鐘 宜

摘 要:國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明,政府在農(nóng)民市民化中扮演了重要的角色并發(fā)揮著積極的作用。應(yīng)研究和遵從農(nóng)民市民化規(guī)律,從本地區(qū)實(shí)際出發(fā),探尋符合實(shí)際的農(nóng)民市民化道路及其模式,尤其要注意對(duì)我國(guó)落后地區(qū)農(nóng)民市民化道路特點(diǎn)的研究和把握。西部地區(qū)農(nóng)民市民化包括農(nóng)民的就地市民化、農(nóng)民的異地市民化和城郊型農(nóng)民市民化三種類型,應(yīng)建立相應(yīng)的地方政府責(zé)任體系和履責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民市民化;西部;地方政府責(zé)任體系;政府履責(zé)機(jī)制

中圖分類號(hào):D625文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1008-6439(2009)06-0007-09

On Local Governmental Responsibility in the Process of West Peasants to Urban Residents

ZHONG Yi

(Teaching and Research Department, Chongqing Administrative College, Chongqing 400041, China)

Abstract: International and domestic experience shows that governments play active role in peasants to become urban residents. Chinese government should study and follow the law of peasants to become urban residents based on local reality, explore the real path for the peasants to become urban residents and its mode, and especially pay attention to studying and mastering the characteristics of the path for the peasants to become urban residents in the backward areas. The type of the peasants to become urban residents in west area include such three types as on the spot becoming urban residents, becoming urban residents in another place and becoming urban residents in their suburb, and corresponding local governmental responsibility system and its implementing mechanism should be built.

Key words: peasants to become urban residents; west area; local governmental responsibility system; governmental implementing mechanism

農(nóng)民市民化是社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢(shì)及結(jié)果,其中國(guó)家和地方政府扮演著重要的角色和承擔(dān)著廣泛的責(zé)任。比較和分析農(nóng)民市民化理論和已有的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),從西部實(shí)際出發(fā)研究與之相應(yīng)的發(fā)展道路,探尋和研究地方政府的責(zé)任及如何發(fā)揮好積極作用,是本文著重研究的問(wèn)題和力求達(dá)到的目的。

一、農(nóng)民市民化理論與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)民市民化問(wèn)題屬現(xiàn)代化理論研究范疇。國(guó)外主流觀點(diǎn)認(rèn)為,現(xiàn)代化過(guò)程是工業(yè)化、城市化和市民化依次遞進(jìn)的過(guò)程,在這一過(guò)程中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重會(huì)逐漸下降,農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民是現(xiàn)代化進(jìn)程加速發(fā)展的結(jié)果。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為,城市化是現(xiàn)今世界上一切國(guó)家都將經(jīng)歷的共同的社會(huì)變遷過(guò)程,不同國(guó)家由于制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、采取的措施不一樣,所走的道路和實(shí)際效果往往大不相同,大體上有兩種典型模式:一是歐美模式。該模式建立在市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化基礎(chǔ)上,是工業(yè)發(fā)展、社會(huì)分工、市場(chǎng)細(xì)化和城市化進(jìn)程的結(jié)果。西方國(guó)家主要依靠工業(yè)化和城市擴(kuò)張的強(qiáng)大吸力完成農(nóng)村人口城市化。但是由于各國(guó)因資源條件不同而有所差異,比如英國(guó)、美國(guó)、日本以大城市為主,德國(guó)、荷蘭、奧地利以中小城市為主。同時(shí),由于政府和市場(chǎng)關(guān)系不同,又分為不同的道路,包括自由放任式城市化道路(以美國(guó)為代表)、先放后調(diào)式城市化道路(以日本為代表)、市場(chǎng)引導(dǎo)與政府并重城市化道路(以德國(guó)為代表)等。二是發(fā)展中國(guó)家模式,如墨印模式。這類模式屬于政治主導(dǎo)型,由于實(shí)行趕超戰(zhàn)略,城市化推進(jìn)速度過(guò)快,城市發(fā)展缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境和社會(huì)等問(wèn)題。[1]我國(guó)從20世紀(jì)80年代進(jìn)入改革時(shí)期起,城市化、鄉(xiāng)村工業(yè)、農(nóng)民的流動(dòng)轉(zhuǎn)移、“民工潮”等同農(nóng)民市民化相關(guān)的問(wèn)題開始進(jìn)入學(xué)者們的研究視野。綜觀國(guó)內(nèi)研究,主要以社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者居多,認(rèn)為農(nóng)民市民化是指在現(xiàn)代化進(jìn)程中,在工業(yè)和城市化推動(dòng)下,傳統(tǒng)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的比例不斷減少,城市文明不斷擴(kuò)散,最終出現(xiàn)農(nóng)民整體性變遷過(guò)程(市民化)。一般認(rèn)為,我國(guó)的工業(yè)化和城市化經(jīng)歷了與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)偏離,之后又慢慢與之接近的過(guò)程。與英美等工業(yè)化早發(fā)國(guó)家相比,我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的起步時(shí)間明顯滯后于工業(yè)化,走的是一條農(nóng)民非農(nóng)化與工業(yè)化脫節(jié)的道路。一方面造成大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力積壓,形成一種非常規(guī)轉(zhuǎn)移道路和方式;另一方面城市化、工業(yè)化與農(nóng)村人口非農(nóng)化過(guò)程不同步所產(chǎn)生的各種矛盾與沖突顯著地表現(xiàn)出來(lái),這是我國(guó)農(nóng)民市民化問(wèn)題的一大特點(diǎn)。

在農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中,非農(nóng)化、城市化和市民化三位一體、共同推進(jìn)才是較為理想的過(guò)程,但在我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)際過(guò)程中,卻表現(xiàn)為一種特有的時(shí)序模式(即先是非農(nóng)化,再是城市化,最后才是市民化),而且彼此之間的發(fā)展十分不平衡。因?yàn)?從農(nóng)民分化為農(nóng)民工,基本上是市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)作用的結(jié)果;而從農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民,則不是單純依靠市場(chǎng)機(jī)制就可以自發(fā)解決的需要政府的調(diào)控。如果說(shuō)職業(yè)轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)主要是農(nóng)民理性選擇和市場(chǎng)選擇的結(jié)果,地域轉(zhuǎn)移(城市化)主要是政府選擇的結(jié)果,則角色轉(zhuǎn)型(市民化)則是農(nóng)民自由選擇和政府選擇共同作用的結(jié)果。由此理論界提出市民化問(wèn)題既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和問(wèn)題,又是一個(gè)社會(huì)政治現(xiàn)象和問(wèn)題。從某種意義上說(shuō),農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題更多地表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)上的問(wèn)題,它受政策、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素的影響較大;而農(nóng)民與市民問(wèn)題則更多地表現(xiàn)為社會(huì)文化問(wèn)題,除制度和政策因素外,還受文化傳統(tǒng)和社會(huì)價(jià)值觀影響。如何在逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的同時(shí)推進(jìn)農(nóng)民市民化,是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)必須關(guān)注和解決的問(wèn)題。

對(duì)比中外關(guān)于農(nóng)民市民化理論,我們可以從中得到以下幾點(diǎn)啟示:

第一,縱觀世界各國(guó)的農(nóng)民市民化,政府在其中都扮演了重要的角色和發(fā)揮著積極的作用。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,其市民化道路都與國(guó)家和政府的干預(yù)、作用有著直接或間接的聯(lián)系。我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的是“城鄉(xiāng)分治”社會(huì)治理方式,這使我國(guó)表現(xiàn)出更明顯的制度和政策特征,客觀上要求加強(qiáng)政府責(zé)任。

第二,要研究和遵從農(nóng)民市民化規(guī)律,堅(jiān)持從本國(guó)和本地區(qū)實(shí)際出發(fā),探尋符合實(shí)際的農(nóng)民市民化道路及其模式。國(guó)外城市化道路表明,在城市化進(jìn)程中,必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,依托市場(chǎng)的“推動(dòng)力”,同時(shí)需要政府進(jìn)行合理的組織與規(guī)劃,政府應(yīng)當(dāng)充分利用各種政策與經(jīng)濟(jì)手段,加強(qiáng)調(diào)控,確保城市化合理、有序、健康的發(fā)展。同時(shí)各國(guó)城市化的不同模式都有其特定的背景和條件。因此,要正確認(rèn)識(shí)中國(guó)在世界城市化進(jìn)程中的基本位置,這就是中國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家,城市化還處于剛剛加速發(fā)展的階段。針對(duì)我國(guó)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際,要吸收國(guó)際城市化模式的有益經(jīng)驗(yàn),研究和把握多形式城市化方式,更好的推進(jìn)我國(guó)城市化和農(nóng)民市民化進(jìn)程。

第三,要高度重視目前我國(guó)農(nóng)民市民化中的問(wèn)題,采取有效措施加以解決。首先,中國(guó)城市化發(fā)展表現(xiàn)出爆發(fā)性和跳躍式特點(diǎn)。世界城市化發(fā)展表現(xiàn)為一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,其特點(diǎn)可以概括為前后相繼的兩個(gè)層次:“集中化”和“分散化”?！凹谢笔侵笍墓I(yè)革命開始到20世紀(jì)50年代前后,西方國(guó)家經(jīng)過(guò)近200年時(shí)間基本上完成了城市化集中過(guò)程,表現(xiàn)為工業(yè)和城市人口持續(xù)漸進(jìn)的大規(guī)模集中;“分散化”是指從20世紀(jì)60年代以后,發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展出現(xiàn)“市郊化”甚至“逆城市化”動(dòng)態(tài),即中心城區(qū)人口開始大量向郊區(qū)擴(kuò)展。中國(guó)的城市化發(fā)展雖然也有明顯的階段性,但階段之間缺乏漸進(jìn)過(guò)程。1979—2000年中國(guó)城市化水平年均增長(zhǎng)0.81%,這個(gè)速度是1949—1978年城市化水平年均增長(zhǎng)0.25%的3.24倍。[2]這是由于一方面長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元分割使得城市化發(fā)展停滯不前,加上一些特殊時(shí)期的逆城市化政策,使城市化問(wèn)題堆積了起來(lái);進(jìn)入改革時(shí)期,體制障礙的撤除和政策松動(dòng),使農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)轉(zhuǎn)移以一種爆發(fā)式方式表現(xiàn)出來(lái)。另一方面隨著中國(guó)改革開放的不斷深入,社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入前所未有的高速增長(zhǎng)時(shí)期,城市化多年積蓄的問(wèn)題和能量爆發(fā),在較短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)著中國(guó)進(jìn)入加速發(fā)展的軌道。而且,目前中國(guó)城市化是總體上滯后性與局部上過(guò)度性并存。從總體上看,城市化水平無(wú)論與我國(guó)工業(yè)化發(fā)展速度比較,還是與同期世界城市化水平比較都是偏低的;但從局部看,也存在過(guò)度問(wèn)題,如在我國(guó)一些城市由于農(nóng)村人口大量涌入,城市人口超過(guò)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力,出現(xiàn)被學(xué)者們稱為“城中村”的現(xiàn)象,這些“城中村”居住條件差、人員龐雜、管理混亂,和現(xiàn)代城市文明極不協(xié)調(diào)。農(nóng)民工作為“城中村”的主體,出現(xiàn)了明顯的邊緣化特征,成為城市發(fā)展中不穩(wěn)定的因素。[3]

第四,要注意對(duì)我國(guó)落后地區(qū)農(nóng)民市民化道路特點(diǎn)的研究和把握。學(xué)習(xí)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是為了更好地從我國(guó)國(guó)情、省情和市情出發(fā),研究和探索適合本地實(shí)際的農(nóng)民市民化道路與方法。對(duì)于西部地區(qū)來(lái)說(shuō),起點(diǎn)更低和條件更復(fù)雜,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民市民化推進(jìn)過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)更多的特點(diǎn)和更曲折的發(fā)展道路,需要認(rèn)真研究和對(duì)待。

二、西部農(nóng)民市民化道路與地方政府責(zé)任研究

西部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展相對(duì)滯后,市場(chǎng)、技術(shù)、信息基礎(chǔ)薄弱,自然條件差,人口壓力大,自然生態(tài)脆弱,農(nóng)民市民化問(wèn)題比如:具特殊性,農(nóng)民非農(nóng)化與城市化的非同步性更明顯,農(nóng)民非農(nóng)化的自身機(jī)制更薄弱,在農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程中的差異性和不平衡性更突出。本文認(rèn)為,根據(jù)西部的實(shí)際情況,其農(nóng)民市民化道路應(yīng)包括三種類型:一是農(nóng)民的就地市民化,二是農(nóng)民的異地市民化,三是城郊型農(nóng)民市民化?；诖?西部農(nóng)民市民化中的地方政府責(zé)任體系,應(yīng)涵蓋和包括以下三部分:

1.農(nóng)民就地市民化中的地方政府責(zé)任

我國(guó)的國(guó)情決定了農(nóng)民市民化不可能在短時(shí)期內(nèi)完成,對(duì)于西部地區(qū)而言,也絕不只有城市化一種方式。所謂農(nóng)民就地市民化是指:隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,廣大農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式不斷改變,城市與鄉(xiāng)村的差別逐漸縮小,城市文明不斷擴(kuò)張,農(nóng)村開始城鎮(zhèn)化。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,推進(jìn)農(nóng)村的市場(chǎng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展,是目前西部地區(qū)農(nóng)民就地市民化的重要途徑。一方面推進(jìn)“三化”是改變西部農(nóng)村落后面貌的條件,是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力;另一方面新農(nóng)村建設(shè)為“三化”提供了契機(jī)和平臺(tái),并構(gòu)成“三化”的重要內(nèi)容。西部地方政府在其中承擔(dān)著重要的責(zé)任。

(1)貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予、少取、放活方針,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府要促進(jìn)城市資源向農(nóng)村流動(dòng),完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)村基本公共服務(wù),促進(jìn)城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。首先要建設(shè)和改善與農(nóng)村生活相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。包括打通城鄉(xiāng)交通聯(lián)系;構(gòu)建清潔、穩(wěn)定、安全、可靠的城鄉(xiāng)能源供應(yīng)體系;以解決工程性缺水為重點(diǎn),合理布局建設(shè)水利設(shè)施,解決人畜飲水和安全飲水問(wèn)題;促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善,統(tǒng)籌整治城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題;與高山移民、生態(tài)扶貧、災(zāi)后安置等相結(jié)合,在有條件的區(qū)域引導(dǎo)農(nóng)村居民相對(duì)集中居住,并完善配套基礎(chǔ)設(shè)施,切實(shí)改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境。其次要加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù),解決農(nóng)村公共產(chǎn)品缺失問(wèn)題。包括在合理布局前提下,實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);以改善待遇為基礎(chǔ)推進(jìn)教育資源向農(nóng)村流動(dòng),以改善農(nóng)村適齡青少年受教育條件為重點(diǎn),落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),提高義務(wù)教育質(zhì)量;完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系,加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)向村級(jí)延伸,保障農(nóng)村居民享有的基本衛(wèi)生保健水平穩(wěn)步提升;完善激勵(lì)型計(jì)生政策,控制農(nóng)村新出生人口數(shù)量;完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,探索建立城鄉(xiāng)低保聯(lián)動(dòng)機(jī)制;完善合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)救濟(jì)救助全覆蓋;積極開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)及其推廣。

(2)重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和作用,積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位,政府要把現(xiàn)代工業(yè)“集約化”、“專業(yè)化”的理念推廣和引入農(nóng)業(yè)發(fā)展,進(jìn)一步整合資源要素,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,以體制機(jī)制和優(yōu)惠政策引導(dǎo)、激勵(lì)各類農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。一是要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平,運(yùn)用新技術(shù)使農(nóng)業(yè)走上產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展新路,大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。二是保持政策連續(xù)性,激勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期性開發(fā)。三是積極推進(jìn)多種經(jīng)營(yíng)形式的農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展,允許以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)科技成果和社會(huì)資本入股等。四是探索建立跨區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的利益分配機(jī)制,保障種養(yǎng)環(huán)節(jié)與加工環(huán)節(jié)、農(nóng)產(chǎn)品基地與加工區(qū)之間經(jīng)濟(jì)收益的相對(duì)均衡。五是建立和完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系,加大農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、防疫檢測(cè)、農(nóng)用設(shè)施、農(nóng)業(yè)環(huán)境的財(cái)政投入。

(3)增強(qiáng)縣級(jí)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力,發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民就地市民化中的作用。堅(jiān)持就地轉(zhuǎn)移與異地轉(zhuǎn)移相結(jié)合,是改革開放以來(lái)解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的一條重要經(jīng)驗(yàn),通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移,是未來(lái)一個(gè)時(shí)期農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要渠道。首先要看到發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的客觀必然性。一是近年來(lái)隨著土地供求矛盾趨緊、勞動(dòng)力要素成本升高,沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的某些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開始向中西部轉(zhuǎn)移。二是廣大農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移容易被農(nóng)民接受,有利于農(nóng)民市民化進(jìn)程。三是它符合現(xiàn)階段相當(dāng)部分農(nóng)戶兼業(yè)性特點(diǎn)。從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力,很大部分還不會(huì)完全離開農(nóng)業(yè),“亦工亦農(nóng)、兼業(yè)務(wù)農(nóng)”將是今后一段時(shí)期的重要特點(diǎn)。四是有利于降低轉(zhuǎn)移成本。五是有利于區(qū)域平衡發(fā)展,避免“大城市病”。其次,要增強(qiáng)縣級(jí)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。當(dāng)前要加快省直管縣改革步伐,在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)省直管縣體制前,先理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。妥善處理行政執(zhí)法處罰部門垂直管理與發(fā)揮縣級(jí)政府綜合協(xié)調(diào)職能的關(guān)系,既要保證這些職能部門獨(dú)立行使行政執(zhí)法和處罰職能,又要保持縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)和職能的基本完整。再次,采取多種措施擴(kuò)大西部農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。一是對(duì)本地縣域產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理定位,發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移就業(yè)。二是重視發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)。三是積極發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主線的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。將農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)有機(jī)聯(lián)系起來(lái),拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條。四是積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)。進(jìn)一步消除制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙,加強(qiáng)和改進(jìn)政府監(jiān)督管理和服務(wù)。五是以縣城和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)加快發(fā)展小城鎮(zhèn)。

(4)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革,健全和完善農(nóng)村公共事務(wù)管理體制機(jī)制。一是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求,以建立健全市場(chǎng)化配置資源的機(jī)制為關(guān)鍵,不斷深化各項(xiàng)改革,增強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動(dòng)力和活力。二是制定和完善一系列配套改革,加大保障力度。包括大力推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革,調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu),改進(jìn)財(cái)政管理方式,加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民支出比重,擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域。三是開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。包括優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局,調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能,精簡(jiǎn)分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員,在有條件的地方設(shè)立街道辦事處,改村委會(huì)為社區(qū)居委會(huì)。四是推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制改革,建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制。五是強(qiáng)化支農(nóng)惠農(nóng)政策,增加國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入,深化農(nóng)村信用制度改革,完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。六是建立適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展要求的多形式的土地流轉(zhuǎn)制度。堅(jiān)持保障農(nóng)民工的土地承包權(quán),減輕農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn),在此基礎(chǔ)上推進(jìn)依法、自愿、有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)。

(5)加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)和新型農(nóng)民的培育,發(fā)揮廣大農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用。一是結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的文化水平、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技能和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理素質(zhì)的培養(yǎng),把傳統(tǒng)農(nóng)民改造培育成為能適應(yīng)現(xiàn)代分工和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的新型農(nóng)民,把農(nóng)村人口壓力轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢(shì)。二是加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè),把鄉(xiāng)風(fēng)文明、公德教育、家庭鄰里和睦、文明有序的人際關(guān)系作為文化建設(shè)的重要組成部分。三是促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和社會(huì)組織的發(fā)展,不斷提升農(nóng)村的制度化水平。四是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,推進(jìn)生活方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化,逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。

2.農(nóng)民異地市民化中的地方政府責(zé)任

我國(guó)農(nóng)民市民化首先源于改革開放以來(lái)農(nóng)民的外出流動(dòng)轉(zhuǎn)移,目前外出打工仍然是西部農(nóng)民市民化的重要渠道。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)移總體上分為季節(jié)型轉(zhuǎn)移、兼業(yè)型轉(zhuǎn)移、長(zhǎng)年型轉(zhuǎn)移和永久型轉(zhuǎn)移幾種,其中屬于第一、二種的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還沒(méi)有步入市民化;屬于第三種情況的,如果沒(méi)有解決戶籍、社會(huì)保障等問(wèn)題,在農(nóng)村還保留有一小塊土地的,只能算作準(zhǔn)市民;唯有第四種情況可以說(shuō)開始實(shí)現(xiàn)市民化。目前總體上看真正轉(zhuǎn)為市民的不多,原因有多種多樣,其中根本原因是其市民化被阻隔或中斷,需要加快制度、政策、體制機(jī)制等多方面綜合推動(dòng)。

(1)實(shí)施城鎮(zhèn)化推進(jìn)戰(zhàn)略,以城市化拉動(dòng)農(nóng)民市民化。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化在當(dāng)前是解決農(nóng)民工問(wèn)題的重要出路。

首先,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要進(jìn)一步深化對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)律和中國(guó)城鎮(zhèn)化道路特點(diǎn)的認(rèn)識(shí),堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,引導(dǎo)農(nóng)民向大中小城市漸次轉(zhuǎn)移。當(dāng)前要加緊編制各層次的城市規(guī)劃,加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),探索城市建設(shè)投融資新機(jī)制,為城市發(fā)展提供良好條件。其次,在城市化推進(jìn)中要注意處理好工業(yè)化與城市化的關(guān)系。工業(yè)化是城市化的基礎(chǔ),目前西部地區(qū)的工業(yè)化還遠(yuǎn)沒(méi)有完成。在工業(yè)化推進(jìn)中要處理好發(fā)展工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,第三產(chǎn)業(yè)在吸納勞動(dòng)力方面有獨(dú)特優(yōu)勢(shì),要把第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組結(jié)合起來(lái)。

(2)針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)轉(zhuǎn)移的各種問(wèn)題,加快改革步伐,增強(qiáng)制度和政策供給力度。當(dāng)前政府要通過(guò)制度和政策創(chuàng)新去化解農(nóng)民市民化中的各種障礙,為他們提供相對(duì)公平公正的社會(huì)環(huán)境條件。

首先是社會(huì)管理方面的改革調(diào)整。一是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍政策,建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度,改革的重點(diǎn)是剝離在戶口上附加的勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、生活福利各種功能,戶籍管理應(yīng)按照在居住地登記戶口原則,打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理模式。二是建立消除歧視、公平競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)政策。盡快清理和消除對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的地域性歧視就業(yè)政策,把農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)、配置納入統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng);培育和發(fā)展全國(guó)性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)勞動(dòng)力信息系統(tǒng),發(fā)揮信息導(dǎo)向在引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)的作用;加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的職業(yè)技能、安全知識(shí)和法律法規(guī)知識(shí)的教育培訓(xùn),提升他們?nèi)肆Y本價(jià)值和自覺(jué)維權(quán)意識(shí);建立規(guī)范的用工制度,勞動(dòng)監(jiān)察部門要加大對(duì)不依法簽訂勞動(dòng)合同、逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)、缺乏勞動(dòng)保護(hù)條件、惡意拖欠農(nóng)民工工資等違法用工行為的執(zhí)法查處力度。三是調(diào)整城市管理政策。要變直接管理為間接管理,堅(jiān)決根除一些城市管理部門以加強(qiáng)城市管理為由,實(shí)則為部門利益、小團(tuán)體利益亂收費(fèi)現(xiàn)象,要寓服務(wù)于管理,變管理為服務(wù)。

其次是社會(huì)福利方面的改革調(diào)整。一是在教育政策上真正保證農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利?？煽紤]將16周歲以下的流動(dòng)兒童納入暫住人口登記體系,以社區(qū)為中心進(jìn)行登記,用實(shí)際兒童數(shù)代替戶籍兒童數(shù)作為地方政府各項(xiàng)管理考核的基數(shù)。凡進(jìn)行暫住登記、有合法職業(yè)和住所的進(jìn)城民工,流入地政府應(yīng)為其子女提供享受義務(wù)教育的機(jī)會(huì),其經(jīng)費(fèi)可考慮由中央政府和流入地政府兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)采用“公辦、民辦兩條腿走路”的辦法解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題,把民辦學(xué)校納入城鎮(zhèn)教育規(guī)劃、管理、督導(dǎo)和服務(wù)之中,同時(shí)國(guó)家在政策上應(yīng)給以適當(dāng)?shù)目紤]和支持。二是要從政策上逐步解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。解決進(jìn)城民工的住房要走政府調(diào)控下的市場(chǎng)化道路,采取多樣化形式。政府可采取降息、減稅、降租、土地置換等手段讓一些房屋投資開發(fā)商修建民工住宅,以廉租形式出租給農(nóng)民工居住;或者放開條件(主要是戶口限制)讓有購(gòu)買力(其收入標(biāo)準(zhǔn)也要控制在當(dāng)?shù)氐褪杖霕?biāo)準(zhǔn)之下)且工作穩(wěn)定的農(nóng)民工與市民一樣,進(jìn)入城市經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買者的范圍。

最后是社會(huì)保障政策的完善。從長(zhǎng)期看,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障政策是社會(huì)政策完善發(fā)展的目標(biāo),目前可先考慮先把進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度建立起來(lái)。當(dāng)前應(yīng)盡快建立針對(duì)農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險(xiǎn)制度,并作為全國(guó)性的政策法規(guī);同時(shí)建立并執(zhí)行好農(nóng)民工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度,尤其是大病醫(yī)療統(tǒng)籌。在初始階段可根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待,對(duì)與企業(yè)簽訂了勞動(dòng)合同、工作服務(wù)時(shí)間較長(zhǎng)(如3年以上)的給予較高醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。另外從保障進(jìn)城女民工健康和維持其基本生活水平出發(fā),要對(duì)在企業(yè)工作并與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的女性農(nóng)民工建立生育保險(xiǎn),企業(yè)要為其繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)并使其同本地女職工一樣享受生育醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷和產(chǎn)假休息及產(chǎn)假期間的生育津貼。在失業(yè)保險(xiǎn)方面,對(duì)進(jìn)城時(shí)間較短的農(nóng)民合同工(如5年以下)可適當(dāng)提高個(gè)人繳納比例、降低單位繳納比例;而對(duì)工作5年以上的應(yīng)同城市職工一樣對(duì)待。應(yīng)吸收進(jìn)城就業(yè)時(shí)間較長(zhǎng)(5年以上)的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn),單位與個(gè)人繳納的數(shù)額與繳納的辦法可等同于城市職工,按有關(guān)規(guī)定按時(shí)征繳。同時(shí)為已進(jìn)城落戶并將承包土地一次性轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民提供最低生活保障,享受城市職工待遇。上述進(jìn)城農(nóng)民保障待遇中,對(duì)企業(yè)應(yīng)繳部分政府應(yīng)加大檢查力度,監(jiān)督企業(yè)為所聘用農(nóng)民工繳納強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(3)強(qiáng)化政府監(jiān)管,維護(hù)和保障農(nóng)民工各項(xiàng)合法權(quán)利。農(nóng)民工的合法權(quán)益保障問(wèn)題正成為農(nóng)民市民化中的突出問(wèn)題。必須看到市場(chǎng)機(jī)制并不能“自然地”實(shí)現(xiàn)資本和勞動(dòng)的平衡,農(nóng)民工分散、無(wú)組織,沒(méi)有與雇主談判的能力,由此造成工資由雇主單方面決定,職工勞動(dòng)權(quán)益甚至人身權(quán)利被嚴(yán)重侵犯。保障農(nóng)民工合法權(quán)益是社會(huì)公正的體現(xiàn),更是政府的基本職責(zé)。一是政府要在農(nóng)民工權(quán)益保障方面真正履行起職責(zé)。政府的監(jiān)管責(zé)任表現(xiàn)在貫徹執(zhí)行好國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)法律和政策;加強(qiáng)社會(huì)包括社會(huì)企業(yè)組織的監(jiān)管,規(guī)范企業(yè)用工行為;加大對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)、工資、福利待遇等權(quán)利保障力度。二是進(jìn)一步健全法律法規(guī)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)范,健全勞資糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。政府必須堅(jiān)持依靠法律的強(qiáng)制力、約束力來(lái)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。三是要強(qiáng)化各級(jí)工會(huì)職能,提高農(nóng)民工的組織化程度,引導(dǎo)和促進(jìn)形成穩(wěn)定和諧的勞資關(guān)系。四是要把農(nóng)民工作為常住人口的一部分公平對(duì)待,取消各種損害其權(quán)益的規(guī)定,建立覆蓋全體農(nóng)民工的公共服務(wù)制度。

(4)解決各種認(rèn)識(shí)問(wèn)題,為農(nóng)民工融入城市營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境條件。首先要從社會(huì)的公平、公正角度認(rèn)識(shí)到解決該問(wèn)題的重大現(xiàn)實(shí)意義,破除在這方面存在的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和觀念。其次要打開城門,放寬入城條件,破除農(nóng)民工在身份轉(zhuǎn)換中的重重障礙。第三要探索和建立城市社會(huì)融合機(jī)制。新市民和老市民在經(jīng)濟(jì)條件、生活習(xí)慣、文化背景、社會(huì)關(guān)系,乃至語(yǔ)言、行為舉止、溝通方式等各個(gè)方面存在較大差異,為防止社會(huì)隔離現(xiàn)象產(chǎn)生,要加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè),充實(shí)社區(qū)工作內(nèi)容,發(fā)揮社區(qū)社會(huì)整合功能,將農(nóng)民工組織起來(lái)參與各種社區(qū)公共活動(dòng),促進(jìn)其在平等基礎(chǔ)上與城市居民正常交往、互信互助、相互融合,為他們?nèi)诤嫌诔鞘袆?chuàng)造更多的條件。

3.城郊型農(nóng)民市民化進(jìn)程中的地方政府責(zé)任

目前我國(guó)城市化進(jìn)程加快,大片農(nóng)村土地被征用變?yōu)槌鞘?大量城郊型農(nóng)民正在不斷的變?yōu)槌鞘惺忻?因城市的自然擴(kuò)張所形成的農(nóng)民市民化是目前又一重要形式。但是目前在城郊型農(nóng)民市民化中面臨著各種復(fù)雜問(wèn)題。

一是因城郊型農(nóng)民分化帶來(lái)的城市和農(nóng)村管理新問(wèn)題。以重慶郊區(qū)農(nóng)民為例,大致可分為三個(gè)群體:已獲得非農(nóng)化職業(yè),但在戶籍意義上還是農(nóng)民的人;完全從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全職農(nóng)民;介于這兩者之間的農(nóng)民。如果從農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料——土地被征用狀況來(lái)看,第一部分農(nóng)民往往是土地被征用的,第二部分農(nóng)民土地還沒(méi)有被征用,仍然在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)框架中生產(chǎn)生活,第三部分農(nóng)民正在發(fā)生變化。城郊型農(nóng)民市民化不僅應(yīng)針對(duì)第一部分農(nóng)民,也要考慮到第二甚至第三部分農(nóng)民的發(fā)展。

二是由城市化擴(kuò)張征地拆遷引發(fā)的各種問(wèn)題。包括由失地造成生存底線的恐慌;因城市土地價(jià)格不斷提高產(chǎn)生的巨大利益引發(fā)的各種分配問(wèn)題;失去土地后造成的各種勞動(dòng)就業(yè)方面的問(wèn)題;集體資產(chǎn)處置和管理方面存在的問(wèn)題;等等。這些問(wèn)題已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的不安定因素。

三是由社會(huì)組織型態(tài)轉(zhuǎn)換帶來(lái)的管理問(wèn)題。在農(nóng)民市民化過(guò)程中,需要管理體制及管理方式由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型,但目前要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換還存在著一些難點(diǎn)。比如由于在撤村建居過(guò)程中還保留著農(nóng)村社區(qū)或村、居形式并存;由于城鄉(xiāng)差別縮小,“城中村”農(nóng)民既享受著城市文明,又享受著國(guó)家對(duì)農(nóng)民的特殊待遇,出現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非難;長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村以行政村為基本管理單元,要打破以村落為單元的規(guī)劃建設(shè)格局存在著一定的難度。

四是在觀念轉(zhuǎn)變及文化融合方面也存在一些問(wèn)題?！俺侵写濉痹谙喈?dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)很難進(jìn)入城市生活的主流,許多人身上仍然表現(xiàn)出與現(xiàn)代城市文明格格不入的落后、狹隘、封閉的價(jià)值觀念與行為方式,特別是小農(nóng)意識(shí)表現(xiàn)明顯。農(nóng)轉(zhuǎn)非后許多人的生存質(zhì)量和生活質(zhì)量并沒(méi)有因戶籍身份的改變而有實(shí)質(zhì)性的提高,相反由于不適應(yīng)城市文明要求,難于融入城市,成為游離于城市的“城市邊緣人”,產(chǎn)生了許多新的矛盾和問(wèn)題。

因此,應(yīng)采取積極的政策措施,推進(jìn)城郊型農(nóng)民的市民化演進(jìn)。

(1)建立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理其中的各種矛盾及問(wèn)題。一是規(guī)劃布局一體化。在著眼于區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)與發(fā)展前景基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置,科學(xué)劃分功能區(qū)塊,均衡布局社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目,為區(qū)域城鄉(xiāng)融合和協(xié)同發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是建立和完善相應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。要有計(jì)劃、分步驟地實(shí)現(xiàn)從“村級(jí)管理制”向“社區(qū)服務(wù)制”轉(zhuǎn)變,理順政府職能與社區(qū)服務(wù)體制的關(guān)系,完善城市居民自治,建設(shè)管理有序、文明祥和的新型現(xiàn)代化社區(qū)。三是實(shí)施“拆一片農(nóng)居,建一個(gè)城市社區(qū)”一步到位的指導(dǎo)思想,把新型社區(qū)建設(shè)成為配套齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)型居住區(qū)。四是基層管理規(guī)范化。不斷探索完善黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)方式,加強(qiáng)基層班子建設(shè),強(qiáng)化基層民主管理,為群眾參與管理提供各種條件和渠道。

(2)研究和處理好群眾關(guān)心的利益問(wèn)題,協(xié)調(diào)和處理好利益分配關(guān)系。一是完善土地征用補(bǔ)償安置制度,切實(shí)保障農(nóng)民現(xiàn)有利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。二是制訂相對(duì)統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)地價(jià)體系。改革土地征用制度和建立土地流轉(zhuǎn)制度十分必要,其切入點(diǎn)應(yīng)盡快相對(duì)統(tǒng)一征地補(bǔ)償和集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),避免政府、農(nóng)民和用地企業(yè)在征地和土地交易中過(guò)多地討價(jià)還價(jià)和引發(fā)矛盾摩擦。在操作上可由地級(jí)市國(guó)土部門進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估,經(jīng)省級(jí)部門確認(rèn)后形成征地補(bǔ)償和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),每隔一段時(shí)間(如3年)作一次調(diào)整。三是探索村級(jí)10%留用地發(fā)展模式,為今后集體資產(chǎn)的保值增值打下基礎(chǔ),確保農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

(3)加快郊區(qū)農(nóng)民社會(huì)保障制度的改革創(chuàng)新,促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老方式的社會(huì)化和市民化。一是統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,提高保障水平。落實(shí)“以土地?fù)Q保障”的思路,采取“政府、集體、農(nóng)民三方各出一點(diǎn)”的模式,建立農(nóng)民養(yǎng)老保障基金。養(yǎng)老保障分三個(gè)層次,由農(nóng)民自主選擇,農(nóng)民獲得每月一定金額的養(yǎng)老保障,而且每年按比例遞增,政府負(fù)責(zé)托底。二是推進(jìn)各類保障體系銜接,完善保障機(jī)制。重點(diǎn)做好原來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)三者的銜接。具體可設(shè)計(jì)為:退出以前的農(nóng)村養(yǎng)老保障,參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障;被征地農(nóng)民以合作社為單位參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn);已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的與企事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)相同對(duì)待;與企業(yè)解除合同自謀職業(yè)的可按個(gè)體工商戶參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是促進(jìn)農(nóng)民低保戶、五保戶向城鎮(zhèn)低保戶過(guò)渡,確保失地農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)變后享受居民同等待遇。四是實(shí)施大病統(tǒng)籌為主、醫(yī)療救助為補(bǔ)充的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,實(shí)行經(jīng)管分離、定額補(bǔ)償、專款專用。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障籌資,可按失土農(nóng)民與政府各承擔(dān)一半劃分;根據(jù)實(shí)際醫(yī)療情況確立一定比例分檔次報(bào)銷。

(4)以提高農(nóng)民素質(zhì)和技能為重點(diǎn),加快勞動(dòng)就業(yè)制度的改革創(chuàng)新,擴(kuò)大郊區(qū)征地農(nóng)民的就業(yè)。一是引導(dǎo)和教育郊區(qū)征地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念,確立沒(méi)有技能、不提高技能就不可能穩(wěn)定就業(yè)的新觀念和自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)新意識(shí)。二是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,多渠道、多形式滿足就業(yè)需求。通過(guò)制定優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先安排失地農(nóng)民;通過(guò)騰崗、買崗等形式為就業(yè)困難的失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位;積極制定稅費(fèi)減免、培訓(xùn)補(bǔ)助、用工補(bǔ)助、小額貸款等就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策;按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),為其創(chuàng)造更多就業(yè)條件和機(jī)會(huì)。三是建設(shè)以市、區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心,以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限,為他們提供就業(yè)信息服務(wù)和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。四是加強(qiáng)科學(xué)文化知識(shí)教育和職業(yè)技能培訓(xùn),提高勞動(dòng)力素質(zhì)。免費(fèi)為失地農(nóng)民提供技能培訓(xùn),建立統(tǒng)一的技能實(shí)習(xí)基地,整合師資力量,完善訂單式培訓(xùn),經(jīng)過(guò)技能培訓(xùn)并幫助失地農(nóng)民找到就業(yè)崗位或?yàn)槠浒才耪鲑Y的公益性崗位。

(5)以農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變?yōu)橹埸c(diǎn)和落腳點(diǎn),加大引導(dǎo)力度,加快生活觀念和行為方式的更新。要通過(guò)多種形式進(jìn)行現(xiàn)代觀念、文明準(zhǔn)則和城市意識(shí)教育;要逐步有計(jì)劃地建立社區(qū)圖書室、文娛體育活動(dòng)場(chǎng)所,經(jīng)常開展積極健康的學(xué)習(xí)和文化體育活動(dòng),逐步培養(yǎng)社區(qū)企事業(yè)單位之間、市民之間良好的人際關(guān)系和學(xué)習(xí)型文化氛圍;加強(qiáng)新老市民間的聯(lián)系和交往,讓新市民潛移默化地、較快地融入和接受城市生活方式及行為方式。

三、西部農(nóng)民市民化進(jìn)程中的地方政府履責(zé)機(jī)制

1.依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要求,科學(xué)定位政府職能,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建與其相適應(yīng)的行政管理體制機(jī)制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,重塑政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民的關(guān)系,從根本上解決制約發(fā)展的體制障礙。

(1)政府職能要盡快轉(zhuǎn)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和適應(yīng)農(nóng)民市民化需要上來(lái)。首先要改變“全能型政府”模式,處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。當(dāng)前要明確政府職能邊界和不同層級(jí)政府履行職能的重點(diǎn),確保市場(chǎng)規(guī)律受到尊重,防止政府職能的擴(kuò)張與完善市場(chǎng)體制機(jī)制間的沖突。其次解決好不同層級(jí)政府職能的差異性問(wèn)題,防止“同質(zhì)化”現(xiàn)象。其三要研究政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民市民化任務(wù)下,地方政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向就是更加注重履行好社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在需要政府監(jiān)管的領(lǐng)域政府要切實(shí)履行好職責(zé)并肩負(fù)起管理責(zé)任,同時(shí)在公共服務(wù)方面,要加大人力、物力和財(cái)力,增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力。

(2)建立與其相適應(yīng)的政府責(zé)任體制。一是明確政府部門職責(zé),健全政府職責(zé)體系。要抓緊建立現(xiàn)代決策責(zé)任追究制,建立公開明晰的行政執(zhí)行責(zé)任制,建立公共政策評(píng)估責(zé)任制,建立同體與異體問(wèn)責(zé)制。根據(jù)科學(xué)性、適應(yīng)性、可比性和全面性要求,建立同西部地方政府責(zé)任相應(yīng)的農(nóng)民市民化量化指標(biāo)體系,內(nèi)容應(yīng)包含同市民化大體一致的地域發(fā)展水平、職業(yè)轉(zhuǎn)換比率、環(huán)境變遷狀況、社會(huì)結(jié)構(gòu)重組、社會(huì)流動(dòng)流速、社會(huì)權(quán)益維護(hù)、生活方式變化、價(jià)值觀念和行為方式演變等。要改革行政績(jī)效考核機(jī)制,將反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展效果的指標(biāo)納入考核,實(shí)行區(qū)域發(fā)展共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的分類考核,將考核與獎(jiǎng)懲、職務(wù)升遷結(jié)合起來(lái)。二是健全完善政府的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前要根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要設(shè)置組織機(jī)構(gòu),減少管理層次,下放管理權(quán)限,擴(kuò)充基層管理和調(diào)控空間。要以建立“適度規(guī)模政府”為目標(biāo),加大機(jī)構(gòu)整合力度,適當(dāng)減少市和區(qū)縣政府部門的數(shù)量,調(diào)整省(市)政府組成部門和直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)比例,建設(shè)低成本行政體制。要加大行政資源整合力度,調(diào)整行政區(qū)劃,推進(jìn)縣、鄉(xiāng)合并。適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求,探索行政職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。三是創(chuàng)新政府管理方式和治理模式。包括繼續(xù)深化行政審批制度改革,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù);進(jìn)行網(wǎng)上審批和電子監(jiān)管等新的工作方式探索;加快推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè),積極開展對(duì)企業(yè)和公眾的電子政務(wù)服務(wù);大力推進(jìn)政務(wù)公開建設(shè),把關(guān)系人民群眾切身利益的文件、會(huì)議精神和財(cái)經(jīng)審計(jì)結(jié)果、公共服務(wù)項(xiàng)目等作為政務(wù)公開的重點(diǎn)。四是加強(qiáng)政府工作機(jī)制和工作方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前首先要轉(zhuǎn)變觀念、更新思路,加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃,研究近中長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)策略及配套措施。對(duì)目前存在問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行具體分析,以明確任務(wù)。其次要注重工作方式的綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題。理順條塊關(guān)系,抓緊構(gòu)建既管城又管鄉(xiāng)的工作制度,實(shí)行上下結(jié)合、分級(jí)負(fù)責(zé)的管理模式,健全完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制;要會(huì)同相關(guān)部門共同研究制定農(nóng)民變市民的條件并規(guī)范工作程序;在農(nóng)民工的維權(quán)和勞動(dòng)監(jiān)察方面,加強(qiáng)相關(guān)職能部門的協(xié)作和配合,健全和細(xì)化勞動(dòng)保護(hù)機(jī)制。此外要加強(qiáng)和改善對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)和社會(huì)管理,在管理體制上實(shí)現(xiàn)由以治安為主的防范式管理向以政府為主導(dǎo)的服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變,在公共產(chǎn)品提供上實(shí)現(xiàn)由面向城鎮(zhèn)戶籍人口向面向包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有常住人口轉(zhuǎn)變。[4]

2.理順政府與社會(huì)組織及社會(huì)力量之間的配置關(guān)系,建立積極的社會(huì)支持系統(tǒng)

從世界范圍看,由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)對(duì)非政府組織的發(fā)展產(chǎn)生了較大需求。改革開放以來(lái),我國(guó)各種民間組織和社會(huì)團(tuán)體發(fā)展迅速,當(dāng)前要高度重視農(nóng)村社會(huì)組織的積極作用,針對(duì)存在的問(wèn)題,采取積極的措施幫助其順利發(fā)展。

(1)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的宣傳和知識(shí)普及,提高各級(jí)政府部門和社會(huì)成員對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織及其制度的了解。各級(jí)政府和宣傳部門要加大輿論宣傳力度,肯定農(nóng)村社會(huì)組織的重要地位及政府部門在其發(fā)展中的作用。要對(duì)廣大農(nóng)民宣傳相關(guān)的基本知識(shí),喚起和增強(qiáng)農(nóng)民參與組織的意識(shí)和積極性。要對(duì)組織成員特別是管理者進(jìn)行基本制度和組織管理知識(shí)與技能方面的培訓(xùn),提高組織的規(guī)范程度和制度化水平。

(2)針對(duì)不同的組織類型,結(jié)合具體情況和問(wèn)題,采取積極措施推動(dòng)其發(fā)展。一是要認(rèn)真研究村民自治組織存在的問(wèn)題,健全和完善村民自治制度,充分發(fā)揮村委會(huì)在農(nóng)村公共管理中的動(dòng)員和組織作用。二是要重視研究如何推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展。首先要抓好試點(diǎn)示范工作,從實(shí)際出發(fā)多形式、多主體地發(fā)展各種合作經(jīng)濟(jì)組織。要堅(jiān)持邊發(fā)展、邊引導(dǎo)、邊規(guī)范、邊完善。其次堅(jiān)持民辦原則,使經(jīng)濟(jì)合作組織真正成為農(nóng)民所有、所控并為農(nóng)民服務(wù)的自助組織。再次加大政策扶持力度。包括加緊制定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的法律法規(guī),以解決其合法身份和地位;加大政府對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織財(cái)政、稅收、信貸支持力度,支持符合產(chǎn)業(yè)政策的合作組織的生產(chǎn)發(fā)展、技術(shù)推廣、貸款貼息、教育培訓(xùn)等。三是認(rèn)真研究農(nóng)民維權(quán)組織的管理和引導(dǎo)問(wèn)題,發(fā)揮其在化解社會(huì)矛盾、推進(jìn)農(nóng)民工維權(quán)、協(xié)助政府與農(nóng)民之間的聯(lián)系、溝通和配合中的正面作用,使之成為農(nóng)民與政府之間的橋梁與紐帶。四是加快基層政府的職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新,通過(guò)政府轉(zhuǎn)型,為農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展提供與其相適應(yīng)的社會(huì)環(huán)境條件。

(3)發(fā)揮農(nóng)村組織在鄉(xiāng)村治理、社區(qū)建設(shè)和構(gòu)建和諧農(nóng)村中的積極作用。包括鼓勵(lì)和支持農(nóng)村組織參與農(nóng)村治理,妥善處理政府和農(nóng)村組織在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的不同地位和功能,政府主動(dòng)加強(qiáng)與農(nóng)村組織的聯(lián)系和溝通,共同去面對(duì)和處置各種社會(huì)矛盾及問(wèn)題。

3.加快推進(jìn)社會(huì)體制改革,完善社會(huì)管理方式

要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。一是正確認(rèn)識(shí)和處理政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的關(guān)系。改善民生,加快社會(huì)建設(shè),必須發(fā)揮政府和社會(huì)的積極性。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)具有明顯的公益性質(zhì),推進(jìn)這些事業(yè)要從指導(dǎo)思想、制度建設(shè)和資金投入等方面切實(shí)強(qiáng)化政府職責(zé)。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到,公益性事業(yè)發(fā)展形式不是單一的,廣大人民群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會(huì)需求不可能完全由政府提供,要注意發(fā)揮各類市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的作用。必須按照政事分開、經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性分開的原則,加快事業(yè)單位分類改革,積極引導(dǎo)和支持各類市場(chǎng)主體和社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù),建立公共服務(wù)供給的社會(huì)參與機(jī)制。二是正確認(rèn)識(shí)和處理增加投入與深化改革的關(guān)系。國(guó)家要增加對(duì)社會(huì)事業(yè)和社會(huì)建設(shè)的投入,同時(shí)也要實(shí)施有利于加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)稅、金融政策,激勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的廣泛參與。要正確認(rèn)識(shí)和處理社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域中事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,逐步形成社會(huì)事業(yè)與服務(wù)產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的局面。三是在社會(huì)建設(shè)中要重視抓好組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍的建設(shè)。通過(guò)組建專門機(jī)構(gòu)把這方面人才組織起來(lái),對(duì)于西部來(lái)說(shuō),著力培養(yǎng)一批社會(huì)建設(shè)方面的專家和培訓(xùn)一批社會(huì)工作者隊(duì)伍更具緊迫性。[5-6]

4.強(qiáng)化制度,保障成果

首先,現(xiàn)行相關(guān)法律、法制不完善是產(chǎn)生各種問(wèn)題的制度根源,必須健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)。其次,近年來(lái)我們?cè)谕七M(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程中,已經(jīng)取得了許多有益的經(jīng)驗(yàn)和積極成果,需要不斷地把他們上升到法規(guī)層面加以鞏固和保障。第三,我國(guó)的農(nóng)民市民化進(jìn)程,實(shí)際上是中國(guó)由傳統(tǒng)社會(huì)步入現(xiàn)代社會(huì)的歷史過(guò)程,法制化是其重要載體和路徑,法制化將貫穿于農(nóng)民市民化進(jìn)程的始終。[7]オ

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(編輯:夏 冬;校對(duì):朱德東)