黃曉洪 黃心華 李紅梅
中圖分類號(hào):F062 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
內(nèi)容摘要:目前,我國(guó)事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)制存在著權(quán)力不能相互制約的問(wèn)題,完善的事業(yè)組織監(jiān)督機(jī)制的建立和法人產(chǎn)生制度密切相關(guān),在新的歷史條件下,如何在利益多元化的原則指引下,建立一種有廣泛的民眾參與的事業(yè)單位監(jiān)督體系是公共事業(yè)組織能夠順利發(fā)展的關(guān)鍵所在。
關(guān)鍵詞:事業(yè)單位 法人治理 政策 監(jiān)督機(jī)制
本文試圖從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā),努力探索與之相適應(yīng)的法人治理的事業(yè)組織監(jiān)督機(jī)制,從而達(dá)到為公眾提供公共物品、維護(hù)公共利益的目的。
我國(guó)目前事業(yè)監(jiān)督機(jī)制的主要缺陷
(一)行政和業(yè)務(wù)雙重管理對(duì)事業(yè)組織監(jiān)督的制度缺陷
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的公共事業(yè)單位的組織機(jī)制都是垂直式的,這是因?yàn)?在我國(guó)傳統(tǒng)的政府治理理論中,政府將事業(yè)單位作為社會(huì)治理的派出機(jī)構(gòu),和其他行政機(jī)構(gòu)一樣,事業(yè)單位執(zhí)行的是一種從上而下的管理職能,公共事業(yè)單位的法人是由上級(jí)主管部門指派和任命,在我國(guó)目前的體制下,他們充其量只是龐大而又復(fù)雜的官僚體制下的政策執(zhí)行者。他們開(kāi)展活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)管理等許多方面既得到政府的種種特殊照顧,又得到來(lái)自政府的支配和控制。
在缺乏相互獨(dú)立性的利益主體之間建立起來(lái)的監(jiān)督機(jī)制會(huì)趨于疲軟,因?yàn)橹醒牖虻胤秸畷?huì)利用自己在財(cái)富、信息、權(quán)威等方面的優(yōu)勢(shì),對(duì)公共事業(yè)組織的行為形成支配,使對(duì)方作出符合自己而不一定就完全符合公眾利益的舉動(dòng),最終會(huì)導(dǎo)致“雙重俘獲”現(xiàn)象的發(fā)生。而“雙重俘獲”的必然結(jié)果是,在政府和公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的“博弈”過(guò)程中,占有更多行政資源的政府機(jī)構(gòu)獲得更多的利益,使公共事業(yè)組織部分地偏離其服務(wù)公眾的宗旨。
公共事業(yè)組織和生產(chǎn)私人產(chǎn)品的企業(yè)一樣,都是生產(chǎn)公眾所需物品的社會(huì)組織,所不同的是前者生產(chǎn)的是公共產(chǎn)品而已。其實(shí),無(wú)論是生產(chǎn)私人產(chǎn)品的企業(yè)還是生產(chǎn)公共產(chǎn)品的公共事業(yè)組織,其經(jīng)營(yíng)管理都有共同的規(guī)律,如果說(shuō),在封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,將公共事業(yè)組織納入行政管理的范疇有相當(dāng)?shù)暮侠硇?但在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,靜態(tài)的管理體制顯然已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求,在新的形式下,將公共事業(yè)組織從行政體制中“剝離”出來(lái)是必然的選擇。
(二)公眾對(duì)公共事業(yè)組織監(jiān)督手段的缺失
我國(guó)公共事業(yè)組織的下位監(jiān)督由于政治體制的原因,缺乏有力的機(jī)制?,F(xiàn)行的各級(jí)事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)一律都由上級(jí)單位任命,他們主要是對(duì)上級(jí)主管單位負(fù)責(zé),普通民眾對(duì)他們根本沒(méi)有很強(qiáng)約束力。雖然各級(jí)事業(yè)單位都制定了一些相關(guān)的法規(guī),上級(jí)組織希望各級(jí)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)自覺(jué)地執(zhí)行相關(guān)的法律,但這種監(jiān)督主要是從上到下實(shí)行的,在現(xiàn)行缺乏高透明監(jiān)督機(jī)制的條件下,他們也會(huì)利用手中的權(quán)力假公濟(jì)私,投機(jī)取巧,一旦出現(xiàn)明顯的違規(guī)操作嚴(yán)重?fù)p害公眾利益現(xiàn)象時(shí),由于更換領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力不掌握在普通民眾手中,他們會(huì)轉(zhuǎn)而向上“尋求支撐”,這種現(xiàn)象的發(fā)生也極其容易導(dǎo)致權(quán)力的腐敗,最終損害人民群眾的根本利益。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的西方民主國(guó)家里,由于其法制的健全,民眾有對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的手段。例如像美國(guó)政府也必須依法行使自己的職權(quán),從形式上說(shuō),美國(guó)行政機(jī)關(guān)是國(guó)家代表,有很大的權(quán)力,但它必須接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,國(guó)會(huì)也是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期斗爭(zhēng)才奪得財(cái)政權(quán)力的。國(guó)會(huì)擁有行政的監(jiān)督權(quán),自然也便擁有調(diào)查和對(duì)政府官員質(zhì)詢的權(quán)力。表面上看,這種監(jiān)督權(quán)似乎是上位機(jī)構(gòu)對(duì)上位機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,但實(shí)質(zhì)卻并非如此,因?yàn)槊绹?guó)國(guó)會(huì)議員全部都是由民眾選舉產(chǎn)生,議員個(gè)人是對(duì)選民而不是對(duì)政黨負(fù)責(zé),這種監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立使選民成為政府公共事業(yè)監(jiān)督的實(shí)際主體。
法人治理下公共事業(yè)監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)體系
(一)確立多元化的監(jiān)督主體
社會(huì)利益主體的的多元化決定監(jiān)督主體的多元化。改革開(kāi)放以前,國(guó)家確立中央統(tǒng)一集中管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,這種體制不是單純的經(jīng)濟(jì)管理體制,而是覆蓋所有社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)管理體制,社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念的統(tǒng)一決定了國(guó)家利益的一元化,而國(guó)家利益的一元化決定了監(jiān)督主體的一元化。改革開(kāi)放之后,特別是多種形式的分配制度的正式確立之后,多種利益主體和多元化的價(jià)值觀念開(kāi)始出現(xiàn)。而利益主體的多元化和多元化的價(jià)值觀必然呼喚監(jiān)督主體的多元化,因?yàn)橐辉谋O(jiān)督主體容易在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下衍生“權(quán)力尋租”行為,公共事業(yè)組織同樣置身市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀環(huán)境中,如果沒(méi)有多元監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)制出現(xiàn),同樣也會(huì)在其內(nèi)部出現(xiàn)腐敗行為,這會(huì)嚴(yán)重影響公共事業(yè)組織服務(wù)于社會(huì)公眾宗旨的最終實(shí)現(xiàn)。
(二) 解決監(jiān)督中的權(quán)力互相制約問(wèn)題
為了體現(xiàn)公共事業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)的法人權(quán)力,即要防止上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的粗暴干涉,又要防止下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán),也就是要解決權(quán)力的授予和控制問(wèn)題。西方由于政治體制的原因(多黨和三權(quán)分立),容易做到權(quán)力相互制約,在目前的體制下(一黨執(zhí)政),要在上層構(gòu)建相互制衡的權(quán)力機(jī)構(gòu)似乎有相當(dāng)?shù)碾y度。漢彌爾頓認(rèn)為“野心必須用野心來(lái)對(duì)抗”,防止把某些權(quán)利逐漸集中于同一部門的可靠辦法,就是給予各部門主管人抵制其他部門侵犯的必要的法定手段和個(gè)人主動(dòng)。這種手段在我們國(guó)家唯一的實(shí)施辦法就是讓人民來(lái)監(jiān)督和制約相關(guān)的權(quán)力機(jī)構(gòu)或官員。就公共事業(yè)而言,這種法定手段和個(gè)人主動(dòng)是用制度來(lái)規(guī)定公共事業(yè)組織的法人是民眾選舉產(chǎn)生,那么事業(yè)組織的法人就有抵制其他部門侵犯其權(quán)力的動(dòng)機(jī)和力量。
(三)完善事業(yè)組織的“他律”制度
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度一元化社會(huì)所奉行的是“道德假設(shè)”,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體和社會(huì)的多元化,傳統(tǒng)道德失去其存在的社會(huì)基礎(chǔ),但新的社會(huì)倫理規(guī)范卻未能形成。改革開(kāi)放之后公共事業(yè)組織內(nèi)部出現(xiàn)了許多腐敗現(xiàn)象與公共事業(yè)組織法人的自利性密不可分,最早提出“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的亞當(dāng)?斯密認(rèn)為:“每個(gè)人都只盤算自己的安全,他所盤算的只是自己的利益。他通常既不打算促進(jìn)公共的利益,也不知道自己是在什么程度上促進(jìn)那種利益”。布坎南的公共選擇理論認(rèn)為:“政府官員同樣在謀求自身利益的最大化,盡管他們具有反映公共利益的愿望,但只不過(guò)是他們所具有的眾多愿望之一罷了”。所以,阻止他們謀求私利的有效手段不是進(jìn)行道德教育,而是在體制內(nèi)外都建立完備的行政問(wèn)責(zé)、依法上崗、信息披露、媒體公開(kāi)等制度。
法人治理下公共事業(yè)監(jiān)督機(jī)制的框架構(gòu)建
(一)建立事業(yè)組織的民主選舉法人代表制度
要建立完備的公共事業(yè)監(jiān)督機(jī)制,首先要從法人代表的產(chǎn)生制度開(kāi)始。目前我國(guó)的公共事業(yè)組織法人代表主要是由上級(jí)單位委任,這是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法人代表產(chǎn)生制度,它的產(chǎn)生與達(dá)到控制事業(yè)組織的目的有關(guān),也是滿足國(guó)家在特殊時(shí)期統(tǒng)合國(guó)民的政治思想、穩(wěn)定社會(huì)秩序(政權(quán))的需要。但隨著社會(huì)主義制度的深入人心,這種制度已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。目前國(guó)內(nèi)外研究者普遍認(rèn)為:完善的事業(yè)法人代表制度有利于實(shí)現(xiàn)事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)的分離,從而有利于實(shí)現(xiàn)政事分離。從理論上說(shuō),如果建立了民眾選舉公共事業(yè)組織法人代表機(jī)制的話,處于保護(hù)自身利益的考量,官員只有全心全意地為人民服務(wù)才可能長(zhǎng)久地在相應(yīng)的位置上呆下去,從而得到更好的升遷機(jī)會(huì),他們就不會(huì)也不可能做出只有利于上級(jí)官員而損害普通民眾的事情來(lái)。
(二)建立公共事業(yè)組織的社會(huì)公示和聽(tīng)證制度
知情權(quán)是公眾參與公共事業(yè)管理與監(jiān)督的前提條件,沒(méi)有知情權(quán),民主管理就只是留于形式和空談,也無(wú)法對(duì)公共事業(yè)組織的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行有效的制約,列寧指出:“‘廣泛民主原則要包含兩個(gè)必要條件:第一,完全的公開(kāi)性;第二,一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒(méi)有公開(kāi)性來(lái)談民主是很可笑的”。因此要大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi),全面建設(shè)“透明政府”讓公眾對(duì)政府和公共事業(yè)組織擁有公共信息的知情權(quán),無(wú)數(shù)的經(jīng)驗(yàn)表明,暗箱操作為貪污腐敗、濫用職權(quán)等行為培育了土壤,只有加強(qiáng)工作的透明度,事業(yè)組織才能更好地履行其公共利益的職責(zé)。
而要建立完善的公共事業(yè)組織的社會(huì)公示和聽(tīng)證制度,新聞媒體的作用是顯而易見(jiàn)的,新聞媒體是行政監(jiān)督的有力工具,也是監(jiān)督公共事業(yè)組織運(yùn)行的重要手段之一。當(dāng)代西方國(guó)家把新聞視作獨(dú)立于國(guó)家司法與行政之外的第四種權(quán)力,并強(qiáng)調(diào)新聞媒體絕對(duì)的監(jiān)督功能,我國(guó)的國(guó)情和西方不同,但我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定政府和人民的根本利益是一致的,當(dāng)政府的某些職能部門或官員也會(huì)濫用國(guó)家賦予的權(quán)力作出種種越權(quán)越軌行為時(shí),對(duì)此新聞媒體應(yīng)該以維護(hù)廣大人民群眾利益的鮮明立場(chǎng)去揭露這些腐敗和丑陋現(xiàn)象。在新聞媒體的積極配合下,建立了公共事業(yè)組織的社會(huì)公示和聽(tīng)證制度就能夠在制度的源頭上杜絕公共事業(yè)組織的腐敗和違規(guī)行為。
(三)建立完善的事業(yè)組織問(wèn)責(zé)機(jī)制
完善公共事業(yè)組織問(wèn)責(zé)機(jī)制,就是要以法律的形式確定公共事業(yè)組織法人的地位 ,明確最高管理機(jī)構(gòu)中個(gè)人的職權(quán)范圍,及其應(yīng)該承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任和義務(wù) 。我國(guó)目前的行政法規(guī)雖然也有相關(guān)的條款,但條款過(guò)于抽象,特別是對(duì)違反紀(jì)律的相關(guān)事業(yè)組織的法律責(zé)任未作明確的規(guī)定,因此急需加強(qiáng)這方面的立法和制度建設(shè)。
明確的分工是事業(yè)組織問(wèn)責(zé)機(jī)制的關(guān)鍵。我國(guó)事業(yè)組織要同時(shí)接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)管理部門的雙重管理,最高管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置受行政和業(yè)務(wù)兩級(jí)部門雙重控制,而且分工并不明確。這種體制就為事業(yè)組織法人推卸責(zé)任提供了便利,因?yàn)闆Q策往往是領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)作出的,很難追究個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責(zé)任。
(四)建立“客戶”和民間組織參與的公共事業(yè)組織評(píng)估制度
首先要建立“客戶監(jiān)督機(jī)制”。客戶就是公共事業(yè)組織的服務(wù)對(duì)象,在公共事業(yè)的監(jiān)督機(jī)制中,普通民眾是最有發(fā)言權(quán)的,到目前為止,我國(guó)已經(jīng)在工業(yè)、商業(yè)和社會(huì)服務(wù)性組織中建立了這種監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制,從廣義上講,公共事業(yè)單位也是為普通民眾服務(wù)的組織,只不過(guò)公共事業(yè)單位是為普通民眾提供純公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品而非私人產(chǎn)品而已。所以在公共事業(yè)組織中建立“客戶監(jiān)督機(jī)制”是大勢(shì)所趨。
其次要建立“民間組織監(jiān)督機(jī)制”。 民間組織監(jiān)督就是讓民間的學(xué)術(shù)團(tuán)體參與公共事業(yè)組織的評(píng)估,可以考慮實(shí)行會(huì)員制或委員制等方式,主要由該行業(yè)內(nèi)的知名學(xué)者組成一個(gè)專門性的評(píng)估機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)收集、整理、發(fā)布公共事業(yè)組織的運(yùn)作信息,運(yùn)用收集的信息和建立的評(píng)估體系對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)的公共職業(yè)組織的運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估,并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。從公共政策的評(píng)估角度出發(fā),政策由行政部門制定,并由他們組織實(shí)施,而實(shí)施的效果也最終由相關(guān)的人去評(píng)估,其結(jié)果的客觀性會(huì)大打折扣。而民間學(xué)術(shù)團(tuán)體由于和公共事業(yè)組織不存在利益的相關(guān)性,更容易公平客觀地評(píng)估公共事業(yè)組織的得失,從而真正實(shí)現(xiàn)評(píng)估的初衷與目標(biāo)。
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