王維博

調(diào)整后的《社保法(草案)》有三大亮點(diǎn)：一是個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移；二是將農(nóng)村居民納入社保體系；三是明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌

從1994年列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，到2008年底公布草案，社會(huì)保險(xiǎn)法14年磨一劍。

2008年12月28日，在歷經(jīng)反復(fù)醞釀之后，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種的《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》開始向社會(huì)公布，并征求社會(huì)各界的意見。

該“草案”規(guī)定，涉及累計(jì)繳費(fèi)年限的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險(xiǎn)關(guān)系均可隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限或分段或累計(jì)計(jì)算，國家將建立全國統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號碼，個(gè)人社會(huì)保障號碼為公民身份證號碼。

法界人士認(rèn)為，雖然該法尚是一部原則性法律，但標(biāo)志著中國社會(huì)保障立法起步，對全體公民的生活意義深遠(yuǎn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)“隨人轉(zhuǎn)移”

2007年12月23日，作為列入本屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的重點(diǎn)立法項(xiàng)目，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》首次提請十屆全國人大常委會(huì)三十一次會(huì)議審議。

時(shí)隔一年，全國人大常委會(huì)二次審議這部法律草案，開始從國家法律層面確保勞動(dòng)者的生存權(quán)。

調(diào)整后的草案有三大亮點(diǎn)：一是個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移；二是草案將農(nóng)村居民納入了社保體系；三是明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。

“工作地繳費(fèi)，分段記錄，退休地發(fā)放”， 其中影響最大的是允許跨地區(qū)就業(yè)的個(gè)人，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。

“這朝真正意義上的覆蓋全國城鄉(xiāng)的‘全民社保又邁出了重要一步?！比珖鐣?huì)保障基金理事會(huì)信息研究部負(fù)責(zé)人高偉在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)感言。

草案的公布顯然得到公眾的極大關(guān)注，據(jù)全國人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì)，2008年12月28日十一屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議閉幕后，截至30日中午12時(shí)，僅中國人大網(wǎng)就收到意見28667條，“這在歷次法律草案公開征求意見中很罕見”。

“這是因?yàn)椤恫莅浮纷プ×藛栴}的核心。”高偉說，新草案最具當(dāng)下時(shí)效的應(yīng)該是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的隨人轉(zhuǎn)移。即個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)的退休時(shí)，基本養(yǎng)老金按照退休時(shí)各繳費(fèi)地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，由各繳費(fèi)地分段計(jì)算、退休地統(tǒng)一支付。

這一政策將改變不少跨地區(qū)就業(yè)人口由于工作地點(diǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致舊的養(yǎng)老金賬戶作廢的窘境。

長期關(guān)注中國社保問題研究的高偉認(rèn)為：“在原來的機(jī)制下，由原養(yǎng)老金賬戶劃撥出去的個(gè)人繳費(fèi)，就相當(dāng)于現(xiàn)金返還給個(gè)人。而企業(yè)繳納部分將充入當(dāng)?shù)氐纳绫；鹳~戶?！边@對個(gè)人的養(yǎng)老金賬戶積累將非常不利。到新地區(qū)工作后，個(gè)人原養(yǎng)老金賬戶自動(dòng)歸零，新建賬戶則要從零開始，重新積累。

這種劃地而治的社保格局，曾使大量的農(nóng)民工在年關(guān)將近時(shí)辭工退保，這對一些異地跳槽的上班族也是傷害。

“新規(guī)定使個(gè)人的養(yǎng)老金舊賬戶長期保存下來。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障研究所所長李紹光在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，“各繳費(fèi)地分段計(jì)算”的規(guī)定，說明在個(gè)人工作跨區(qū)調(diào)動(dòng)后，其養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中單位繳納的部分，仍然留在原地區(qū)。“但這個(gè)賬戶不會(huì)歸零，而是會(huì)延續(xù)到個(gè)人退休后，按照你在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯哪晗藓彤?dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，給你發(fā)放一部分養(yǎng)老金?！?/p>

伴隨社保轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的是養(yǎng)老保險(xiǎn)的“全國統(tǒng)籌”問題。因?yàn)樵凇八槠钡纳绫Ｕ攥F(xiàn)實(shí)中，要想在多個(gè)“工作地”繳費(fèi)，而幾十年之后又在“退休地”領(lǐng)取，即使到那時(shí)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但沒有一個(gè)全國的結(jié)算中心，而由各省、直轄市、自治區(qū)之間“多邊結(jié)算”，仍然非常麻煩。

“草案已提出了逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌?！崩罱B光說，“屆時(shí)不僅養(yǎng)老金繳納比例全國統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶也將統(tǒng)一，公民身份證號與社會(huì)保障號碼真正實(shí)現(xiàn)‘一對一”。

全國統(tǒng)籌的政府責(zé)任

“全國統(tǒng)籌”的實(shí)現(xiàn)，更多依靠政府推力。

《草案》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規(guī)定。

公眾對這樣的統(tǒng)籌期盼由來已久。

作為一部社會(huì)領(lǐng)域大法，社會(huì)保險(xiǎn)法在上世紀(jì)90年代前期即已提上日程。1993年中共十四屆三中全會(huì)就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會(huì)保障體系。中共十七大報(bào)告中也提出，要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，加快完善社會(huì)保障體系。

十幾年過去了，一項(xiàng)極其重要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施遲遲沒有完全建立。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)法規(guī)部負(fù)責(zé)人張國清在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說。

“政府關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)制定的都是單項(xiàng)法規(guī)和政策，缺乏高一級的綜合性法律，立法層次不高，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性比較弱，一些用人單位社會(huì)保險(xiǎn)觀念淡薄，為了降低用工成本不參加社會(huì)保險(xiǎn)，或者長期拖欠社會(huì)保險(xiǎn)，或者是瞞報(bào)少繳費(fèi)等情況也是屢見不鮮。”張國清說。

從1998年開始，劃地而治的社保問題開始凸顯，成為民生領(lǐng)域的焦點(diǎn)話題。此后雖經(jīng)幾輪改革，仍沒有根本解決全國統(tǒng)籌這一難題。

2008年12月初，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次提出，要完善社會(huì)保障體系，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面。此后，國務(wù)院提出2009年底在全國范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌，2012年實(shí)現(xiàn)“全國統(tǒng)籌”。

《草案》的出臺，使這樣的政治意志開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢庵??！罢谶@里面要起多大作用？我認(rèn)為目前來說這是一個(gè)比較大的問題?！睆垏逭f。

《草案》不僅規(guī)定了政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金不敷支出時(shí)給予補(bǔ)助，而且進(jìn)一步明確了政府支持的具體事項(xiàng)。比如：國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)；另外，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)行家庭繳費(fèi)和政府補(bǔ)助相結(jié)合；享受最低生活保障的人、喪失勞動(dòng)能力的重度殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人等所需家庭繳費(fèi)部分，由政府予以補(bǔ)助。

除了資金來源，《草案》還以法律形式明確政府對社?；鸬谋O(jiān)管職能：國家應(yīng)對社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管；統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)成立由參加社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位代表、個(gè)人代表，以及工會(huì)代表、法律專家、精算專家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，對社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督。

《草案》留下的“空間”

從1994年列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，到2008年公布草案，中國的社保體系一直在反復(fù)醞釀的路上演進(jìn)，即使在最新公布的包含五項(xiàng)險(xiǎn)種“社保大法”中，仍有不少授權(quán)國務(wù)院制訂具體辦法。

根據(jù)《草案》，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的運(yùn)行模式(即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合。前者用于支付退休老人的當(dāng)期退休金，個(gè)人賬戶體現(xiàn)個(gè)人責(zé)任，由個(gè)人繳費(fèi)形成)，并且提出逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

如何統(tǒng)賬結(jié)合，何時(shí)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，《草案》并沒有給出答案。即使是分段計(jì)算、退休地支付等條款也受到部分學(xué)者的質(zhì)疑。

有研究者認(rèn)為，分段計(jì)算、退休地支付的追溯地是退休地，如果勞動(dòng)者一生先后在多個(gè)地方工作，追溯難度很大，制度成本也高。此外，醫(yī)療保險(xiǎn)是現(xiàn)收現(xiàn)付，雖然明確醫(yī)保也可以隨人走，但是卻沒有明確統(tǒng)籌層次，異地就醫(yī)難這個(gè)問題還是沒有好辦法解決。參保人員異地就醫(yī)的費(fèi)用仍要先由個(gè)人墊付現(xiàn)金，然后回到參保地的醫(yī)保中心報(bào)銷，很不方便?！熬唧w的政策和辦法應(yīng)該盡早出臺”。

對此，中國人大法學(xué)院一位社會(huì)保障法研究專家認(rèn)為，按照中國的立法習(xí)慣，層次越高越難以細(xì)化。此外，社保法涉及五個(gè)險(xiǎn)種，各自面對的對象也不同，因此很難用一部法律規(guī)范這些關(guān)系。“符合現(xiàn)實(shí)的做法是，以一部指導(dǎo)性法律為主，輔以具體的法規(guī)及實(shí)施辦法，盡快形成科學(xué)規(guī)范的社保法體系?！?/p>

“經(jīng)過十幾年的改革試路，覆蓋城鄉(xiāng)、力求公平的基本方向已經(jīng)確立，具體到養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等細(xì)節(jié)問題，尚可期待分門別類的專業(yè)法來解答?！睆垏逭f，這樣設(shè)計(jì)是為了留有改革余地。

顯然，在現(xiàn)有的框架下，建筑社保大廈的路還很長。