巢瑩瑩　陳　微

摘 要：中外政府對慈善組織的管理在準(zhǔn)入機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等方面存在著諸多差異，這種差異背后潛藏著中國慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙。文章通過比較的視角梳理中、英、美政府管理間的差異,并在此基礎(chǔ)上,提出我國政府對慈善組織管理的合理化建議。

關(guān)鍵詞：慈善 激勵機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號：B82-053 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-100-02

2005年,我國慈善機(jī)構(gòu)獲得總捐款50多億元人民幣,僅相當(dāng)于我國2005年GDP的0.05%，美國的同比數(shù)字則是2.17%；就人均捐款來看,我國國內(nèi)的人均捐款不足1元人民幣,而美國的人均捐款為460美元。{1}簡明的數(shù)據(jù)可以看出，我國慈善事業(yè)的發(fā)展與國外還存在巨大差異，筆者認(rèn)為，差異的背后必定隱含不同國家政府對慈善組織在管理上的影響因素。

一、中外慈善組織政府管理的比較分析

慈善組織的管理體制是政府處理與慈善組織之間關(guān)系的各項制度及其實踐中形成的運作格局。{2}與美國和英國的慈善管理體制相比，我國政府在慈善組織的準(zhǔn)入機(jī)制、激勵機(jī)制以及如何實施監(jiān)管等方面存在著不足。

1.準(zhǔn)入機(jī)制。慈善組織要取得合法地位的前提是經(jīng)過注冊登記，以此達(dá)到免稅優(yōu)惠、法律保護(hù)、由官方認(rèn)可而獲得名望等目的。在美國,注冊約束實際上很弱。慈善組織只需要向其所在州正式提出結(jié)社要求,隨后從美國聯(lián)邦國稅局獲得慈善團(tuán)體的身份即可。

與美國相比，英國政府對慈善機(jī)構(gòu)的注冊審批要嚴(yán)格一些，英國《慈善法》規(guī)定，除了法律規(guī)定的豁免慈善組織，其他都應(yīng)在慈善委員會進(jìn)行登記。注冊成為慈善機(jī)構(gòu)必須滿足三個條件：獨立身份和自由運作；由董事會實施管理和控制，董事會成員不得從機(jī)構(gòu)領(lǐng)取薪酬；從事純粹慈善性質(zhì)的活動。{3}除此之外，英國政府沒有加設(shè)過多限制，而是鼓勵慈善組織間的自由競爭，允許內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)多樣化，注冊程序也簡便快捷。

我國政府對慈善組織實行“分級登記,雙重管理”的模式，即慈善組織在申請注冊時,必須找到一個政府部門,雙方結(jié)成“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系。此種管理體制帶來了諸多不良后果:其一,所有的正式成立的慈善組織都必須掛靠某一業(yè)務(wù)主管單位，同時組織的人員編制、管理方式、財務(wù)運作也置于政府的“控制”之下,導(dǎo)致慈善組織喪失了自主權(quán)，缺乏獨立性。其二,更有大量現(xiàn)存的民間慈善組織因為找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法通過民政部門注冊，成為慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2.激勵機(jī)制。對慈善捐贈實施稅收優(yōu)惠是各國激勵慈善事業(yè)的普遍做法，美國慈善機(jī)構(gòu)所享受的稅收優(yōu)惠是其他國家所不能比擬的，其一，只要符合美國國稅法規(guī)定的條件的組織，一般都有資格向美國國稅局申請免稅待遇。其二，免稅的稅種多，對慈善機(jī)構(gòu)本身免除銷售稅、所得稅、財產(chǎn)稅、增值稅等不同稅種；給予向慈善機(jī)構(gòu)捐贈的機(jī)構(gòu)和個人以應(yīng)繳稅所得額扣減政策、財產(chǎn)稅及遺產(chǎn)稅的免稅。其三，退稅程序簡單，憑受贈慈善組織開具的收據(jù),在納稅時自行抵扣即可。

與美國不同的是，英國稅收政策受惠更多的是慈善組織而非個人，英國政府規(guī)定：對受贈的慈善組織可以向政府索要捐贈者支付的基本收入稅作為政府捐贈補(bǔ)貼。英國慈善援助基金會是專門幫助慈善組織向政府索要退稅的機(jī)構(gòu)，此機(jī)構(gòu)的設(shè)立成為利用減免稅制度支持英國公益事業(yè)的一個重要機(jī)制。

我國在慈善方面的稅收激勵還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致慈善事業(yè)發(fā)展停滯不前。

（1）不同級別的慈善組織享受捐贈政策的資格不同。1999年以后,財政部、國家稅務(wù)總局陸續(xù)下發(fā)通知，給予中國紅十字會等21家全國性非營利性機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策，企業(yè)或個人給予這些機(jī)構(gòu)捐贈，在計算繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅時準(zhǔn)予全額扣除，其他慈善組織不享受減免待遇。此種規(guī)定導(dǎo)致慈善資源集中流向有政府背景全國性的慈善組織，不利于形成扶持慈善事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。

（2）對企業(yè)和個人捐贈的激勵效用不高。大部分企業(yè)認(rèn)為慈善捐贈的稅收抵扣比例過低，造成了“捐贈還得納稅、多捐贈多納稅”的后果，抑制了企業(yè)捐贈熱情；同時，一項調(diào)查表明，我國有60%以上的人認(rèn)為個人所得稅獲取稅收扣除的程序繁瑣，耗時長，舉證困難，增加了捐贈者的“交易”成本。

（3）監(jiān)督機(jī)制。美國沒有專門的和獨立的關(guān)于慈善的法律，有關(guān)慈善規(guī)定的《稅法》和《公司法》是至關(guān)重要的，前者涉及慈善的外部激勵和監(jiān)督，后者涉及慈善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理。為保證慈善資金的高效、透明運作，美國《國內(nèi)收入法典》和《稅收條例》要求大部分免稅機(jī)構(gòu)填寫聯(lián)邦政府的年度申報表。{4}這些申報表如實提供了免稅機(jī)構(gòu)的資金來源和運行的情況。美國國稅局是聯(lián)邦政府中負(fù)責(zé)對慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)抽查慈善機(jī)構(gòu)提供的年度申報表，審計慈善機(jī)構(gòu)的財務(wù)和經(jīng)營狀況，通過評估給違規(guī)慈善機(jī)構(gòu)以處罰或罰金,直至吊銷其免稅資格。慈善機(jī)構(gòu)還需向社會公開年度申報表，接受監(jiān)督。州一級的管理由州檢察長來負(fù)責(zé)調(diào)查和審計慈善機(jī)構(gòu)。與此同時，美國慈善信息局、基金會中心等一些慈善行業(yè)組織形成了一套行之有效的行業(yè)規(guī)范和自律協(xié)定。法律保證、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和行業(yè)自律構(gòu)建了美國完備的慈善管理體制。

英國對慈善組織的監(jiān)管主要是通過英國慈善委員會來實施的，該部門是依據(jù)英國慈善法設(shè)立，獨立于政府之外，直接受議會領(lǐng)導(dǎo)，依法行使職能的獨立機(jī)構(gòu)。其主要職能是：登記注冊、咨詢監(jiān)督、制定法規(guī)和調(diào)查執(zhí)法。{5}英國慈善委員會對慈善組織的監(jiān)管主要分為三個層面：第一，最基本監(jiān)管層次是通過托管人理事會要求組織自我監(jiān)管；第二，通過制定統(tǒng)一的原則、規(guī)范并委托專門的中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理；第三，慈善委員會主要是審查達(dá)到監(jiān)督門檻的約6萬家已經(jīng)注冊的較大慈善機(jī)構(gòu)的年度報告。中小型的慈善組織，只要提交年度總結(jié)報告，并附上簡單的收支報表即可。但是即使對大中型慈善組織，英國慈善委員會也不是派人進(jìn)行直接的監(jiān)管，而是建立了全國性的公益舉報和迅速及時的受理機(jī)制。英國慈善委員會每個月接受舉報2000多次，主要根據(jù)舉報對慈善組織進(jìn)行監(jiān)控。慈善委員會定期對大型民間組織進(jìn)行風(fēng)險評估、資產(chǎn)評估和財務(wù)評估，并與其他相關(guān)的政府部門密切配合進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法。對于違規(guī)操作或出現(xiàn)腐敗行為的慈善組織，慈善委員會有權(quán)撤銷其托管人理事會，并限期組建新的托管人理事會。

而我國現(xiàn)行制度規(guī)定，對慈善組織的監(jiān)督主要是主管部門的行政監(jiān)督, 由審計部門進(jìn)行年檢，業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行日常管理監(jiān)督，此種存在多元主體監(jiān)管且沒有統(tǒng)一的政府管理機(jī)構(gòu)局面，導(dǎo)致慈善組織內(nèi)部運行問題很多，如挪用慈善資金、財務(wù)管理紊亂、缺乏信息公示等等。這些現(xiàn)象的發(fā)生并不是偶然的，誰來舉報、誰來監(jiān)督約束，沒有非常明確的監(jiān)管機(jī)制。

法律基礎(chǔ)是保證慈善組織規(guī)范化運作的基礎(chǔ)，我國總體上慈善法規(guī)層次低，法規(guī)體系的不完善。在規(guī)范慈善組織發(fā)展的法律基礎(chǔ)方面，我國不僅沒有制定用于鼓勵和規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的《慈善法》，對于慈善組織的具體運作方面的法律規(guī)范也不全面，如組織制度、財務(wù)制度以及機(jī)構(gòu)的活動領(lǐng)域等方面都缺乏相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。由于在法律與監(jiān)管層面上出現(xiàn)眾多的缺欠，造成我國慈善組織在資金管理上更多的是組織自律以及準(zhǔn)行政化的監(jiān)督與審計，不能從根本上遏制慈善組織的管理弊端。

二、對我國慈善組織政府管理的啟示

縱觀各國慈善組織管理體制，盡管各國政府所承擔(dān)的職責(zé)、監(jiān)管的力度和范圍有所不同,但集中各國的優(yōu)點,都以制定合理的規(guī)章制度和法律框架為重點, 以激勵和規(guī)范慈善行為為目標(biāo),以構(gòu)建以政府為主的多元監(jiān)督體系為保障，注重行政管理的同時導(dǎo)入司法程序管理。這也是我國慈善組織管理體制趨于完善的方向。

1.簡化準(zhǔn)入機(jī)制，政府扶持管理雙向強(qiáng)化。政府有必要考慮簡化成立民間慈善組織的登記注冊程序、降低目前基金會成立所設(shè)定的資金高門檻、放開慈善領(lǐng)域的壟斷規(guī)定。尤其是政府應(yīng)該解除慈善組織必須掛靠某一業(yè)務(wù)管理單位的禁錮，慈善組織只有具備獨立的運行機(jī)制才可能完成其使命。

我國慈善組織的規(guī)模相對于其他國家來說比較小，據(jù)統(tǒng)計，我國沒有合法注冊的“草根”慈善組織大概有幾百萬個。國家應(yīng)該將這些沒有合法身份的慈善組織進(jìn)行歸位，納入到合法的管理體系中來。

2.完善慈善減免政策，激勵公眾捐贈熱情。慈善激勵機(jī)制中最重要的是稅收的優(yōu)惠政策，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》（2007年）規(guī)定，企業(yè)捐贈免稅額度提高為12%，這是一項積極的舉措。除此之外，更要建立起統(tǒng)一平等的捐贈稅收優(yōu)惠平臺，完善現(xiàn)行慈善稅制的整體性和可操作性。

（1）對免稅組織的界定，統(tǒng)一捐贈稅收優(yōu)惠。根據(jù)國外經(jīng)驗，只要成立注冊后的慈善組織提交申請，就可以成為免稅組織。稅法中應(yīng)明確界定享受捐贈稅前扣除的慈善組織應(yīng)具備的條件，由稅務(wù)局對已成立的慈善組織進(jìn)行審核測試，對審核測試通過的慈善組織，稅務(wù)局應(yīng)每隔一定的時間進(jìn)行復(fù)核測試。

（2）簡化減免程序保護(hù)捐贈積極性。簡化慈善捐贈免稅政策程序，降低慈善捐贈的“交易”成本。建議稅務(wù)部門授權(quán)可以接受稅前扣除捐贈的公益組織直接開具可以沖抵應(yīng)納稅額的票據(jù)，簡化稅收減免程序，發(fā)揮免稅對于激發(fā)捐贈熱情的推動作用。

3.加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，構(gòu)建多層次監(jiān)督體系。慈善組織的良性運作必須要完善政府監(jiān)督，應(yīng)形成由政府監(jiān)管為主導(dǎo)地位，相關(guān)利益人問責(zé)和第三方評估為主要方式，社會大眾和媒體為基礎(chǔ)的完善監(jiān)督體系，逐步形成自律機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，提高慈善組織公信力。

（1）政府監(jiān)管。政府是制度的主要供給者，我國政府應(yīng)盡快出臺《慈善法》，在法律上進(jìn)一步明確慈善組織的法律地位，規(guī)范慈善財務(wù)制度，明晰懲戒機(jī)制和慈善募捐的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。

在監(jiān)管主體方面，對于我國多元主體監(jiān)督造成無人監(jiān)督的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是明確慈善組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，短期目標(biāo)可由民政部統(tǒng)一監(jiān)管，長期以設(shè)立類似英國慈善委員會的獨立機(jī)構(gòu)為目標(biāo)。在監(jiān)督手段方面，政府應(yīng)統(tǒng)一年報格式、內(nèi)容，以如實的反映該機(jī)構(gòu)所有財務(wù)活動的細(xì)節(jié)，盡快建立政府問責(zé)制，如發(fā)現(xiàn)有造假行為，政府依法予以嚴(yán)懲，取消慈善組織的資格。

（2）相關(guān)利益人監(jiān)督。相關(guān)利益人即捐贈人可以要求慈善組織向自己報告所捐贈的款項的使用情況，對于挪用資金的行為可以向主管部門提請調(diào)查，并責(zé)問相應(yīng)的慈善組織接受懲罰。

（3）第三方獨立評估。應(yīng)逐步建立起一批相對獨立的第三方評估機(jī)構(gòu)，制定評估規(guī)程和評估指標(biāo)，對慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行適時的評估，評估結(jié)果要予以公開，供民眾進(jìn)行慈善捐助時參考并且為慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供依據(jù)。

（4）社會監(jiān)督。由于媒體的監(jiān)督是社會監(jiān)督的主要形式，具有導(dǎo)向作用和威懾作用，能夠?qū)Υ壬平M織的管理者形成強(qiáng)有力的約束的特點，是一種重要而有效的監(jiān)督形式。因此，加強(qiáng)社會監(jiān)督應(yīng)該重點從完善媒體監(jiān)督開始，逐步建立全面的社會監(jiān)督體系。

注釋：

{1}江希和.有關(guān)慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策的國際比較[J].財會月刊（綜合），2007（7）

{2}馮英.外國慈善組織.中國社會出版社[M]，2008

{3}周志忍.自律和他律——第三部門監(jiān)督機(jī)制個案研究[M].浙江人民出版社，1999

{4}阿德勒.美國慈善法指南[M].中國社會科學(xué)出版社,2002

{5}徐麟.中國慈善事業(yè)發(fā)展研究[M].中國社會出版社,2005

（作者單位：上海大學(xué)國際工商與管理學(xué)院 上海 200125）

（責(zé)編：若佳）