葛 琪 蘇振民

中圖分類(lèi)號(hào):F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:本文提出推行容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策,引導(dǎo)更多的開(kāi)發(fā)商致力于城市中心開(kāi)放空間的建設(shè),實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。文章通過(guò)分析我國(guó)城市土地利用中存在的問(wèn)題,闡明容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施的理論依據(jù)及其適用性,詳細(xì)論述容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策在土地可持續(xù)利用中的作用。

關(guān)鍵詞:容積率獎(jiǎng)勵(lì) 土地利用 可持續(xù)性

我國(guó)城市土地利用方式有粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s、緊湊型的過(guò)程中,充分發(fā)揮城市功能,走集約化可持續(xù)發(fā)展道路是我國(guó)城市發(fā)展的必然選擇。2008年1月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了“國(guó)發(fā)第3號(hào)文——國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知”,大力倡導(dǎo)全國(guó)各地要集約利用土地。“容積率獎(jiǎng)勵(lì)”政策就是政府運(yùn)用規(guī)劃?rùn)?quán)來(lái)引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行公益性投資的手段,1961年,紐約市新區(qū)法首開(kāi)先河,通過(guò)提高容積率來(lái)刺激地面步行廣場(chǎng)和拱廊街道的提供,在新制度設(shè)立后至 1973 年的十多年里,美國(guó)紐約內(nèi)利用這一制度新設(shè)置的公共開(kāi)敞空間累計(jì)面積達(dá)到了 110 多萬(wàn)平方英尺(10.2ha)。容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策調(diào)動(dòng)了開(kāi)發(fā)商進(jìn)行公益性建設(shè)的積極性,一方面,保證了城市開(kāi)放空間的建設(shè)和居民生活的質(zhì)量;另一方面,上調(diào)了土地的容積率,即在有限的土地上獲取更多的收益,實(shí)現(xiàn)了土地的集約利用。因此,認(rèn)真思考我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題,容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策的理論依據(jù)以及適用性,明確容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策在我國(guó)城市土地可持續(xù)利用方面的作用,從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市土地的可持續(xù)發(fā)展,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前我國(guó)城市土地利用存在的問(wèn)題分析

(一)城市中心壓力過(guò)大

城市中心是人口密度以及聚集度較高的區(qū)域,土地價(jià)值較高,所以在控制性指標(biāo)規(guī)定中這類(lèi)土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度比較大,由于開(kāi)發(fā)商追求利潤(rùn)最大化的心理,加上地價(jià)等因素,規(guī)定的綠地、廣場(chǎng)等開(kāi)放空間面積有限,難以滿足人群的集散、休閑等要求。同時(shí),城市中心也是商業(yè)建筑特別是大型商場(chǎng)的聚集地,商業(yè)建筑過(guò)度集中已經(jīng)成為我國(guó)城市發(fā)展的通病。據(jù)統(tǒng)計(jì),北京市人均擁有百貨商店面積已達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的5倍。因此,商業(yè)建筑的盲目投資以及居民住宅的過(guò)分集中導(dǎo)致了城市中心交通擁擠、開(kāi)放空間建設(shè)少等影響居民生活的環(huán)境問(wèn)題。

(二)城市土地資源浪費(fèi)、蔓延嚴(yán)重

根據(jù)中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)整理,2004年我國(guó)城市人均建設(shè)用地已達(dá)130.23 m2,而 2002 年,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市建設(shè)用地人均 82.4 m2,發(fā)展中國(guó)家人均接近 83.3 m2,超出了國(guó)家定額的50%以上。1990—2004 年我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地由 130×104hm2擴(kuò)大到近 340×104hm2,同期 41個(gè)特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長(zhǎng)超過(guò)50%?？梢钥闯鑫覈?guó)城市蔓延嚴(yán)重,追求城市規(guī)模的擴(kuò)大,忽略城市土地的利用效率和單位面積的產(chǎn)出率,造成土地資源的浪費(fèi)。

(三)城市土地集約利用度不高、容積率過(guò)低

目前城市土地開(kāi)發(fā)存在如建筑密度過(guò)低、建筑容積率不合理等問(wèn)題。從2003-2006年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,盡管我國(guó)城市的土地利用呈上升趨勢(shì),但是變化緩慢。2006年全國(guó)綜合容積率為0.52,城市居住區(qū)的容積率僅為0.34。而臺(tái)灣臺(tái)北市為1.2—3.0,香港則高達(dá)1.6—10,紐約商業(yè)集中地平均為15—18,普通商業(yè)地也在10左右。較低的城市土地容積率造成了城市土地的利用率低下,投入到單位面積土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也較低。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,據(jù)專(zhuān)家估測(cè)城市整體容積率可達(dá)0.6,居住區(qū)容積率可達(dá)1.8,我國(guó)城市要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)還有相當(dāng)程度的上升空間。城市容積率指標(biāo)低說(shuō)明我國(guó)城市內(nèi)部發(fā)展?jié)摿薮?城市要向內(nèi)聚式發(fā)展方向轉(zhuǎn)變,提高城市內(nèi)部土地集約程度。

容積率獎(jiǎng)勵(lì)理論依據(jù)以及適用性分析

(一)理論依據(jù)

柯布西埃的集約用地理論,主張從規(guī)劃著眼、從技術(shù)入手,提高市中心的密度,向高層發(fā)展,增加街道寬度以及建筑的間距,增加空地、綠地,改善居住建筑的形式。這是符合容積率獎(jiǎng)勵(lì)中提到的增加建筑容積率、提供開(kāi)放空間建設(shè)的主導(dǎo)思想。

精明增長(zhǎng)理論的直接目標(biāo)就是提高建成區(qū)的開(kāi)發(fā)密度,以減少對(duì)新增建設(shè)用地的需求,提高土地的利用效率,抑制城市的無(wú)序蔓延,并且同時(shí)主張?zhí)岣呓ㄖ芏?向著高空方向發(fā)展。精明增長(zhǎng)就是要在土地利用效率最大化的約束下解決供需平衡,保護(hù)周邊的生態(tài)環(huán)境。容積率獎(jiǎng)勵(lì)為土地的可持續(xù)利用一切實(shí)地提供了一種有效途徑。

(二)容積率獎(jiǎng)勵(lì)的適用性分析

在圖1中,以開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為例,社會(huì)需求曲線DD反映了邊際社會(huì)效益和邊際個(gè)人效益。隨著建筑容積率的提高,邊際社會(huì)成本和邊際個(gè)人成本之間的差距越來(lái)越大,也就是外部效應(yīng)(如對(duì)街道的日照,通風(fēng)效果差)顯著起來(lái)。對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言,如果不考慮外部效應(yīng),最佳容積率為IP(邊際個(gè)人成本等于邊際個(gè)人效益) ;如果考慮外部效應(yīng),意味著要對(duì)此付出代價(jià),導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本上升(從P到S),則最高容積率只能是IS。

所以政府規(guī)劃部門(mén)遵循公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理,在社會(huì)利益和個(gè)人利益之間建立平衡轉(zhuǎn)臺(tái)。如果開(kāi)發(fā)商愿意提供公共廣場(chǎng)或者其它公共設(shè)施等的開(kāi)放空間的建設(shè),容積率可以從IS提高到IP,這意味著公共廣場(chǎng)帶來(lái)的外部正效應(yīng)至少應(yīng)等于高容積率造成的外部負(fù)效應(yīng)(PS)。開(kāi)發(fā)商為其外部效應(yīng)付出相應(yīng)的代價(jià)或得到相應(yīng)的回報(bào),稱作外部效應(yīng)的內(nèi)在化。政府部門(mén)通過(guò)實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策,使開(kāi)發(fā)商所開(kāi)發(fā)的地塊的最佳容積率達(dá)到最高容積率,同時(shí),開(kāi)發(fā)商提供一部分空地建設(shè)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)或者在居住區(qū)提供良好尺度的中心綠地等公共環(huán)境建設(shè)。減少了容積率增加所引起了環(huán)境質(zhì)量等負(fù)面問(wèn)題,從而實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。

容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策的作用分析

(一)開(kāi)放空間建設(shè)

政府制定容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策的主要目的是調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)放空間建設(shè)的積極主動(dòng)性,增加投資主體的多樣性,滿足高密度人群的集散、休閑娛樂(lè)等要求。在土地價(jià)值與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度非常高的市中心,要想通過(guò)硬性規(guī)定空出滿足市民心理和社會(huì)環(huán)境需求的公共開(kāi)放空間是很困難的。在此,政府可利用投資者追求高容積率的趨向,以提供規(guī)定之外的符合地方獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)放空間為條件,從放寬高度上給予額外建筑面積獎(jiǎng)勵(lì),既滿足了開(kāi)發(fā)商追求高額利潤(rùn)的需求,公共空間的建設(shè),解決了城市中心交通擁擠、綠化率低等問(wèn)題。例如上海市楊浦區(qū)黃興綠地實(shí)施了容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策,建成后的黃興綠地被譽(yù)為“皇冠上的綠寶石”,改善了生態(tài)環(huán)境。

(二)形成城市立體效應(yīng)并達(dá)到土地集約化利用

實(shí)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策可以適當(dāng)提高建筑容積率,在有限的用地面積上增加更多的城市活動(dòng)空間來(lái)提高土地的相對(duì)供給能力。但同時(shí)又要保證留出一塊空地用于開(kāi)放空間建設(shè),只能向空中和地下發(fā)展。所以,一方面充分利用城市地上空間,主要是通過(guò)建造高層建筑物,特別是臨街、城市中心區(qū)位的高層建筑物來(lái)實(shí)現(xiàn)城市公用設(shè)施、工業(yè)用地、綠化的立體化;另一方面利用城市地下空間,開(kāi)發(fā)地下停車(chē)場(chǎng)、地下交通網(wǎng)、地下商業(yè)窗口等來(lái)提高土地容積率,其在節(jié)約能源和資源等方面明顯優(yōu)于地上空間開(kāi)發(fā),前景樂(lè)觀。實(shí)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策,充分利用城市土地的三維空間(地上、空中、地下),實(shí)現(xiàn)了土地的集約利用。例如香港特區(qū)土地上基本都是高層建筑,甚至有的高層建筑下面的架空就是一個(gè)大型公交車(chē)站,二樓以上才是商場(chǎng),將土地的利用發(fā)揮到了極致。