王 瑜

關(guān)鍵詞：區(qū)域旅游；區(qū)域利益；區(qū)域合作；合作機制；利益分配；區(qū)域經(jīng)濟；地方利益

摘要：區(qū)域旅游合作是近年我國旅游發(fā)展中的一個顯著現(xiàn)象，也是提升區(qū)域旅游整體競爭力的重要舉措。區(qū)域旅游合作中，區(qū)域利益機制是合作成敗的核心和關(guān)鍵。但受現(xiàn)實的局限和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，區(qū)域旅游合作仍囿于“行政區(qū)旅游經(jīng)濟”，這不利于區(qū)域旅游資源的整體開發(fā)，直接導(dǎo)致旅游經(jīng)濟的區(qū)域分割和區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化。因此，在市場機制、法律手段、財政手段等原則基礎(chǔ)上，區(qū)域旅游合作應(yīng)建立區(qū)域旅游利益補償、分享和約束機制，以促使區(qū)域旅游合作向縱深發(fā)展。

中圖分類號：F207

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009—4474(2009)06—0114—05

旅游供給的區(qū)域性分割和旅游需求的區(qū)域性分布以及游客對整體旅游產(chǎn)品的依賴，使得旅游業(yè)具有鮮明的區(qū)域性。這種區(qū)域性決定了區(qū)域旅游合作的客觀必然性，它是實現(xiàn)各地共謀多贏的必然選擇。在當(dāng)前我國的區(qū)域旅游合作中，地方政府扮演著倡導(dǎo)者和組織者的重要角色，是合作的主體推動力。然而，在區(qū)域旅游合作的發(fā)展進(jìn)程中，由于行政區(qū)劃的剛性約束、地方利益的競爭以及現(xiàn)行行政管理體制等制度性因素的制約，各地方政府在倡導(dǎo)和組織發(fā)展區(qū)域旅游的過程中面臨著重重障礙，導(dǎo)致了區(qū)域旅游合作的目標(biāo)機制、運行機制和制度保障機制等不能適應(yīng)區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展的需要，致使不少區(qū)域旅游合作仍停留在重宣言、重形式、重研討的層面。

在對區(qū)域旅游合作的研究中，眾多學(xué)者從不同角度對區(qū)域旅游合作中存在的問題及其解決方案進(jìn)行了研究和討論。梁藝樺等探討了區(qū)域旅游合作演化與動因，認(rèn)為區(qū)域旅游合作是地方旅游子系統(tǒng)自身組織過程中的必然選擇。張新則認(rèn)為區(qū)域旅游合作的過程實際上是政府、旅游企業(yè)兩個旅游開發(fā)主體之間進(jìn)行反復(fù)博弈的過程，而政府之間的合作實質(zhì)上就是區(qū)域之間地方利益(行政利益)的博弈過程。在對區(qū)域旅游合作的利益分配機制問題上，鄧瓊芬等人結(jié)合經(jīng)濟學(xué)中的帕累托模型進(jìn)行研究，解決了區(qū)域內(nèi)各利益主體因利益沖突所造成的可能阻礙協(xié)作順利進(jìn)行的問題。

不同學(xué)者分析區(qū)域旅游合作的立足點和所涉及的內(nèi)容各不相同。但總體上看，現(xiàn)有研究主要是探討區(qū)域旅游合作的定義、合作的動力機制以及合作的途徑和模式，極少從利益關(guān)系的角度來研究和解決區(qū)域旅游合作中的問題。然而，在區(qū)域旅游合作中，經(jīng)濟利益是各地方政府及旅游企業(yè)參與區(qū)域旅游合作活動的必然訴求，因此，區(qū)域旅游合作成功的關(guān)鍵就是建立合理的利益補償、分享和約束機制，促進(jìn)區(qū)域利益的協(xié)調(diào)分配。

一、區(qū)域利益在區(qū)域旅游合作中的地位

區(qū)域旅游合作中，各利益主體為了更好地在區(qū)域中獲得生存和發(fā)展，他們相互協(xié)作和依存，形成眾多利益主體的共同需要，從而構(gòu)成區(qū)域中的共同利益。

(一)區(qū)域利益是區(qū)域旅游合作的核心

區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)是市場經(jīng)濟運行過程中具有獨立利益的行為主體，都具有謀求本地旅游經(jīng)濟快速增長和效益最大化的動機和意愿?，F(xiàn)實中，地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造的效益往往背離區(qū)域整體的效益，區(qū)域旅游經(jīng)濟的整體效益未必能在各地區(qū)間進(jìn)行合理分配。因此，只有構(gòu)建區(qū)域利益機制，才可能從根本上協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的旅游經(jīng)濟發(fā)展問題，才能找到解決區(qū)域旅游合作問題的突破口。

(二)區(qū)域利益是區(qū)域旅游合作的保證

由于歷史原因，我國區(qū)域旅游經(jīng)濟的發(fā)展，一般都是借助行政推動的方式消除地區(qū)問的旅游壁壘，從而推動區(qū)域旅游一體化。這種情況下，市場的主體作用在一定程度上被弱化，合理的區(qū)域分工十分艱難。如果在區(qū)域旅游合作中導(dǎo)人區(qū)域利益機制，那么區(qū)域內(nèi)的各利益主體就能在利益的引導(dǎo)下自發(fā)性地開展合作，從而促進(jìn)經(jīng)濟要素的流動，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的合理分工，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。

(三)區(qū)域利益是區(qū)域旅游協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵

從長遠(yuǎn)目標(biāo)看，區(qū)域旅游的協(xié)調(diào)發(fā)展是通過體制創(chuàng)新，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的區(qū)域旅游一體化的經(jīng)濟社會秩序，從而解決制約區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾。通過構(gòu)建區(qū)域利益機制，在促進(jìn)旅游資源和資金都是“熱點”的地區(qū)發(fā)展起來的同時，帶動“冷點”地區(qū)富起來，實現(xiàn)區(qū)域旅游經(jīng)濟效益的合理分配，從而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的合理分工和定位，促進(jìn)區(qū)域旅游的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、區(qū)域旅游合作中區(qū)域利益存在的問題與影響

(一)區(qū)域旅游合作中區(qū)域利益存在的問題

受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟和現(xiàn)實的影響，我國實行“政府主導(dǎo)型”的旅游業(yè)發(fā)展機制，推動了各地旅游業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。政府對地方利益最大化的追求和對區(qū)域合作所蘊含獲利機會的期待，使得各級地方政府成為主導(dǎo)并推動區(qū)域合作的最重要力量，導(dǎo)致區(qū)域間的旅游經(jīng)濟互動與行政管理關(guān)系產(chǎn)生交叉與重疊；同時，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的思維慣性、微觀合作主體的有限理性、現(xiàn)行地方政府業(yè)績的考核體系等因素，也使中國區(qū)域旅游的發(fā)展與合作仍然囿于“行政區(qū)旅游經(jīng)濟”的基本格局。在這一背景下，資源的組合局限于狹小的行政轄區(qū)內(nèi)，形成了無數(shù)的利益主體，各利益主體都以自身利益最大化為目標(biāo)，無法按照市場規(guī)律實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，而政府權(quán)力的不斷下放也導(dǎo)致了許多調(diào)控職能缺失或不能及時到位，從而造成了整個區(qū)域旅游的無效率或低效率。因此，在“行政區(qū)旅游經(jīng)濟”的背景下，區(qū)域利益的導(dǎo)入至關(guān)重要。

(二)區(qū)域旅游合作中利益競爭對旅游業(yè)發(fā)展的影響

區(qū)域旅游合作中利益協(xié)調(diào)存在一系列的問題，這些問題給旅游業(yè)的發(fā)展帶來根本性制約，降低了地方政府共同發(fā)展區(qū)域旅游的績效。

1區(qū)域內(nèi)的利益競爭不利于區(qū)域旅游資源的整體開發(fā)

由于利益本位主義思想的存在，區(qū)域內(nèi)各地方政府在發(fā)展旅游業(yè)時，很少考慮旅游資源跨區(qū)域分布的客觀現(xiàn)實，只就本地所擁有的旅游資源做出規(guī)劃開發(fā)，造成同類旅游景點遍地開花，區(qū)域旅游資源整體效應(yīng)難以發(fā)揮，同時也導(dǎo)致了各行政區(qū)在投資和利益分配上重發(fā)展、輕保護(hù)的現(xiàn)狀。例如，長江三峽是一個擁有極具潛力和商機的旅游資源，但是由于分屬不同的行政主體，各主體對資源開發(fā)的步調(diào)難以達(dá)成一致，以致整條線路的品味不高、旅游服務(wù)質(zhì)量低下。

2區(qū)域內(nèi)的利益競爭造成區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化

各行政區(qū)在自身利益最大化的目標(biāo)指引下，為了有效控制旅游經(jīng)濟要素的流動，常常急功近利地進(jìn)行旅游資源開發(fā)和項目建設(shè)，在本行政區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)筑起自我封閉、自我配套、自我發(fā)展的旅游發(fā)展結(jié)構(gòu)體系，形成功能性、結(jié)構(gòu)性的重復(fù)開發(fā)。這一方面使適合區(qū)域發(fā)展的優(yōu)勢旅游項目得不到很好的發(fā)展，同時也在客觀上為跨區(qū)域旅游合作帶來重重制約。例如，山西大院民俗文化的開發(fā)，一村三鎮(zhèn)都一樣，旅游者只需選一個觀光，這導(dǎo)致了旅游項目的重復(fù)建設(shè)，無法形成區(qū)域旅游經(jīng)濟的聚集效

應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。

3區(qū)域內(nèi)的利益競爭導(dǎo)致旅游經(jīng)濟的區(qū)域分割

由于存在地方保護(hù)主義思想和利益至上的經(jīng)營原則，各地政府紛紛采取或明或暗的政策和措施，爭奪客源和資源，保護(hù)本地利益。例如，對本地旅游企業(yè)實行優(yōu)惠政策，而對外地旅游企業(yè)采取如下的限制性、歧視性措施，控制外地企業(yè)設(shè)立，禁止外地導(dǎo)游從業(yè)，要求換地就換車等。這些措施造成區(qū)域旅游市場監(jiān)管不力，旅行社之間的跨省聯(lián)合體不能形成，旅游市場秩序混亂，“偽合作”傾向時有出現(xiàn)，很大程度上破壞了區(qū)域旅游經(jīng)濟共同發(fā)展的大環(huán)境，造成區(qū)域旅游市場分割。

4區(qū)域內(nèi)的利益競爭導(dǎo)致合作缺乏有效的推進(jìn)

目前我國區(qū)域旅游合作普遍都借助行政力量來推動，這種方法在增進(jìn)區(qū)域整體利益并實現(xiàn)各地自身利益擴張的同時，也會帶來各地間的利益競爭。區(qū)域內(nèi)各地區(qū)在資源稟賦、區(qū)位分工等存在客觀差異的情況下，所能獲得的利益不可能完全一樣，由此形成區(qū)域內(nèi)錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。這種關(guān)系僅僅或主要依靠行政機制都難以理順，必須通過多種機制來共同協(xié)調(diào)，使合作的利益得以合理分享和補償，從而激勵并約束區(qū)域旅游合作行為，推進(jìn)區(qū)域旅游合作持續(xù)開展。

三、區(qū)域旅游合作中區(qū)域利益機制的構(gòu)建

區(qū)域旅游合作是在競爭的基礎(chǔ)上展開的，如果缺乏對合作利益的有效分配機制，就不能保障每個合作者都能獲得大于合作成本的績效，則各地區(qū)就失去了合作的動力，所以構(gòu)建區(qū)域利益機制是保證區(qū)域旅游合作效率的重要舉措。

(一)構(gòu)建區(qū)域旅游合作中區(qū)域利益機制的原則

區(qū)域內(nèi)各地區(qū)基本利益主要包括三個方面：一是實現(xiàn)本地區(qū)旅游經(jīng)濟增長；二是滿足本地區(qū)政府層面的政治利益；三是滿足本地區(qū)居民及投資者的偏好。根據(jù)以上利益訴求，構(gòu)建區(qū)域利益機制應(yīng)遵循以下原則：

1市場機制原則

市場機制在區(qū)域利益分配中占有重要地位，市場機制的作用和利潤最大化的動機，將促使各利益主體突破行政區(qū)劃的界限而開展相互間的合作，通過橫向的聯(lián)合和縱向的兼并來整合區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素，提高專業(yè)化的分工協(xié)作水平，從而優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，形成區(qū)域性的資源有效配置格局。

2法律手段原則

通過法律規(guī)范區(qū)域利益的補償分配，必須明確劃分出法律調(diào)整的三個基本要素，即法律規(guī)范、法律關(guān)系、實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的行為，特別是要借助懲罰性的制度安排來防范合作中的機會主義行為。要充分利用利益約束、利益分享和利益補償?shù)姆蓹C制等，協(xié)調(diào)好區(qū)域旅游合作中不同利益主體間、產(chǎn)業(yè)間、地區(qū)間的利益分配，確保區(qū)域旅游合作目標(biāo)的順利實現(xiàn)，這是區(qū)域旅游合作健康發(fā)展的重要保障。

3制度設(shè)計原則

良好的制度環(huán)境是構(gòu)建合理利益機制的關(guān)鍵。在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則下，運用制度手段構(gòu)建各地區(qū)在區(qū)域合作中的激勵結(jié)構(gòu)，通過利益補償和對弱勢群體的援助，維持公平與效率的動態(tài)平衡。在保護(hù)各利益主體合法權(quán)益的同時。統(tǒng)籌兼顧，抓住各方利益的契合點，擴展共同利益，推動共同利益的整合，同時制約各個利益主體的行為。

4財政手段原則

財政手段對區(qū)域利益的補償分配也起著很大的作用，特別在轉(zhuǎn)移支付方面。一個內(nèi)部旅游經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域可以使區(qū)位、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同的各地區(qū)通過合理分工協(xié)作而承擔(dān)不同的旅游經(jīng)濟功能，克服單個城市在資源、空間等方面的不足，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)單個城市無法達(dá)到的集聚經(jīng)濟和集群效應(yīng)。在這一基礎(chǔ)上對配合協(xié)調(diào)的地區(qū)，運用支付轉(zhuǎn)移進(jìn)行補償，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)構(gòu)建區(qū)域旅游合作中區(qū)域利益機制的基本思路

建立完善的區(qū)域旅游合作中的利益機制是減少各地區(qū)在旅游合作中的沖突，促使區(qū)域旅游合作向縱深發(fā)展的需要。為了確保區(qū)域旅游合作的有效運轉(zhuǎn)，各地區(qū)須在以上原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建有效的區(qū)域利益約束和分享機制，建立完善的利益補償機制(如圖1)。

1建立區(qū)域旅游利益約束機制

在區(qū)域旅游合作中，市場機制只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，政府可以運用行政權(quán)力對經(jīng)濟進(jìn)行干預(yù)。在個體利益的導(dǎo)向下，地方政府為追逐地方利益而產(chǎn)生對市場過度干預(yù)的行為，由此導(dǎo)致區(qū)域旅游合作中的利益沖突。因此，要建立區(qū)域旅游利益約束機制，一方面通過健全制度規(guī)范，對地方政府行為進(jìn)行有效的約束，對于合作中可能出現(xiàn)的地方行政壟斷，通過制度規(guī)范，規(guī)定合作各方的權(quán)利義務(wù)，并對地方政府的壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，體現(xiàn)機會均等、利益分享和公平競爭的原則，有效地消除行政性限制競爭行為，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。例如，出臺合作的相關(guān)法規(guī)，包括區(qū)域內(nèi)允許異地開辦旅行社、導(dǎo)游跨地區(qū)帶團(tuán)、旅行社跨地區(qū)組團(tuán)和外地車輛區(qū)域內(nèi)自由通行等無障礙旅游政策，培育良好的旅游合作環(huán)境。另一方面，加強組織約束，建立和完善科學(xué)的政績評價體系，有效地規(guī)范官員的行為取向和行為模式，將政府政績的評價與地方旅游經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、短期及長遠(yuǎn)計劃相結(jié)合，重視社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的能力，突出政績考核體系的綜合性，以鼓勵、保護(hù)并推動區(qū)域旅游合作。

2建立區(qū)域旅游利益分享機制

在區(qū)域旅游經(jīng)濟發(fā)展中，參與市場競爭的經(jīng)濟主體都有自身的利益選擇與預(yù)期，因此，需要建立區(qū)域旅游利益分享機制。區(qū)域旅游利益分享機制是指各合作成員通過整合區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展政策、制度設(shè)計來實現(xiàn)地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)區(qū)域旅游利益在合作成員之間的合理分配。該機制強調(diào)三個方面：一是機會平等，消除一切造成歧視和不平等的制度性障礙，讓不同的地區(qū)都能夠獲得與自己能力相適應(yīng)的發(fā)展機會；二是權(quán)利均衡，所有的地區(qū)都具有平等的權(quán)利，享受資金、人才、政策等方面的平等權(quán)利；三是責(zé)權(quán)統(tǒng)一，區(qū)域內(nèi)各個成員的責(zé)任和權(quán)利是統(tǒng)一的，都是區(qū)域旅游的建設(shè)者，也是利益的享有者。各地方政府通過合理合法的程序協(xié)商制定利益分配機制，并在實踐中確保制度實施程序的合理性，從而解決各地方政府在合作中的利益沖突，為區(qū)域旅游業(yè)的健康發(fā)展提供保證。例如，社區(qū)居民是區(qū)域旅游合作中的一個弱勢群體，在以往不少區(qū)域合作中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與程度比較低，參與方式也比較單一，國外就出現(xiàn)過社區(qū)居民因為被迫出售土地而失業(yè)的現(xiàn)象。所以旅游合作應(yīng)充分征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，突破社區(qū)咨詢和象征性的參與，增加參與的積極性和主動性，使社區(qū)居民享受應(yīng)得的權(quán)益。

3建立區(qū)域旅游利益補償機制

區(qū)域旅游合作是一種互動行為，這種互動的前提是對合作行為的激勵。在市場機制的作用下，一旦利益協(xié)調(diào)受阻，區(qū)域旅游合作就容易陷入議而不決或決而難行的困境。區(qū)域旅游合作中的利益補償機制以公平性為原則，以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，通過建立規(guī)范的補償制度，來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的利益轉(zhuǎn)移，并特別強調(diào)先發(fā)展地區(qū)與后發(fā)展地區(qū)之間的利益補償與平衡，實現(xiàn)各合作成員共同分享區(qū)域旅游利益。在區(qū)域利益補償機制中，一方面，應(yīng)考慮通過多吸納當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)、投資對當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源進(jìn)行保護(hù)等多種方式使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)盡可能多地獲益，推動旅游地經(jīng)濟、社會的發(fā)展。另一方面，合作區(qū)域中較發(fā)達(dá)的一方可通過低息或無息貸款、政府援助等途徑支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資源培訓(xùn)，達(dá)到地區(qū)間利益合作的目的。例如，借鑒歐盟旅游一體化的發(fā)展經(jīng)驗，可成立區(qū)域旅游合作公用基金，公用基金的作用是補償由于區(qū)域旅游合作而利益受損的地區(qū)，使其不要因為暫時的利益損失而放棄區(qū)域旅游合作。通過這種利益補償方式，使得各個地方的短期利益得到保障，有利于保持區(qū)域旅游合作的持久性；公用基金也可以用于獎勵遵照區(qū)域旅游規(guī)劃規(guī)范運行的地區(qū)?？傊?，區(qū)域旅游合作要加強制度設(shè)計，劃定補償范圍，明確補償對象，完善補償標(biāo)準(zhǔn)和補償期限等，對參與區(qū)域旅游分工合作而正效應(yīng)最小地區(qū)或負(fù)效應(yīng)地區(qū)進(jìn)行合理補償。