王志高

《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出全面推進績效審計,到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計。近年來各級審計機關(guān)開展了績效審計的探索,績效審計的理論和實踐都有了長足的發(fā)展。本文擬就開展績效審計重點內(nèi)容和主要方式進行探討。

一、開展績效審計的重點內(nèi)容

(一)預(yù)算資金審計關(guān)注的重點內(nèi)容。在預(yù)算編制環(huán)節(jié),應(yīng)重點關(guān)注預(yù)算編制的完整性、合規(guī)性和細(xì)化性及預(yù)算下達(dá)的時效性,揭示預(yù)算編制留有缺口、剛性不強。在預(yù)算支出環(huán)節(jié),應(yīng)重點關(guān)注支出結(jié)構(gòu)、支出規(guī)模安排的合理性和資金撥付使用的及時性,預(yù)算調(diào)整程序的合法性,揭示支出緩慢、隨意調(diào)整預(yù)算。關(guān)注各項財政改革制度推行的效果性。在預(yù)算資金使用環(huán)節(jié),重點評價財政資金的使用效果,揭示擠占挪用、損失浪費、滯留閑置各類財政資金等問題,發(fā)現(xiàn)和揭示部門、單位自身管理方面存在的不足和績效缺陷,分析產(chǎn)生問題和缺陷的原因,提出改進意見和建議,以促進加強自身建設(shè)和提高績效。要將財政資金的使用與部門職能任務(wù)和工作目標(biāo)完成情況相聯(lián)系,結(jié)合分析財政支出,評價工作職能任務(wù)的履行情況。同時還要重點關(guān)注各種上級轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果,評價轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮的作用。

(二)財政專項資金審計關(guān)注的重點內(nèi)容。財政專項資金包括涉農(nóng)、教育、醫(yī)療、社保等民生熱點領(lǐng)域,重點關(guān)注黨和政府各項惠民政策的貫徹落實情況,發(fā)現(xiàn)揭示政策制度執(zhí)行中存在的突出矛盾和問題,深入分析原因,提出切實可行的意見和建議,推動完善相關(guān)政策制度,維護群眾利益和社會穩(wěn)定。關(guān)注專項資金項目立項,揭示多頭申請立項、用已完工項目抵新項目套取資金。關(guān)注各類財政專項資金是否按預(yù)算進度(或建設(shè)進度)撥付,揭示因撥款不及時影響項目進度,項目進展緩慢,項目資金閑置,截留滯留、擠占挪用專項資金等問題。關(guān)注專項資金的使用效益,揭示因決策失誤、管理不善造成效益不佳、損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題,分析評價財政資金的使用效果。

(三)金融資金審計關(guān)注的重點內(nèi)容。在全面分析被審計金融機構(gòu)經(jīng)營活動的基礎(chǔ)上,注重內(nèi)部控制機制測評和評價,對金融機構(gòu)貸款決策、重大采購、業(yè)務(wù)流程控制、職能設(shè)置、重要崗位制約、核心人員管理等方面控制制度測評,評價其有效性及存在影響金融企業(yè)效益的經(jīng)營風(fēng)險和管理漏洞。揭示金融企業(yè)在經(jīng)營過程中可能面臨的金融風(fēng)險,從外部宏觀角度揭示金融機構(gòu)可能面臨的市場風(fēng)險、信用風(fēng)險及系統(tǒng)風(fēng)險;從具體金融機構(gòu)微觀角度,關(guān)注流動性風(fēng)險和操作性風(fēng)險;要高度關(guān)注金融衍生產(chǎn)品等金融創(chuàng)新業(yè)務(wù),發(fā)現(xiàn)其風(fēng)險點和管理中的漏洞。探索開展大額信貸投入的企業(yè)和項目經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的審計評價,促進金融信貸資金科學(xué)合理投放,提高信貸資金使用效益,防范金融風(fēng)險。

(四)固定資產(chǎn)投資項目及資金審計關(guān)注的重點內(nèi)容。審查建設(shè)項目決策、內(nèi)部控制制度和投資約束機制,揭露因決策失誤造成的損失浪費問題。檢查經(jīng)批準(zhǔn)的概預(yù)算執(zhí)行情況,項目規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資的控制情況是否存在漏洞。加強對工程承發(fā)包和強制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的審計,重點查處工程承發(fā)包中規(guī)避招標(biāo)或者在招投標(biāo)中弄虛作假和肢解、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以及違法分包工程的行為,注重項目建設(shè)效果。關(guān)注工程管理、工程造價和工程質(zhì)量,通過工程管理審計查處重大損失浪費問題,通過工程造價審計制止高估冒算,提高投資效益,通過工程質(zhì)量審計檢查工程建設(shè)項目是否達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、是否存在質(zhì)量隱患。對存在的問題要分析原因,提出切實可行的整改意見。探索實施建設(shè)項目后評價,對項目竣工投產(chǎn)后的經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)與可行性研究報告和初步設(shè)計的經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)進行分析對比,關(guān)注投入產(chǎn)出的經(jīng)濟效益和環(huán)境生態(tài)效益,促進提高建設(shè)項目運營效益。

(五)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營審計關(guān)注的重點內(nèi)容。首先,關(guān)注企業(yè)內(nèi)部管理和內(nèi)部控制情況,揭示內(nèi)部管理制度缺陷,重大管理漏洞等問題,分析評價企業(yè)管理水平。其次,關(guān)注企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),分析評價是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策,促進企業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長、增效益。第三,關(guān)注企業(yè)重大經(jīng)營決策、重大投資和重大技術(shù)改造情況,揭示企業(yè)是否存在盲目決策、投資效益低下和重大損失浪費等問題;關(guān)注企業(yè)資產(chǎn)重組、對外聯(lián)營、關(guān)聯(lián)交易等情況,揭示企業(yè)是否存在國有資產(chǎn)流失、利益輸送和國有企業(yè)權(quán)益受到侵害的問題,保障國有資產(chǎn)安全完整,促進國有資產(chǎn)保值增值。第四,關(guān)注企業(yè)內(nèi)部分配情況,按照效率優(yōu)先、兼顧公平和按勞分配的原則,分析評價職工收入增長和分配差距對企業(yè)穩(wěn)定、員工積極性的影響。第五,關(guān)注企業(yè)經(jīng)濟效益、社會效益和可持續(xù)發(fā)展能力,分析評價影響企業(yè)核心競爭力、節(jié)能減排和環(huán)境保護等方面的問題。分析評價企業(yè)償債能力、盈利能力,反映企業(yè)經(jīng)營面臨的主要風(fēng)險和重大隱患,促進企業(yè)提高經(jīng)濟效益。

(六)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計關(guān)注的重點內(nèi)容。關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟工作目標(biāo)、各項經(jīng)濟指標(biāo)和任務(wù)完成情況,在財政、財務(wù)收支或資產(chǎn)、負(fù)債、損益真實性、合法性的基礎(chǔ)上,加強對地區(qū)、部門、單位、企業(yè)經(jīng)濟活動績效性的審計和評價。關(guān)注重大經(jīng)濟決策情況,對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間作出的重大經(jīng)濟決策的合法性、程序性和決策結(jié)果進行績效評價分析。關(guān)注國家環(huán)保政策的落實、資源的合理開發(fā)和利用、節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn)、生態(tài)改善和環(huán)境質(zhì)量的提高等情況。對資源環(huán)保資金分配、管理、使用的審計和績效評價。關(guān)注涉農(nóng)、惠民的政策貫徹落實情況、重大建設(shè)項目的實施情況、地震災(zāi)后恢復(fù)重建項目建設(shè)情況,加強對相關(guān)項目的建設(shè)程序、工程管理、投資決算和工程投資績效的審計和評價。

(七)宏觀政策的貫徹落實情況審計關(guān)注的重點內(nèi)容。關(guān)注國家宏觀政策貫徹落實情況,評價經(jīng)濟運行中的風(fēng)險性、經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性和法規(guī)體系的完善性,揭示政策貫徹執(zhí)行中存在的矛盾和問題,促進政策目標(biāo)實現(xiàn)。揭示政策缺陷,為完善政策提供決策依據(jù)。揭示體制缺陷,為理順機制體制提供參考意見。

二、開展績效審計的主要方式

(一)結(jié)合方式開展績效審計。將績效審計的要求和內(nèi)容貫穿于財政預(yù)算執(zhí)行審計、財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等審計類型之中。結(jié)合型績效審計項目在開展審前調(diào)查、制訂審計方案時,應(yīng)包含績效審計的重點與內(nèi)容,審計實施中應(yīng)關(guān)注影響績效的問題與因素,審計報告中應(yīng)評價被審計單位績效狀況,揭示被審計單位績效方面存在的問題,分析原因,提出改進建議。

(二)專項方式開展績效審計。按照績效審計的要求,以重點審計項目為對象,單獨立項,有針對性地開展專項績效審計。在開展審前調(diào)查、制訂審計方案、審計實施和審計報告應(yīng)把績效審計作為主要內(nèi)容。

(三)專項審計調(diào)查方式開展績效審計。根據(jù)績效審計的要求,制訂專項審計調(diào)查方案、實施審計調(diào)查、報告審計調(diào)查結(jié)果。在揭示和糾正違法違規(guī)問題時,要注重對影響績效的問題給予分析、評價,提出審計建議。

(四)全程跟蹤方式開展績效審計。通過對重點建設(shè)項目、重點專項資金全過程跟蹤審計,評價分析績效,及時反饋意見,及時糾正問題,促使被審計單位改進工作,加強管理,保障建設(shè)項目有序、健康高效運行,專項資金有效、規(guī)范使用,提高資金使用效益。

(五)后續(xù)審計方式開展績效審計。按照績效審計目標(biāo)要求,有針對性地選擇項目實施后續(xù)跟蹤審計。檢查被審計單位對審計決定的落實情況,關(guān)注影響績效問題的整改情況和加強管理建議的采納情況,關(guān)注整改落實后是否取得預(yù)期的效果,對一時難以解決的影響效益的問題,要做進一步分析評估,為解決問題提出進一步的意見和建議。