趙 勇

摘要針對(duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的公平性進(jìn)行了分析,從農(nóng)村義務(wù)教育定位及管理的指導(dǎo)思想、教育機(jī)會(huì)及硬件設(shè)施、師資情況等方面作了綜述。

關(guān)鍵詞農(nóng)村;義務(wù)教育;教育定位;硬件設(shè)施

中圖分類號(hào) G522.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)09-0276-02

20世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)政府率先承諾在中國(guó)普及“全民教育”,大力發(fā)展農(nóng)村教育。2005年12月,國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,中西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)施學(xué)雜費(fèi)全免的義務(wù)教育。2006年6月,新《義務(wù)教育法》頒布,義務(wù)教育以縣級(jí)管理為主,經(jīng)費(fèi)投入實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌,免學(xué)雜費(fèi)政策以法律的形式固定下來(lái)。但是,肯定成績(jī)的同時(shí),也應(yīng)看到當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育仍然存在許多問題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民主化而產(chǎn)生的教育公平觀念的逐漸擴(kuò)大和深入,農(nóng)村義務(wù)教育也成為了我國(guó)教育公平的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

1農(nóng)村義務(wù)教育定位及管理指導(dǎo)思想的公平性分析

早在1950年3月,政務(wù)院在《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財(cái)政收支的決定》的規(guī)定中就初步確立了我國(guó)義務(wù)教育城鄉(xiāng)分別管理的體制。對(duì)于我國(guó)廣大農(nóng)村義務(wù)教育,1957年3月18~28日,第三次全國(guó)教育行政會(huì)議認(rèn)為:小學(xué)教育的發(fā)展必須打破由國(guó)家包下來(lái)的思想,在農(nóng)村,要提倡群眾集體辦學(xué)[1]。同年,6月3日,教育部發(fā)出通知:提倡群眾辦學(xué)。這些文件明確指出我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育是“地方性和群眾性的事業(yè)”,對(duì)其管理方式則提出“中小學(xué)教育不可能完全由國(guó)家包下來(lái)”,要“大力提倡群眾辦學(xué)”。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的這種定性及管理方式直到改革開放以來(lái)也沒有發(fā)生大的改變。1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出:“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方,有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育。實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則?！痹陉P(guān)于省、市(地)、縣、鄉(xiāng)各級(jí)地方的職責(zé)劃分問題,原則上確定由各省、自治區(qū)協(xié)調(diào)決定,在后來(lái)的實(shí)踐中基本上采用“縣辦高中,鄉(xiāng)辦初中,村辦小學(xué)”的做法。該《決定》還明確要求“鄉(xiāng)財(cái)政收入應(yīng)主要用于教育”。在后來(lái)由國(guó)家教育委員會(huì)等發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》(1986年9月)中,進(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)投資,以鄉(xiāng)村自籌為主。地方人民政府對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的地方,酌情予以補(bǔ)助”。在將基礎(chǔ)教育定位為“地方事業(yè)”及“地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”的城鄉(xiāng)義務(wù)教育分別管理思想指導(dǎo)下,城鄉(xiāng)二元格局在義務(wù)教育階段進(jìn)一步強(qiáng)化了。其結(jié)果必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的不斷加大,社會(huì)不公不斷加劇。

2農(nóng)村義務(wù)教育階段教育機(jī)會(huì)及硬件設(shè)施的公平性分析

教育機(jī)會(huì)指義務(wù)教育階段受教育者獲得的教育機(jī)會(huì);硬件設(shè)施主要指農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入及現(xiàn)有農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教學(xué)設(shè)施2個(gè)方面。

2.1農(nóng)村義務(wù)教育階段教育機(jī)會(huì)的差距

在城鄉(xiāng)之間,義務(wù)教育階段受教育者獲得的教育機(jī)會(huì)并不平等。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù),早在《義務(wù)教育法》公布之前的1985年,我國(guó)的城鎮(zhèn)已經(jīng)普及了小學(xué)和初中教育,而當(dāng)年農(nóng)村的學(xué)齡兒童入學(xué)率不到95%,農(nóng)村小學(xué)畢業(yè)生升入初中的比率只有65%。到1999年,農(nóng)村小學(xué)畢業(yè)生的升學(xué)率上升到91%,但低于90%的省區(qū)仍然有15個(gè)。在2000年義務(wù)教育基本普及之前,許多大中城市已經(jīng)普及了高中教育,但直到2004年,仍然有至少10%的農(nóng)村地區(qū)尚沒有普及九年義務(wù)教育。從初中來(lái)看,據(jù)學(xué)者張玉林統(tǒng)計(jì),自1986年《義務(wù)教育法》頒布到2000年的15年間,中國(guó)大約有1.5億左右的農(nóng)民子女沒能完成初中教育。在2002年底展開的一項(xiàng)對(duì)全國(guó)有代表性的6個(gè)縣的普查則顯示,農(nóng)村地區(qū)初中階段輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重,所有的縣都超過(guò)了教育部設(shè)定的初中輟學(xué)率不超過(guò)3%的底線[2]。

2.2農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不公平性分析

2.2.1教育投入“重高輕基”。從20世紀(jì)50年代開始,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化目標(biāo),我國(guó)教育發(fā)展的重心逐漸上移到高等教育。同時(shí),基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限及責(zé)任主要在地方,中央政府的教育投入較多地投向高等教育。在80年代,我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)所占比例曾高達(dá)30%以上。1987年,我國(guó)小學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)為59.9元,中學(xué)生為141.15元,大學(xué)生則為2 314.7元,一個(gè)大學(xué)生的費(fèi)用相當(dāng)于38個(gè)小學(xué)生或16個(gè)中學(xué)生。90年代以來(lái),這種“重高輕基”的資源配置失衡仍然存在。政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中高等教育所占比例超過(guò)20%,與世界平均水平相比仍然過(guò)高。而且高等教育經(jīng)費(fèi)總量中的80%來(lái)自政府,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中卻只有60%來(lái)自政府撥款。2000年與1985年相比,普通高校和高中階段教育各種渠道經(jīng)費(fèi)收入總和的增長(zhǎng)幅度分別為239.54%和156.88%,而義務(wù)教育各種經(jīng)費(fèi)5年來(lái)的總和增長(zhǎng)為72.69%,尤其值得注意的是農(nóng)村義務(wù)教育的這一比例僅為50.49%。

2.2.2義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)有別。我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制的一大特點(diǎn)是居民的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)有別。城鄉(xiāng)義務(wù)教育的基建經(jīng)費(fèi)來(lái)源在《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》中作了明確區(qū)分。該細(xì)則第三十條規(guī)定:“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需資金,在城鎮(zhèn)由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)列入基本建設(shè)投資計(jì)劃,或者通過(guò)其他渠道籌措;在農(nóng)村由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措”。1994年的“分稅制”和2000年的“稅費(fèi)改革”等財(cái)政制度的出臺(tái),改革后各級(jí)政府間財(cái)力格局變了,而教育的投入體制并沒有做出相應(yīng)的調(diào)整。一方面農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大,另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力萎縮,農(nóng)村教育總投入出現(xiàn)較大幅度的縮減。2001年5月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,首次提出基礎(chǔ)教育“以縣為主”的新體制。但是,對(duì)于大多數(shù)貧困縣來(lái)說(shuō),縣域經(jīng)濟(jì)薄弱,無(wú)力承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)投入主體的責(zé)任。2006年,新修訂《義務(wù)教育法》頒行以后,各省市依據(jù)《義務(wù)教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)保障要求,建立了相應(yīng)的統(tǒng)籌保障機(jī)制。但從統(tǒng)籌的效果來(lái)看,現(xiàn)行的統(tǒng)籌機(jī)制有效性不強(qiáng),教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)不夠理想。

2.3農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校設(shè)施的差異性分析

農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)匱乏,教學(xué)設(shè)備和教學(xué)手段落后。教育政策的制定往往是以城市教育的發(fā)展為基點(diǎn),而廣大的農(nóng)村遭到忽視。2003年9月16日,去北京參加“全國(guó)農(nóng)村優(yōu)秀中小學(xué)教師座談會(huì)”的農(nóng)村教師,被安排參觀北京市的優(yōu)質(zhì)學(xué)校。幾位代表在參觀一所學(xué)校之后什么也不想再看了,認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校、民族地區(qū)學(xué)校與這些學(xué)校的差距實(shí)在太大,根本沒法相比[3]。

從教學(xué)設(shè)施上看,多數(shù)農(nóng)村小學(xué)沒有圖書室、實(shí)驗(yàn)室、活動(dòng)室。從教學(xué)手段上看,基本上還是靠原始的“三個(gè)一”(一本書、一支粉筆、教師一張嘴)。反觀城市學(xué)校,政府動(dòng)輒對(duì)一些重點(diǎn)學(xué)校投入上千萬(wàn)元的資金,甚至有一些極端的個(gè)例,如地處西部地區(qū)的貴州省,全省唯一的一類省級(jí)示范性高中貴陽(yáng)一中修建的金陽(yáng)新校區(qū),占地面積為29.3hm2,投資竟然高達(dá)4億元。而2002年整個(gè)貴州省的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)不過(guò)才4.5億元[4]。

3農(nóng)村義務(wù)教育階段師資情況的公平性分析

3.1我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段師資質(zhì)量問題嚴(yán)峻

師資質(zhì)量直接影響教育質(zhì)量。在我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段,教師整體數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)都難以滿足辦學(xué)的基本要求,更難以保障教育的質(zhì)量。農(nóng)村義務(wù)教育階段師資學(xué)歷未能全部合格且職前達(dá)標(biāo)率更低。在不少農(nóng)村小學(xué)和初中,職前學(xué)歷達(dá)標(biāo)的教師比例很低。

3.2農(nóng)村教師編制嚴(yán)重不足

在以縣為主的教育投資體制下,縣級(jí)財(cái)政成為了教育財(cái)政,而相當(dāng)一部分縣由于經(jīng)濟(jì)原因無(wú)力支撐自身的教育財(cái)政支出,由此導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的嚴(yán)重不足,從而致使農(nóng)村教師編制嚴(yán)重不足。在2005年8月召開的全國(guó)人大義務(wù)教育法修訂座談會(huì)上,胡平平委員給所有參加座談會(huì)的代表講了個(gè)故事:位于安徽北部的阜南縣有130萬(wàn)人口,按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)氐慕處熑笨趯⒔? 000人,但在7年時(shí)間里該縣竟然沒有新引進(jìn)過(guò)一個(gè)中小學(xué)教師,同時(shí)卻留用了600多名50歲以上的女老師和60歲以上的男老師“超期服役”,原因就是縣財(cái)政困難。

3.3農(nóng)村教師流失嚴(yán)重

農(nóng)村教師待遇偏低且無(wú)穩(wěn)定的保障。據(jù)山東省教育廳2004年的一份教育督導(dǎo)評(píng)估報(bào)告指出,當(dāng)前農(nóng)村教育還沒有建立起穩(wěn)定的有保障的農(nóng)村中小學(xué)教職工工資發(fā)放機(jī)制。報(bào)告稱,全省還有122個(gè)縣(市、區(qū))沒有將教職工工資列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算,有82個(gè)縣(市、區(qū))教職工工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,有45個(gè)縣(市、區(qū))的農(nóng)村中小學(xué)教職工工資水平偏低,尚達(dá)不到國(guó)家必保工資標(biāo)準(zhǔn)。不少農(nóng)村教師流失嚴(yán)重。由此,農(nóng)村出現(xiàn)了一個(gè)龐大的代課教師隊(duì)伍。據(jù)教育部提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),中小學(xué)代課教師1999年為81.9萬(wàn)人,2005年為44.8萬(wàn)人。分布在農(nóng)村公辦中小學(xué)的大約有30萬(wàn)人,占農(nóng)村公辦中小學(xué)教師總數(shù)的5.9%。

4結(jié)語(yǔ)

縱觀當(dāng)代我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展軌跡,農(nóng)村義務(wù)教育的公平問題在其推行之初就非常突出,“城市優(yōu)先”成為推行義務(wù)教育的無(wú)形指揮棒。理由很簡(jiǎn)單,也很現(xiàn)實(shí)——由于中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,城市尚不能完全推行義務(wù)教育,遑論經(jīng)濟(jì)文化更加落后的廣大農(nóng)村地區(qū)了。通過(guò)考察我國(guó)近現(xiàn)代農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展軌跡,筆者認(rèn)為,當(dāng)代農(nóng)村義務(wù)教育公平問題之成因,一方面,從我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育產(chǎn)生初期時(shí)起,其指導(dǎo)思想就是基于國(guó)家本位的立場(chǎng)出發(fā),而沒有從所有兒童均享有受教育的普遍的、平等的權(quán)利本位的角度出發(fā),更未能突出義務(wù)教育的平等性原則。另一方面,城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的客觀差異性,決定了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是實(shí)現(xiàn)教育供給的決定性因素,城鄉(xiāng)收入差距直接導(dǎo)致了農(nóng)村義務(wù)教育的不公平。

5參考文獻(xiàn)

[1] 中央教育科學(xué)研究.中華人民共和國(guó)教育大事記(1949-1882)[M].北京:教育科學(xué)出版社,1983.

[2] 張玉林.2004中國(guó)教育不平等狀況藍(lán)皮書[J].校長(zhǎng)閱刊,2005(5):8-13.

[3] 楊東平.中國(guó)教育監(jiān)皮書(2003年)[M].北京:高等教育出版社,2004.

[4] 楊東平.中國(guó)教育公平的理想與現(xiàn)實(shí)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.