源上實現(xiàn)共享,會大大提高公共物品與服務(wù)的效益,也使全體社會成員都得到所需。
(三)協(xié)調(diào)行政機制
1、非營利組織在經(jīng)營與管理上,常會因政府行政程序的繁瑣而運作緩慢,大多數(shù)非營利組織本身的資金就并不充裕,這樣一來,增加了非營利組織的時間成本與財務(wù)負擔。
2、基于政府與非營利組織間的伙伴關(guān)系是否建立良性循環(huán),在很大程度上影響到?jīng)Q策實施的結(jié)果,政府是否愿意給予非營利組織以權(quán)利和幫助很關(guān)鍵。為此,政府應(yīng)該切實執(zhí)行權(quán)利、職能下放的工作,給予非營利組織自主決策的權(quán)利,這樣既可以減輕政府的負擔,又給非營利組織找到了“工作”,一舉兩得。
3、決策有長期、短期之分,對于長期決策,政府往往都會出現(xiàn)搖擺不定的狀態(tài),而長期決策卻又是要求整體、明確、一致的要求,這樣在政府下達決策命令時,民間組織才有章可循,雙方才能形成良好的合作伙伴關(guān)系。
七、研究建議
1、改變公務(wù)員認識。政府公務(wù)員必須跳出以往的條例框框,要認識到他們也有公共服務(wù)的責任,號召他們一起參與到公共服務(wù)中去,與非營利組織的工作者共同為人民服務(wù)。
2、政府與非營利組織是兩種不同機制結(jié)構(gòu)的部門,它們都是以為人民提供公共物品與服務(wù)而努力的。它們彼此彌補不足,相互支持。為了能更好地進行合作,在良性循環(huán)下發(fā)展,政府應(yīng)與非營利組織形成共同的文化合作關(guān)系,產(chǎn)生認同感。
3、在政府與非營利組織的合作中,信息的及時反饋很重要。要建立起暢通的信息交流渠道是關(guān)鍵,可以借助于網(wǎng)絡(luò)的跨時空性,既快捷又方便,隨時隨地交流,這樣,在政府制定決策,民間組織執(zhí)行決策時都可以依據(jù)現(xiàn)狀來實施,減少了風險。
4、民間組織沒有政府的實力,它可以利用政府給予的資金、技術(shù)支持,但不可以完全依賴政府。否則,民間組織就失去了它的初衷,不是獨立于政府的組織,只是政府的附屬機構(gòu)。這樣的民間組織增加政府的負擔,也沒有發(fā)揮出自身的優(yōu)勢,不能滿足社會多元化的需求,不能與政府形成互補。
5、隨著經(jīng)濟發(fā)展,政府與非營利組織的接觸越來越頻繁,此時,矛盾會因為文化、信息等差異而產(chǎn)生。所以,需要有中介機構(gòu)協(xié)調(diào)政府與非營利組織之間的矛盾,使雙方達到完美合作的局面。
(作者單位:廣州中醫(yī)藥大學經(jīng)管學院)