王熙前 閔先榮

不動產(chǎn)登記，即經(jīng)權利人申請，國家專職部門將有關申請人的不動產(chǎn)物權的事項記載于不動產(chǎn)登記簿的事實。因不動產(chǎn)登記的內容就是關于不動產(chǎn)的種種物權變動的登記，所以不動產(chǎn)登記又被稱之為不動產(chǎn)物權登記。不動產(chǎn)物權登記制度作為物權法的重要組成部分，在市場經(jīng)濟條件下，擔負著確保財產(chǎn)在流轉過程中形成良性循環(huán)與保障交易安全的重任?；诘怯浀闹卮笠饬x，世界各國的法學理論界和司法實務界都很重視對不動產(chǎn)物權登記制度的研究。本文從不動產(chǎn)登記制度對物權變動的保護角度人手，從登記機關的選擇方面來闡述不動產(chǎn)登記制度在我國的建立與完善。

我國不動產(chǎn)登記機關的現(xiàn)狀

目前，我國不動產(chǎn)登記機關呈現(xiàn)“多頭執(zhí)政”的局面，而且其依據(jù)的法律也不同。其中，土地使用權的登記集中在土地管理部門，房屋權利變動的登記集中在房地產(chǎn)管理部門，林木權屬的登記機關為縣級以上地方人民政府和國務院林業(yè)主管部門，礦產(chǎn)資源勘查權的登記部門為礦產(chǎn)主管部門。我國《擔保法》第42條也明確規(guī)定，不動產(chǎn)抵押登記部門分別是土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、林業(yè)管理部門、運輸工具登記部門(包括車輛管理部門、船舶和飛行器登記部門)。這些部門都是有關不動產(chǎn)的行政管理部門，另外還有未明確所指的即第(二)項所說的“縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門”。

這種情況的出現(xiàn)既有歷史的原因，也有理論上的原因。我國從1956年起土地權利退出了財產(chǎn)法的范疇，直到1988年之后才又重新進入財產(chǎn)法范疇。而此時房產(chǎn)權、林地權等已經(jīng)進入了財產(chǎn)法范疇，而且先于土地登記建立了自己的登記制度。當時登記制度主要是行政管理之需要，故各部門分別登記制度并沒有顯現(xiàn)消極作用，相反這些登記在歷史上曾發(fā)揮了一定的積極作用，因此得到許多人的支持。我國現(xiàn)行立法為照顧這一現(xiàn)實，采取了不動產(chǎn)登記分散在多個部門的做法。但是，這種在計劃經(jīng)濟體制下或者經(jīng)濟體制轉型時期曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用的分別登記制度，在市場經(jīng)濟體制下是否能夠繼續(xù)發(fā)揮積極作用，是一個必須認真思考的問題。在當今世界，凡建立不動產(chǎn)登記制度的國家和地區(qū)，不論這種登記被稱為土地登記還是被稱為不動產(chǎn)登記，總是在一個機構進行的。我國目前建立的不動產(chǎn)分別登記的做法，確實與市場經(jīng)濟發(fā)達國家的普遍做法是相違背的，不符合市場經(jīng)濟體制下的登記法理。因此，我國于2008年頒布實施的《物權法》第十條規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”。

我國不動產(chǎn)登記機關的改革思路

(一)統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機關

由于歷史原因，我國有以上四個部門正在進行著不動產(chǎn)登記，另外還有一些部門正在主張自己進行不動產(chǎn)登記的權力。這些在計劃經(jīng)濟體制下曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用的登記類型，顯然已與我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟體制相違背，改變這種分別登記的落后狀況，原因在于：

第一，分別登記的理論基礎是土地、房屋、森林等不動產(chǎn)的行政管理理論，而不是市場經(jīng)濟需要的民法物權法原理。市場經(jīng)濟條件下，不動產(chǎn)登記的根本目的并不是行政管理，而是為了完成物權變動的公示，并提供統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權的法律基礎。因此，改變行政機關“多頭執(zhí)政”的現(xiàn)狀代之以統(tǒng)一的登記機關是必要的。

第二，分別登記造成不動產(chǎn)物權法律基礎的不統(tǒng)一，產(chǎn)生法律“相克”，即權利實現(xiàn)的法律不能，其結果是妨害正常的不動產(chǎn)物權秩序。例如，按照我國擔保法，在不動產(chǎn)上設定抵押權時，如果土地上無建筑物時，該抵押權的設立在土地部門登記；如果土地上有建筑物時，則抵押權的設立在房產(chǎn)部門登記。同樣按照擔保法，在土地權利上設定抵押權時，地上物同時納入抵押；而在地上物上設定抵押權時，土地物權也同時納入抵押。在實踐中，土地權利人常常為開發(fā)土地而借貸，并為該債權設定一個抵押權，這個抵押權是在土地部門登記設立的；在房屋建成后，他為生產(chǎn)經(jīng)營的需要又要借貸，為該債權他又設定一個抵押權，該抵押權是在房產(chǎn)部門登記的。按照擔保法，這兩個抵押權的支配范圍在土地上是重合的，故它們存在著實現(xiàn)的競爭。后來設立的抵押權雖然在時間上居后，但是抵押權人對先前在土地上設定的抵押權并不知情，法律也沒有提供讓其知情的機會，上述兩個抵押權人當然認為自己是第一順位的抵押權人。由于這兩個抵押權登記在不同的登記簿上，故它們之間在法律上沒有順位的先后，并不能依法確定哪個權利先實現(xiàn)，哪個權利后實現(xiàn)。在這種情況下，不論是采取哪一種解決方案，都會違背立法的本意，也會對某個抵押權人不公平。這種情況，在法學上稱為“權利實現(xiàn)的法律不能”，即法律本身妨害著權利正常實現(xiàn)。這是分別登記造成的當然后果。

第三，分別登記增加了公民和法人的不合理負擔，妨害我國不動產(chǎn)市場的順利發(fā)展。本來不動產(chǎn)的權利人就一項不動產(chǎn)物權的變動只需要進行一次登記，而現(xiàn)在各涉及部門均要求其在自己的部門登記，甚至通過公開的方式不承認別的部門登記的法律效力。這樣，公民、法人就一項不動產(chǎn)物權變動不得不多次登記，這不但加重了他們的負擔，而且也損害了登記的嚴肅性和法律的權威性。

第四，分別登記不可能使各有權登記的部門職責分明，勢必造成各部門不斷扯皮鬧矛盾，這一點已經(jīng)為我國的實踐所證明。故不論是依據(jù)法理，還是依據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，不動產(chǎn)登記機關都必須統(tǒng)一。

事實上，在我國已有一些地區(qū)采取了“房地合一”的登記辦法，其中深圳比較典型。深圳經(jīng)濟特區(qū)從1987年實行土地使用權出讓制度以來，借鑒香港的經(jīng)驗，于1989年7月率先實行了房地產(chǎn)登記制度的重大改革，采取了“房地合一、房隨地走”的登記管理體制，將過去的《國有土地使用證》和《房屋所有權證》合二為一，以統(tǒng)一的《房地產(chǎn)證》代替。1992年通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》進一步以立法的形式明確規(guī)定：“深圳市人民政府房地產(chǎn)主管部門是深圳市房地產(chǎn)登記機關”；“房地產(chǎn)登記以一宗土地為單位進行登記”；“土地上已有建筑物、附著物的，土地及建筑物、附著物應同時登記。土地使用權未經(jīng)批準登記的，建筑物、附著物所有權或他項權利不予登記?！?/p>

(二)確定行政機關為登記機關

《物權法》解決了登記機關的統(tǒng)一性，接下來的問題就是統(tǒng)一于什么機關?！段餀喾ā返谑畻l只是規(guī)定：“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構辦理”。國際上，不動產(chǎn)登記機關，在德國為屬于地方法院的土地登記局，在日本為司法行政機關法務局、地方法務局及其派出所，在瑞士，大多為各州的地方法院。這種作法，是以不動產(chǎn)物權登記直接決定當事人的權利義務關系，故登記應建立與司法系統(tǒng)的直接聯(lián)系為前提的。我國歷史上制定民法之初也曾采用法院統(tǒng)一登記的作法，但后來因為民國初期司法的混亂而改為屬于行政機構的地政局統(tǒng)一登記，此法在我國臺灣延用至今。我國究竟應該選擇哪個機關作為統(tǒng)一的登記機關，對此學者之間有較大爭議，概括言之，

主要有以下幾種觀點：

1、法院登記說。持此觀點的學者認為，應由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院統(tǒng)一管轄區(qū)域內的不動產(chǎn)登記事務，且不動產(chǎn)登記只能由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院管轄。其理由為：(1)通過考察世界各地的不動產(chǎn)登記制度，不動產(chǎn)的登記機關一般是司法機關，這是因為不動產(chǎn)物權登記具有決定公民與法人的財產(chǎn)權利的司法意義，故各國法律一般均將司法機關作為不動產(chǎn)登記機關。(2)若以建設部管理下的房地產(chǎn)部門系統(tǒng)作為登記機關不能滿足物權公示的需要。因為該部門的登記是以房產(chǎn)為基準的登記，無法容納最為重要且是基礎不動產(chǎn)性質的土地登記。(3)以國土資源部系統(tǒng)的土地管理部門作為登記機關阻力較大。雖然由國土部門進行公示登記可以輻射到中國城鄉(xiāng)全部土地，在范圍上可以滿足公示要求，但由于我國土地登記制恢復較晚，地籍資料不太完善，且由于部門利益關系，將不動產(chǎn)登記納入土地登記的做法將遭到房產(chǎn)登記和林業(yè)登記部門的反對。綜上，應由法院來登記。《物權法》起草過程中，有的建議草案也規(guī)定了不動產(chǎn)登記機關為不動產(chǎn)所在地的基層法院。

2、行政機關登記說。持此說的學者認為，一方面我國目前的現(xiàn)狀是行政機關作為登記機關，只要將登記機關加以統(tǒng)一即可，改革成本較低；另一方面，行政機關進行登記有其高效、高度公示的優(yōu)點，并且能夠避免法院作為登記機關可能產(chǎn)生的不公正性。

3、現(xiàn)狀妥協(xié)說。全國人大常委會制定的《物權法》曾在征求意見稿中寫到：“考慮到統(tǒng)一登記的問題較為復雜，涉及到多年來我國的行政管理體制，也涉及到不少單行法律、法規(guī)的規(guī)定，故采取維持各機關分別登記現(xiàn)狀的辦法。”

筆者認為，統(tǒng)一由行政機關進行登記更符合我國的國情，具體理由如下：

第一，我國從民國初期開始，不動產(chǎn)登記就是由行政機構的地政局統(tǒng)一進行，我國目前不動產(chǎn)登記機關雖然沒有統(tǒng)一，但都屬于行政機關，而非司法機關，將登記職能賦予一個統(tǒng)一行政機關的好處在于節(jié)約社會改革成本，便于實踐操作；

第二，我國的政治體制、文化傳統(tǒng)等與西方國家不同，法院不具有完全的獨立性，法院的公信度不像西方國家那樣強大，如果由法院負責登記，發(fā)生糾紛又由法院裁判，一方面法院可能出現(xiàn)先入為主，影響公正裁判；另一方面使當事人產(chǎn)生偏見，不服裁判，影響了正常的交易秩序，也損壞了登記機關的形象；

第三，人民法院行使不動產(chǎn)物權登記職權，并非增加法院的一項職能那么簡單，這是擴大了人民法院的職權范圍，恐怕就需要修改憲法、訴訟法等法律，對我國現(xiàn)存的法制架構進行全面調整，否則只在物權法中規(guī)定人民法院統(tǒng)一管轄不動產(chǎn)登記，顯然違背了根本大法憲法的規(guī)定；

第四，由行政機關進行登記與登記的司法性質不會沖突?，F(xiàn)代社會隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，行政權相對于立法權和司法權，有膨脹和擴張的趨勢，現(xiàn)代行政權不再是純粹的執(zhí)行管理權，而包含了越來越多的準立法權和準司法權，因而國家行政機關同樣可以從事具有司法意義的行為，例如登記行為，因而采用行政機關進行不動產(chǎn)登記，兼具行政管理和司法性，并無壞處，可能從保護當事人利益的公正角度而言反而會更便捷。

至于將哪個行政機關作為登記機關，筆者認為有兩種思路，一是設立一個專門的登記機關，名稱為不動產(chǎn)登記機關或土地登記機關，統(tǒng)一行使不動產(chǎn)登記職能。二是將登記職能賦予現(xiàn)存的某一個機關，筆者以為，由司法部承擔不動產(chǎn)登記職能比較可行，理由如下：其一，司法部是一個具有司法性的機關，由它進行登記可以體現(xiàn)登記的司法性質，與不動產(chǎn)物權登記均具有決定公民與法人的財產(chǎn)權利的司法意義相適應；其二，司法部不像法院是一個單純的司法機關，同時帶有一定的行政色彩，由其登記能夠增強登記的權威性和公信力；其三，司法部與法院是相互獨立的兩個機關，既不存在業(yè)務指導關系，更沒有行政隸屬關系，當事人不服司法部的登記，向法院提起訴訟時，法院避免了先入為主，從而影響公正裁判，更打消了當事人的顧慮和誤解。因此可以將登記機關設計為：縣(市)司法局負責本轄區(qū)內不動產(chǎn)登記，省司法廳(局)負責本轄區(qū)內價值較大或跨縣(市)的不動產(chǎn)登記，司法部負責全國價值較大或跨省的不動產(chǎn)登記。