崔俊杰 章丹丹

【摘要】 對政審批制度改革的國際性趨向及中國審批制度改革成果、審批制度改革現(xiàn)狀的分析,闡述了江西服務(wù)型地方政府的構(gòu)建,提出了可行性的要舉措。

【關(guān)鍵詞】 行政審批制度;改革;服務(wù)型;地方政府

中國的行政審批制度創(chuàng)立于20世紀(jì)50年代初,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入,政府權(quán)力不斷向社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)的行政審批制度在很大程度上剝奪了市場微觀經(jīng)濟(jì)主體的自主決策權(quán),增加了市場交易成本,導(dǎo)致“行政審批失靈”。黨的十六大提出,建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制,必須“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,減少和規(guī)范行政審批”。

一、行政審批制度改革的國際性趨向及我國審批制度改革成果

(一)行政審批制度改革的國際性趨向

從20世紀(jì)70年代開始,世界一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家就開始著手對行政審批制度進(jìn)行改革,并逐步形成一種國際性趨向。美國主要從加強(qiáng)市場調(diào)控力度,縮小審查核準(zhǔn)的范圍,簡化審批程序,運(yùn)用彈性審批的方法對行政審批進(jìn)行改革。1978年美國政府通過了《民航放松管制法》,開始取消了航空領(lǐng)域的管制,部分取消了汽車運(yùn)輸、天然氣領(lǐng)域的管制,大量取消了鐵路和電信的管制。英國政府主要以“所有制開放”為契機(jī)對行政審批制度進(jìn)行改革。1979年英國開始大規(guī)模私有化,全國許多產(chǎn)業(yè)包括電力、電訊、航空、鋼鐵等部門都進(jìn)行了私有化改革,放松了包括外國資本在內(nèi)的私有資本的進(jìn)入審批限制,對涉及國企投資、價(jià)格、人事等方面的審批也自行取消。

(二)中國行政審批制度改革的大體進(jìn)程

中國行政審批制度改革,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的深化而漸進(jìn)發(fā)展的,到目前為止,大體經(jīng)歷四個(gè)階段。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(70年代末到80年代初)

第一階段:從70年代末到80年代初。改革主要圍繞中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配,表現(xiàn)為政府行政系統(tǒng)內(nèi)部的放權(quán)或收權(quán)。當(dāng)需要“發(fā)揮地方積極性”時(shí),就放權(quán);當(dāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)某種不規(guī)范或秩序混亂時(shí),便又收權(quán),重新回復(fù)原先的體制和權(quán)力格局。這樣循環(huán)往復(fù),在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的審批制度圈子里徘徊。

第二階段:是1983年～1991年。行政審批制度改革著重是下放權(quán)力,減少層次。這次改革提出了轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、精簡人員、減少政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政層次;把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去,把直接管錢、管物的職能放下去,使政府對企業(yè)由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理。

2.市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1992年至今)

第一階段:1992～1997年。這一時(shí)期行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。1993年3月,八屆全國人大一次會(huì)議在北京召開。國務(wù)院秘書長羅干作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的說明中提出,要按照建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門,強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門,減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理。堅(jiān)決把屬于企業(yè)的權(quán)力放給企業(yè),把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題,交由企業(yè)自己去解決,把許多投資項(xiàng)目由審批制逐步改為登記備案制。

第二階段,從1998年至今。為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段,在中央及地方的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革中,要轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開,建立廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制,必須在精簡機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí),大力改革行政審批制度。

(三)中國行政審批制度改革的成果

1.大幅度削減了一批不合理的行政審批項(xiàng)目,審批項(xiàng)目過多過濫的狀況明顯改變,縮小了審批范圍,使市場的調(diào)節(jié)作用加強(qiáng)。

2.嚴(yán)格規(guī)范了審批行為,優(yōu)化了審批程序,使行政效率有所提高。針對審批程序復(fù)雜,審批內(nèi)容、條件、標(biāo)準(zhǔn)等不明確、不公開,審批行為不規(guī)范的情況,審批方式的改革也成為改革的重要內(nèi)容。許多地方在行政審批制度改革過程中大力推行電子政府,發(fā)展網(wǎng)上審批。還有許多地區(qū)和部門在行政審批制度改革過程中建立行政審批事項(xiàng)公示制度和服務(wù)承諾制度,向社會(huì)公開審批事項(xiàng)的審批依據(jù)、審批條件、辦理程序等基礎(chǔ)性問題,并對辦理時(shí)限做出承諾。

3.建立和完善了行政審批的法律制度,使行政審批制度改革步入法制化軌道。2004年7月,《行政許可法》頒布實(shí)施,這部法律既體現(xiàn)了行政審批制度改革的精神,吸收了多年來行政審批制度改革的成果,同時(shí)推動(dòng)行政審批制度改革向法制化、規(guī)范化的良性軌道邁進(jìn)了一大步。

二、江西省行政審批制度改革的現(xiàn)狀分析

(一)江西省行政審批制度改革中存在的問題

1.沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系,缺乏統(tǒng)一的改革原則和標(biāo)準(zhǔn)。目前江西省的行政審批制度改革有一種傾向,就是以削減審批事項(xiàng)的多少為標(biāo)準(zhǔn)來衡量改革成績,把削減審批事項(xiàng)當(dāng)作改革的最終目標(biāo),似乎削減幅度越大,成績就越大,忽視了數(shù)字背后的實(shí)質(zhì)問題。

2.后續(xù)機(jī)制缺乏。當(dāng)前江西許多地方?jīng)]有建立起有效的事后監(jiān)管制度和事后責(zé)任追究制度,致使有些審批項(xiàng)目取消以后,市場上出現(xiàn)管理混亂和無序經(jīng)營的狀態(tài),以及出現(xiàn)重大責(zé)任事故無人負(fù)責(zé)和不了了之的現(xiàn)象。

3.多門審批沒有得到有效解決。雖然各地市政府都建立了“行政服務(wù)中心” “一門式” “一站式”審批方式普遍運(yùn)用,并沒有徹底杜絕多頭審批、多層審批、重復(fù)審批等現(xiàn)象。

4.整體推進(jìn)不力,重點(diǎn)不突出。江西行政審批制度改革涉及面很廣,在推進(jìn)過程中既要注意形成整體效應(yīng),又要善于抓住重點(diǎn)。有的地市部門在改革中只改不革或只革那些于己沒利的項(xiàng)目,這樣造成市、縣級各部門的改革流于形式,想盡辦法搪塞上一級政府的檢查。

5.缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。江西行政審批制度改革不配套,各行其是。各地政府沒有把實(shí)踐和理論相結(jié)合,從理論的高度上對其進(jìn)行探索,這往往決定了改革只是停留在操作層面上,忽視了制度上的突破和創(chuàng)新。

(二)江西行政審批制度改革中存在問題的主要原因

1.傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的制約——體制因素。行政審批制度改革的體制性制約是由我國傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的一些主要特征決定。政府作為國家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有超強(qiáng)制性地位,政府的主要職能是對社會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和管制,社會(huì)則屈從于政府,政府行政權(quán)力凌駕于社會(huì)權(quán)利之上,政府的權(quán)力、職能和規(guī)模不受或很少受到立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)的制約。在中國向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中,這種管制型行政建構(gòu)很容易造成行政權(quán)力的濫用和行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)化運(yùn)行。

2.“官本位”、“權(quán)力本位”、“部門利益”思想——利益因素?！肮俦疚弧彼枷?、“權(quán)力本位”思想和“部門利益”思想利益因素等在廣大干部的頭腦中根深蒂固,這也是造成改革中出現(xiàn)問題的主要原因。這種傳統(tǒng)陳舊思想同我國交叉重迭的管理體制和落后的管理方式相結(jié)合,形成了一種“制度剛性”“利益剛性”,導(dǎo)致政府“權(quán)力部門化”和“部門權(quán)力個(gè)人化”、“個(gè)人權(quán)力利益化”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.政府部門資金匱乏——資金因素。江西是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的省份,政府的財(cái)政收入還相當(dāng)有限,在這種資金匱乏的情況下,地方政府的某些部門就自己創(chuàng)收,把公共權(quán)力和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)變成商業(yè)化的運(yùn)行。

4.配套機(jī)制不健全——機(jī)制因素。審批制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程,配套機(jī)制的完善是決定改革成功的關(guān)鍵,一個(gè)方面的缺失,往往導(dǎo)致整個(gè)審批制度改革流產(chǎn)。有些審批事項(xiàng)取消以后,應(yīng)有相關(guān)的中介等非政府組織(NGO),來承擔(dān),政府只是起監(jiān)管作用。江西省的中介組織發(fā)育還不成熟,功能不發(fā)達(dá),自治能力差,很難使它們自覺地接受政府委托,提供行業(yè)服務(wù)、實(shí)行行業(yè)自律。

5.受傳統(tǒng)觀念影響——思想因素。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來看,目前傳統(tǒng)的審批制度已不再適應(yīng)中國現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展的需要。傳統(tǒng)的行政審批制度是傳統(tǒng)體制下傳統(tǒng)行政觀念的體現(xiàn),觀念的轉(zhuǎn)變直接影響著行政審批制度改革的力度和目標(biāo)。江西行政審批制度的改革涉及許多單位和個(gè)人的權(quán)力,一旦讓這些人放下手中的權(quán)力,必定會(huì)給一些長期占有權(quán)力利益的人帶來許多的不適應(yīng)。目前江西省在有的地方去掉的是一些沒有用的審批,真正的要害項(xiàng)目還在手里。

三、江西省服務(wù)型地方政府的構(gòu)建

服務(wù)型政府是以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。建設(shè)服務(wù)型政府,其實(shí)質(zhì)就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會(huì)本位、公民本位。服務(wù)型政府是一種嶄新的政府治理模式,是新時(shí)期政府改革的必然選擇。江西省地方政府作為政府體系中的重要組成部分,由于其所處的特殊地位,直接與群眾相接觸。搞好地方政府的改革,建立服務(wù)型地方政府可以更好地體現(xiàn)社會(huì)主義國家人民政府代表人民利益的性質(zhì),是整個(gè)政府改革中至關(guān)重要的一環(huán)。

相對于中央政府來說,江西地方政府以追求本地居民的社會(huì)福利最大化為目標(biāo),江西省地方政府主要行使“公共服務(wù)型”職能,即江西地方政府主要以提供地方性公共物品為主要內(nèi)容的“公共服務(wù)型”職能定位。江西省近幾年來在不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí),大力推進(jìn)行政審批制度改革,深入貫徹實(shí)施《行政許可法》,使行政審批制度改革成為提高服務(wù)型政府效能的助推器,在構(gòu)建服務(wù)型地方政府路徑的同時(shí),深化行政審批制度改革是重要舉措。

1.在思想上要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)。在改革中必須真正認(rèn)識(shí)到 ,政府的權(quán)力是人民賦予的,絕不能“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力利益化”,嚴(yán)禁把國家權(quán)力變成部門和個(gè)人謀取私利的手段。

2.從數(shù)量上要徹底清理行政審批事項(xiàng)。對那些不符合政企分開和政事分開原則,妨礙市場開放和公平競爭以及實(shí)際上難以有效發(fā)揮作用的行政審批,要堅(jiān)決予以取消。

3.在程序上要進(jìn)一步規(guī)范行政審批。對于加強(qiáng)和規(guī)范行政管理確需保留的行政審批事項(xiàng),要規(guī)范操作,簡化程序,公開透明度,明確責(zé)、權(quán)、利,盡量避免隨意性,制定嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制約措施,充分發(fā)揮政府信息網(wǎng)絡(luò),社會(huì)、群眾監(jiān)督和新聞媒體的作用,建立規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。

4.在監(jiān)管上要加強(qiáng)監(jiān)督和責(zé)任追究力度。要建立有效的行政審批責(zé)任追究制度,明確審批部門和審批人應(yīng)負(fù)的責(zé)任,對于不監(jiān)督或監(jiān)督不力造成嚴(yán)重后果,利用審批權(quán)謀取私利的,要嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

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