高美紅

［摘要］經(jīng)過(guò)30年的飛速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入工業(yè)化增長(zhǎng)的快車(chē)道，但現(xiàn)代化的成果并沒(méi)有均衡地在城市和農(nóng)村之間被分享，農(nóng)村和農(nóng)民除了貢獻(xiàn)之外，所享有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化成果極其有限。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)全民共建共享和諧社會(huì)是我們建設(shè)的目標(biāo)，要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須重視農(nóng)民問(wèn)題和農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)民；農(nóng)村；社會(huì)保障；發(fā)展

［中圖分類(lèi)號(hào)］Ｆ20［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］1672－2426（2009）01－0038－03

“三農(nóng)”問(wèn)題仍然是當(dāng)前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和邁上新臺(tái)階的一個(gè)根本問(wèn)題，其解決途徑、方式和時(shí)機(jī)面臨嚴(yán)峻的約束條件。取消農(nóng)業(yè)稅、免收農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)、完善農(nóng)村合作醫(yī)療體制、建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度等措施，是針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題實(shí)施的政策舉措，減負(fù)與穩(wěn)定是這些措施的核心指導(dǎo)思想。黨的十七大報(bào)告提出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”，“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)”，“完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”。對(duì)于如何看待“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，本文擬從原因、約束條件和政策選擇三個(gè)方面對(duì)此予以分析。

一、“三農(nóng)”問(wèn)題與農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題

我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的產(chǎn)生和農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的迫切性源于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征和開(kāi)放條件下國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)方面的因素，同時(shí)也受體制改革的內(nèi)源性因素的影響。

1．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的要素獲利能力與農(nóng)村貧困

我國(guó)市場(chǎng)化改革的過(guò)程是一個(gè)伴隨著對(duì)外開(kāi)放逐步深化的過(guò)程，也就是說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題從一開(kāi)始就受到了國(guó)際化因素的影響。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題是缺乏活力，開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本問(wèn)題是與農(nóng)民相關(guān)的生產(chǎn)要素的獲利能力問(wèn)題。

中國(guó)自1978年底以來(lái)的改革取得了巨大成就，高增長(zhǎng)率、高投資率、大量外資流入、進(jìn)出口貿(mào)易快速增長(zhǎng)和各行政區(qū)劃之間對(duì)資本和要素的競(jìng)爭(zhēng)，是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本特征。這種持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是與自由競(jìng)爭(zhēng)的深化、生產(chǎn)要素（特別是資本）的有效配置密切相關(guān)的。30年高速經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)是我國(guó)改革開(kāi)放的喜人成果，同時(shí)，這種增長(zhǎng)恰好與自20世紀(jì)90年代以來(lái)的新自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想指導(dǎo)下的全球經(jīng)濟(jì)繁榮相契合。

這里需要指出的是，當(dāng)我們選擇以市場(chǎng)化和自由競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的時(shí)候，參與財(cái)富創(chuàng)造的各種生產(chǎn)要素，包括資本、勞動(dòng)、土地、技術(shù)等，在獲取收益的能力方面是存在巨大差別的。在中國(guó)30年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，從要素稟賦的角度看，相對(duì)低廉的勞動(dòng)力成本決定了我們的比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)集中在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。低成本勞動(dòng)力同時(shí)意味著勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)率較低，意味著勞動(dòng)力市場(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的，也意味著“勞動(dòng)——資本”契約曲線上的福利配置均衡點(diǎn)相對(duì)遠(yuǎn)離資本原點(diǎn)而接近勞動(dòng)原點(diǎn)，因?yàn)閯趧?dòng)的壟斷程度低，在財(cái)富分配博弈中處于弱勢(shì)地位。在資本相對(duì)勞動(dòng)處于強(qiáng)勢(shì)地位的一般背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力的獲利能力更低，導(dǎo)致“三農(nóng)”問(wèn)題日益嚴(yán)重。

其一，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和市場(chǎng)化是梯度推進(jìn)的。農(nóng)村中的大部分人口剛剛甚至還沒(méi)有被卷入到財(cái)富迅速增長(zhǎng)的現(xiàn)代化進(jìn)程中。農(nóng)村相對(duì)缺乏資本，只有部分勞動(dòng)力加入到了開(kāi)放的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)循環(huán)中，分享到了經(jīng)濟(jì)繁榮的成果。以民工形式參與到現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的農(nóng)村勞動(dòng)力，不但要自己負(fù)擔(dān)跨區(qū)域遷移的巨大成本，甚至戶籍制度和城市準(zhǔn)入加大了這種成本。

其二，資本的強(qiáng)勢(shì)不但表現(xiàn)在對(duì)缺乏組織的單個(gè)勞動(dòng)力個(gè)體方面，而且相對(duì)于勞動(dòng)力，資本可以選擇落戶的區(qū)域，其流入流出的相對(duì)成本更低。各行政區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)資本的ＧＤＰ優(yōu)先政策強(qiáng)化了資本的這種優(yōu)勢(shì)，為了競(jìng)爭(zhēng)稀缺的資本，地方政府傾向于保護(hù)資本的利益，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資的制度環(huán)境建設(shè)都是資本導(dǎo)向的，這更增強(qiáng)了資本相對(duì)勞動(dòng)的獲利能力。

其三，在原有的戶籍制度下，勞動(dòng)力屬于非完全流動(dòng)生產(chǎn)要素，擁有使用權(quán)的土地作為農(nóng)民生存的最后保障不可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民除了勞動(dòng)力之外沒(méi)有其他要素可以參與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲利。同時(shí)，農(nóng)村集體土地的工業(yè)用途、商品住宅用途、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)用途和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用途的征用，存在廣泛的違背農(nóng)民利益的做法，造成農(nóng)民失去最后保障的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

其四，從歷史角度看，中國(guó)農(nóng)民歷來(lái)沒(méi)有把自身的保障寄托在國(guó)家或政府身上。建國(guó)后形成的社會(huì)福利體系也沒(méi)有覆蓋到農(nóng)村。這樣，城鄉(xiāng)差距的日益擴(kuò)大，青壯年勞動(dòng)力流入城市或工業(yè)區(qū)，失地農(nóng)民逐漸增多，可利用的農(nóng)業(yè)資源的人均占有量的日益減少，導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、生活救濟(jì)問(wèn)題日益突出。

2．經(jīng)濟(jì)起飛階段的增長(zhǎng)極化效應(yīng)與城鄉(xiāng)差距

中國(guó)經(jīng)濟(jì)是剛剛步入工業(yè)化起飛階段的經(jīng)濟(jì)體。在1949年建國(guó)后，為這種工業(yè)化經(jīng)濟(jì)起飛做了長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備，其中農(nóng)業(yè)部門(mén)作出了巨大貢獻(xiàn)。根據(jù)羅斯托的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段論和繆爾達(dá)爾的累積循環(huán)增長(zhǎng)極理論，在經(jīng)濟(jì)起飛階段，產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極、城市增長(zhǎng)極和潛在增長(zhǎng)極是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)力點(diǎn)。我國(guó)的非均衡跨越式發(fā)展戰(zhàn)略正是這一理論的實(shí)踐。在非均衡跨越式發(fā)展的布局中，有限的資源、資本集中于特定區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。但在這一發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村地區(qū)的資源、資本、人力將流向增長(zhǎng)極，造成農(nóng)村部門(mén)發(fā)展停滯。我國(guó)農(nóng)村改革以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)和“三農(nóng)”問(wèn)題的累積，實(shí)質(zhì)上正是這一發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)結(jié)果。增長(zhǎng)極發(fā)展和盈利能力飽和之前，繆爾達(dá)爾所說(shuō)的“回流效應(yīng)”不可能出現(xiàn)，那么，要制止農(nóng)村地區(qū)相對(duì)貧困化，就必須從公共政策入手。

當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的資本短缺，青壯年勞動(dòng)力短缺，教育、醫(yī)療、救助等可持續(xù)發(fā)展資源不足，是東南沿海地區(qū)和發(fā)達(dá)城市增長(zhǎng)極化現(xiàn)象的自然結(jié)果。如何通過(guò)公共政策促使資本和其他資源向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，是一個(gè)必須認(rèn)真考慮的問(wèn)題。2005年取消農(nóng)業(yè)稅、2007年底新《勞動(dòng)法》的出臺(tái)以及人民幣升值對(duì)勞動(dòng)密集型加工出口企業(yè)成本的提升等等因素，都在一定程度上加速了“極化”地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對(duì)資本、勞動(dòng)力類(lèi)型的重新選擇，將在一定程度上推動(dòng)一些產(chǎn)業(yè)鏈條向農(nóng)村延伸，從而把更多的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源和農(nóng)業(yè)人口卷入經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3．特殊行政體制下的資源配置與增值財(cái)富分配

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最大動(dòng)力就是地方政府的投資沖動(dòng)。特別是上個(gè)世紀(jì)90年代財(cái)政分灶吃飯改革和稅收體制改革以來(lái)，吸引資本和經(jīng)濟(jì)資源流入，做大ＧＤＰ，成為地方政府一切工作的重心。搞好投資環(huán)境，加大招商引資，成為各級(jí)政府的頭等大事。因?yàn)?，這樣做一方面利于地方財(cái)政開(kāi)源，另一方面滿足官員政績(jī)考核的ＧＤＰ要求。這也是中央政府宏觀調(diào)控歷來(lái)以“防止過(guò)熱”為政策主線的重要原因。

而以招商引資為目的的投資環(huán)境建設(shè)，包括物質(zhì)和非物質(zhì)環(huán)境兩個(gè)方面。在非物質(zhì)環(huán)境方面，除了一般性的保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法制體系外，就是建立一套對(duì)資本有利的包括投資優(yōu)惠、低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、低勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、增值分配等在內(nèi)的向資本傾斜的制度體系。物質(zhì)環(huán)境主要是有利于投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。就非物質(zhì)環(huán)境而言，向資本傾斜，從公權(quán)的角度進(jìn)一步降低了勞動(dòng)者在分配領(lǐng)域的博弈能力，特別是降低了農(nóng)民工與資本所有者的談判能力，血汗工廠、拖欠民工工資等現(xiàn)象的出現(xiàn)，正是這種制度安排的產(chǎn)物。其中，受到傷害最大的正是以農(nóng)民工形式存在的農(nóng)村勞動(dòng)力。而向資本傾斜的投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金來(lái)源往往是通過(guò)公共財(cái)政，但投資形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施的受益方往往不可能是農(nóng)村和農(nóng)民。然而，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)機(jī)制、資本利得稅機(jī)制，農(nóng)民在這些財(cái)政資源的形成中是作出了貢獻(xiàn)的。

同時(shí)，從社會(huì)穩(wěn)定和管理效率出發(fā)長(zhǎng)期實(shí)行的戶籍管制和遷移限制，也加大了農(nóng)村勞動(dòng)力作為勞動(dòng)要素跨區(qū)域流動(dòng)的成本。目前，如果完全取消戶籍管制和遷移限制，那些公共產(chǎn)品資源豐富的地區(qū)將受到巨大的來(lái)自貧困地區(qū)的人口遷入壓力。在這種情況下，將要求中央財(cái)政在地區(qū)公共產(chǎn)品的均衡供給方面進(jìn)行干預(yù)。

4．“效率與公平”二難目標(biāo)中的優(yōu)先選擇與公共物品配置

在近30年來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策指導(dǎo)方針功不可沒(méi)。效率優(yōu)先，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增添了動(dòng)力和活力。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，一直以來(lái)，滲透著新自由主義精神的政策措施較好地體現(xiàn)了效率優(yōu)先的要求，但兼顧公平的精神不能說(shuō)得到了很好貫徹。這一方面是因?yàn)?，社?huì)各界本身對(duì)公平、公正、平等、平均主義的認(rèn)識(shí)存在重大差別，另一方面是因?yàn)?，在很多時(shí)候，效率和公平本身就是一對(duì)兩難的矛盾體。自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，本身就會(huì)導(dǎo)致結(jié)果的貧富分化，這一問(wèn)題需要公共政策予以調(diào)節(jié)。但必須承認(rèn)，改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策在很多時(shí)候既缺少增長(zhǎng)的環(huán)境關(guān)懷，也缺少增長(zhǎng)的人文關(guān)懷。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境關(guān)懷和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的人文關(guān)懷是經(jīng)濟(jì)個(gè)體的社會(huì)責(zé)任，更是國(guó)家的責(zé)任，現(xiàn)代政府的主要職能是提供市場(chǎng)無(wú)法有效提供的稀缺的公共物品，增加對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷，加大農(nóng)村部門(mén)的公共物品投入，是政府不可推卸的責(zé)任。但農(nóng)村基層政權(quán)恰恰因?yàn)樨?cái)政資源的不足和職能定位的偏差，缺乏有效提供諸如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、救助等必需的農(nóng)村公共物品的能力。這也是造成“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題突出的原因。

二、農(nóng)村社會(huì)保障作為公共物品的供給及其約束條件

解決“三農(nóng)”問(wèn)題是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)可行的政策組合，預(yù)期將能夠兼顧農(nóng)村穩(wěn)定、增收和保障等多個(gè)政策目標(biāo)。這里僅從公共物品提供的角度探討農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的約束條件。

農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)是一項(xiàng)規(guī)模巨大的公共物品供給，涉及到資金籌措、投入機(jī)制和管理體制等多個(gè)方面。應(yīng)該說(shuō)，以農(nóng)村合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育、特殊困難戶的養(yǎng)老與救助為主的保障體系建設(shè)在我國(guó)已經(jīng)有一定的積累和基礎(chǔ)。我國(guó)政府于2002年開(kāi)始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，政府、集體、個(gè)人多方籌資，目前正在30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的310個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。這項(xiàng)由農(nóng)民自愿繳納、集體扶持、政府資助的民辦公助的合作醫(yī)療制度，按照有關(guān)部門(mén)的安排，2006年，全國(guó)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）數(shù)量達(dá)到全國(guó)縣（市、區(qū)）總數(shù)的40％左右；2007年擴(kuò)大到60％左右；2008年在全國(guó)基本推行；2010年實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民的目標(biāo)。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)始于1986年制定的“七五計(jì)劃”中關(guān)于建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求。經(jīng)過(guò)20年的不斷努力，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)取得了很大成績(jī)。到2005年底，全國(guó)已有31個(gè)?。▍^(qū)、市）的1870個(gè)縣開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5500多萬(wàn)名農(nóng)民參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，占應(yīng)參保人數(shù)的11％，基金累計(jì)達(dá)300多億元，有250多萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。但由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在要不要建立、有沒(méi)有條件建立、怎樣建立這個(gè)問(wèn)題上，長(zhǎng)期以來(lái)，在認(rèn)識(shí)方面還沒(méi)有做到完全統(tǒng)一，導(dǎo)致此項(xiàng)制度近年來(lái)一直處于停滯狀態(tài)。

農(nóng)村最低生活保障和救助體系的主要對(duì)象是農(nóng)村特困戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有2610萬(wàn)農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬(wàn)農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對(duì)貧困線與相對(duì)貧困線水平。另外，失地農(nóng)民的保障措施期待規(guī)范完善。近年來(lái)，我國(guó)的城市化和工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致上億畝農(nóng)田或土地被占用。在農(nóng)民獻(xiàn)給城市上億畝土地過(guò)程中，普遍的現(xiàn)象是：“務(wù)農(nóng)無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有失地農(nóng)民人數(shù)已接近5000萬(wàn)人。這些失地農(nóng)民僅靠低價(jià)的征地補(bǔ)償維持，已無(wú)法保障他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)純農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，失去土地便意味著生活保障的喪失。這方面的情況已經(jīng)引起中央政府的高度重視，2005年以來(lái)，這方面的補(bǔ)救措施在逐步加大。

但已經(jīng)建立起來(lái)的農(nóng)村社會(huì)保障基礎(chǔ)仍存在許多問(wèn)題，比如：層次低、范圍小、覆蓋面窄；社會(huì)化程度低、保障功能差；農(nóng)村社會(huì)保障模式存在弊?。簧鐣?huì)保障基金管理缺乏法律保障，難以保證保值增值；社會(huì)保障管理分散等。出現(xiàn)上述問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)仍面臨一系列嚴(yán)峻的約束：

1．一個(gè)最大的外部約束是全球化條件下的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想問(wèn)題

農(nóng)民作為一個(gè)群體，在全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于什么地位，他們的根本利益是什么，對(duì)這些利益如何予以保護(hù)，必須提到戰(zhàn)略高度予以認(rèn)識(shí)。應(yīng)該說(shuō)，30年高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，仍然存在犧牲農(nóng)民利益的做法。比如，在市場(chǎng)開(kāi)放、城市化、工業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)民利益沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重和重視。

建國(guó)以來(lái)，嚴(yán)格的戶籍管理制度剝奪了農(nóng)民選擇遷移享有城市公共物品的權(quán)利，這有歷史的原因和基于社會(huì)穩(wěn)定的考慮。但改革開(kāi)放后，農(nóng)民的困境很大程度上是增長(zhǎng)優(yōu)先、城市優(yōu)先、工業(yè)化優(yōu)先的自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯造成的，存在對(duì)農(nóng)民利益的忽視。在加入世貿(mào)組織談判過(guò)程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼減讓幅度超過(guò)了普通發(fā)展中國(guó)家，更別說(shuō)與歐美國(guó)家的農(nóng)業(yè)扶植政策相比。在與東盟進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定的談判過(guò)程中，零關(guān)稅的主要領(lǐng)域正是農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)民仍在為其他社會(huì)利益集團(tuán)繼續(xù)作出自己的貢獻(xiàn)和犧牲。

在政府決策機(jī)制中，近些年來(lái)對(duì)于利益集團(tuán)的批評(píng)不絕于耳，但農(nóng)民作為最大的利益集團(tuán)，很少聽(tīng)到他們對(duì)政府決策的影響，聽(tīng)到和看到的都是一些權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民利益的漠視。經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想的調(diào)整，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境關(guān)懷和人文關(guān)懷，是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的關(guān)鍵。

2．社會(huì)保障投入主體與投入來(lái)源約束

農(nóng)村社會(huì)保障體系的受惠對(duì)象是廣大農(nóng)民，但農(nóng)民不應(yīng)成為保障資金的主要來(lái)源。這一點(diǎn)共識(shí)正在逐漸形成，但在執(zhí)行過(guò)程中，仍需要認(rèn)真貫徹。農(nóng)村基層政權(quán)和地方財(cái)政在農(nóng)村社保資金投入上也有很大的局限性，一方面，因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡和一些地區(qū)的貧困使得地方財(cái)政資源不足，甚至一些地區(qū)拖欠教師工資，拖欠基層政府普通工作人員工資的情況仍相當(dāng)嚴(yán)重。另一方面，基層投入、基層管理的農(nóng)村社會(huì)保障模式難以體現(xiàn)公平、效率的保障目標(biāo)。

3．農(nóng)村基層政權(quán)的改革與建設(shè)制約

在我國(guó)目前的行政管理模式下，基層或地方政權(quán)的職能定位還缺少公共物品提供的激勵(lì)。行政管理體制的改革是地方公共物品供給效率提高的前提。

三、政策思考

以上分析表明，我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的出現(xiàn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失既有市場(chǎng)化改革初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的原因，也有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的原因，還有行政體制和政策指導(dǎo)思想方面的原因。在當(dāng)前條件下，要有效解決三農(nóng)問(wèn)題，建立有效的農(nóng)村社會(huì)保障制度，必須采取綜合配套措施，除了加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的制度化建設(shè)之外，需要在以下環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注：

其一，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，國(guó)家財(cái)政支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。

其二，通過(guò)拓寬農(nóng)民增收渠道、保障務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益、穩(wěn)定完善和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，以及加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作，“四管齊下”解決增收難題。

其三，要穩(wěn)定和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼政策，完善國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持保護(hù)體系。對(duì)農(nóng)民實(shí)行的“三減免、三補(bǔ)貼”和退耕還林補(bǔ)貼等政策，深受歡迎，效果明顯，要繼續(xù)堅(jiān)持和強(qiáng)化。

其四，加快農(nóng)村基層政權(quán)的改革，健全村民自治機(jī)制，進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

其五，要切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增。妥善安置分流人員，確保社會(huì)穩(wěn)定。

其六，要完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。

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責(zé)任編輯荀福文