金 莎

內(nèi)容摘要 在浦東開發(fā)中,行政管理體制架構(gòu)的設(shè)計、演化和調(diào)整,既為現(xiàn)代政府、社會構(gòu)建提供了前提與基礎(chǔ),也為現(xiàn)代經(jīng)濟、特別是市場經(jīng)濟提供了政治與法律保障。南匯并入浦東,給新浦東的行政管理體制帶來了更大調(diào)整和改革創(chuàng)新的機遇。我們需要著眼于新浦東的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展形態(tài)、管理定位,以及亟需解決的體制瓶頸和亟需得到的體制支撐等方面,創(chuàng)新政府行政管理體制。

關(guān) 鍵 詞 浦東開發(fā) 現(xiàn)代化進程 行政管理體制改革

作者金莎,華東理工大學(xué)人文學(xué)院博士生。(上海:200237)

浦東開發(fā)開放是一項具有預(yù)先戰(zhàn)略設(shè)計的現(xiàn)代化系統(tǒng)工程,其意義在于不僅是建設(shè)一個區(qū)域、一座新城,更在于探索一條現(xiàn)代化新路。在這一戰(zhàn)略中,行政管理體制既為浦東的現(xiàn)代化提供了堅實的體制保障,其變革推動了社會、政府、政黨現(xiàn)代化架構(gòu)的建立;同時又被現(xiàn)代化進程所塑造和改變,新的經(jīng)濟社會形態(tài)和結(jié)構(gòu)逼迫行政管理體制進行改革和轉(zhuǎn)型。

浦東開發(fā)中行政管理體制改革的思路

如果說在深圳建立特區(qū)是一種摸著石頭過河的嘗試,那么經(jīng)過南方沿海地區(qū)在計劃經(jīng)濟體制中“殺出一條血路”的摸索和實踐,上世紀(jì)90年代作為國家戰(zhàn)略宣布浦東開發(fā)開放,則無疑是明確規(guī)劃設(shè)計的現(xiàn)代化工程。其中,行政管理體制架構(gòu)的設(shè)計、演化和調(diào)整,既為現(xiàn)代政府、社會構(gòu)建提供了前提與基礎(chǔ),也為現(xiàn)代經(jīng)濟、特別是市場經(jīng)濟提供了政治與法律保障。

一是建立“小政府、大社會”的管理體制格局。浦東作為改革開放的試驗田,按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求構(gòu)建有效的行政管理體制,成為1993年行政管理體制改革設(shè)計的核心。在政府部門的機構(gòu)設(shè)置和職能配置上,體現(xiàn)為機構(gòu)個數(shù)的精簡和職能的綜合,率先以大部門綜合設(shè)置的理念設(shè)置政府部門。首先,突破了原有的從中央到地方,按照微觀經(jīng)濟主體細(xì)分行業(yè)管理的模式,取消內(nèi)貿(mào)、外貿(mào)、輕工、重工等各類行業(yè)主管部門,建立統(tǒng)一的綜合經(jīng)濟管理部門,通過機構(gòu)職能的瘦身,把市場中各經(jīng)濟主體成長的空間釋放出來。其次,改變政企關(guān)系。將部門所屬的企業(yè)整合脫鉤,并交國資委管理,使政府部門的公共性得以保障。再次,培育各類中介組織,作為政府與企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。在運行機制上,通過建立一門式服務(wù)機制、改革行政審批方式等規(guī)范政府行為。此外,在地方黨政部門之間整合工作資源,通過黨政又分又合的工作機構(gòu)設(shè)置,共享管理資源。

二是適應(yīng)城市化進程,大規(guī)模地撤并街鎮(zhèn),實現(xiàn)區(qū)域集約發(fā)展,簡化管理層級。一定的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模需要相應(yīng)的管理服務(wù)架構(gòu)。在原有嚴(yán)密的事無巨細(xì)的管理中,基層政權(quán)是一個集政治、經(jīng)濟、社會等所有職能為一身的管理層面,過小的行政區(qū)域?qū)⑾拗乒操Y源的配置規(guī)模,在經(jīng)濟發(fā)展中容易產(chǎn)生過度競爭,影響到區(qū)域發(fā)展和資源配置,分散了上級行政管理的集中度。隨著信息化的推進和管理手段的提升,通過整合建立大小適中的行政區(qū)域,以提升區(qū)域功能和管理效益,成為必然選擇。

三是區(qū)內(nèi)重點開發(fā)區(qū)域設(shè)置專門的管理機構(gòu)和功能型開發(fā)公司。浦東開發(fā)作為國家戰(zhàn)略的體現(xiàn),區(qū)內(nèi)集中了4個各具功能特色的國家級開發(fā)區(qū):金融貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、高科技區(qū)和保稅區(qū)。開發(fā)區(qū)作為浦東開發(fā)的主陣地,通過政策引導(dǎo)形成產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)輻射,按照“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”的原則賦予管理機構(gòu)相應(yīng)權(quán)限,由政府全資的功能型開發(fā)公司直接從事土地開發(fā)、運營和招商引資等工作。而開發(fā)功能之外的相關(guān)社會管理和建設(shè)任務(wù),全部交由街鎮(zhèn)管理機構(gòu)承擔(dān),便于開發(fā)區(qū)集中精力高效率推動開發(fā)建設(shè)。

總體而言,在浦東行政管理體制發(fā)展中,圍繞開發(fā)功能,按照“分權(quán)”的路徑,有效提供了體制保障,推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展。其橫向“分權(quán)”的特點在于明確界定政府與市場、社會的關(guān)系;其縱向“分權(quán)”的特點在于不同行政層級明確劃分事權(quán),按照利益主體關(guān)聯(lián)度和公共性、有效性優(yōu)化管理鏈,實現(xiàn)扁平化管理。

新浦東對行政管理體制改革提出的挑戰(zhàn)

行政管理體制需為區(qū)域發(fā)展提供體制機制保障,就必然要圍繞區(qū)域發(fā)展的不同階段、不同功能定位進行調(diào)適,因此,區(qū)域發(fā)展也將推動行政管理體制的改革。2009年,國務(wù)院批準(zhǔn)南匯區(qū)并入浦東新區(qū),無疑給新浦東的行政管理體制帶來了更大調(diào)整和改革創(chuàng)新的機遇。我們需要著眼于新浦東的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展形態(tài)、管理定位,以及亟需解決的體制瓶頸和亟需得到的體制支撐等方面,創(chuàng)新政府行政管理體制。

其一,新浦東發(fā)展戰(zhàn)略將由趕超型向領(lǐng)先型提升,成為科學(xué)發(fā)展的先行區(qū),行政管理體制改革應(yīng)為科學(xué)發(fā)展提供體制保障。如果說上世紀(jì)90年代浦東開發(fā)啟動之時,是通過有效的政策設(shè)計和制度供給,以學(xué)海內(nèi)外之長(包括深圳等南方地區(qū)和新興經(jīng)濟體的發(fā)展道路),不斷趕超國內(nèi)外先進城市和經(jīng)濟體的過程,那么,新浦東的發(fā)展將是以自主創(chuàng)新的方式探索一條能在全國推廣的發(fā)展路徑,率先形成服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新驅(qū)動為主的發(fā)展模式,以擔(dān)當(dāng)先行先試、示范引領(lǐng)的國家責(zé)任和時代使命。這就要求加快建立適應(yīng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的公共服務(wù)型政府,基本建立與市場經(jīng)濟、服務(wù)經(jīng)濟、創(chuàng)新經(jīng)濟、開放經(jīng)濟相適應(yīng)的制度規(guī)則體系,使新浦東成為配置全球資源、集聚高端要素、研發(fā)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的市場平臺和產(chǎn)業(yè)基地,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能和城市功能的整體提升,成為適宜人居、適宜創(chuàng)業(yè)的生態(tài)城區(qū)。

其二,新浦東開發(fā)開放仍未完成,要求行政管理體制突出開發(fā)主導(dǎo)功能。浦東開發(fā)開放以來,行政管理體制的基本格局是以開發(fā)區(qū)(或者類開發(fā)區(qū))體制,提供高效、便捷的行政運作機制,這一模式在全國多數(shù)開發(fā)區(qū)都得以成功運用。新浦東成立后,開發(fā)開放空間得到有效拓展,區(qū)域內(nèi)的國家級開發(fā)區(qū)更要突出功能主導(dǎo),整合開發(fā)優(yōu)勢品牌和資源。通過開發(fā)區(qū)體制設(shè)計和保障,突出開發(fā)區(qū)作為主陣地、主力軍的傳統(tǒng)優(yōu)勢,發(fā)揮周邊街鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)和開發(fā)公司等主體的積極性,實現(xiàn)不同主體的優(yōu)化整合和功能互補,促進區(qū)域整體發(fā)展。

其三,新浦東要建設(shè)成為現(xiàn)代化新城,要求行政管理體制適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的需要,突出社會領(lǐng)域建設(shè)和公民社會培育。新浦東在區(qū)域形態(tài)上涵蓋中心城區(qū)、郊區(qū)、開發(fā)區(qū)等多種形態(tài),其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程需要分類引導(dǎo)以致融合,而非分割隔離。特別是在經(jīng)濟形態(tài)由工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中,良好的服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境尤其需要完善配套的社會治理體制作為支撐。在區(qū)域的快速城市化、工業(yè)化轉(zhuǎn)型中,傳統(tǒng)的社會秩序被瓦解,新的有序的社會秩序需要重新構(gòu)建。農(nóng)民、居民在鄉(xiāng)土認(rèn)知、單位認(rèn)知之外,還需從公正的公共服務(wù)和民主的社會管理中獲得公民的身份認(rèn)知和社會共識,只有如此,有序的社會秩序才能得以構(gòu)建。這無疑需要政府轉(zhuǎn)變行政理念、行政方式和行政手段,積極引導(dǎo)社會發(fā)育,最終建立政府與社會合作共治的良性機制。

其四,新浦東的發(fā)展應(yīng)在繼承和深化“小政府、大社會”模式的基礎(chǔ)上,解決突出的體制瓶頸和障礙,探索特大型現(xiàn)代化都市的行政管理體制。為應(yīng)對信息化時代的要求,現(xiàn)代行政管理結(jié)構(gòu)日趨扁平化、網(wǎng)格化,以便精細(xì)、專業(yè)、高效,能快速回應(yīng)社會基層的需求。新浦東轄38個街鎮(zhèn),在較大的空間范圍內(nèi)實施有效的行政治理,將面臨管理幅度與管理層級間的矛盾。是劃小管理面積,以實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)的精細(xì)化管理、快速反應(yīng),還是擴大管理范圍,以實現(xiàn)相關(guān)、相鄰、相近區(qū)域的整體規(guī)劃、聯(lián)動發(fā)展,避免資源分散;是通過增減管理層級來擴大或縮小管理幅度,還是另辟蹊徑,調(diào)整改造整個組織結(jié)構(gòu)的縱向維度,這些都需要我們?nèi)シe極探索。浦東在多年不斷的調(diào)整中,在行政管理末端,撤并街鎮(zhèn)、聯(lián)村并居,擴大管理區(qū)域;在區(qū)級層面,則是不斷劃小管理范圍,先是在整個區(qū)域建立城、郊兩個派出機構(gòu),分別委托和授權(quán),再進一步由城郊兩個區(qū)域劃成六個以產(chǎn)業(yè)功能為特色的區(qū)域。新浦東未來縱向的管理格局是何種形態(tài),是以城市化類型區(qū)分、以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)分,還是以不同事項、領(lǐng)域劃分不同區(qū)域,形成上下層級間的不對稱結(jié)構(gòu),需要以區(qū)域整體發(fā)展為依據(jù)繼續(xù)探索。

在政府同一層級各部門間,如何實現(xiàn)職能配置的均衡和部門的合理規(guī)模,同樣需要在未來的實踐中探索。眾所周知,在現(xiàn)有的行政體系內(nèi)普遍存在部門間協(xié)調(diào)成本高昂的問題,有些部門已將公共職能演變?yōu)椴块T私有利益,對部門既有利益的保護導(dǎo)致政府機構(gòu)的碎片化、異質(zhì)化。大部門體制有效解決了相關(guān)、相近事項部門之間協(xié)調(diào)成本高昂的難題,在機構(gòu)形態(tài)上將部門間的協(xié)調(diào)成本轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本。但是具體到新浦東而言,首先需要權(quán)衡的是更大、更綜合的部門與上級對應(yīng)部門之間的協(xié)調(diào)成本;其次,綜合設(shè)置的機構(gòu)內(nèi)部,職能融合是體現(xiàn)在體制構(gòu)建上還是體現(xiàn)在機制運行中,是簡單歸并在大部門內(nèi),還是有機融合于大部門中,需要從體制機制上做出探索和回答。

新浦東行政管理體制改革的方向

面對新形勢對行政管理體制提出的巨大挑戰(zhàn),新浦東需要繼續(xù)深化改革,有效回答政府的定位、邊界、結(jié)構(gòu),及其與社會、市場之間的關(guān)系,才能為全國其他地區(qū)提供可示范、推廣的經(jīng)驗。

第一,有效的政府治理理念。政府在不同發(fā)展階段和不同區(qū)域具有不同的功能性要求,不一定要單純追求理想概念,政府大或小、強或弱的探討需要服從于階段發(fā)展要求,并能逐步向長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)邁進,政府的界定永遠(yuǎn)是在市場和社會的共同塑造下互動形成的。在工業(yè)經(jīng)濟時期,政府以強勢地位集中以土地、資金為代表的市場資源要素,而且政府政策主導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè),各類單一功能的開發(fā)區(qū)建設(shè)能夠迅速取得成效無疑依靠政府的強力推動。當(dāng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進入后工業(yè)化階段后,政府的功能性作用將更多地體現(xiàn)在保障開放、有序、自由的市場環(huán)境上,單一經(jīng)濟形態(tài)的開發(fā)區(qū)將逐步向功能綜合、各有特點的城區(qū)發(fā)展。新浦東具有城區(qū)、郊區(qū)、開發(fā)區(qū)多種形態(tài),在不同區(qū)域的不同階段,政府主導(dǎo)的具體形式應(yīng)不同。在開發(fā)建設(shè)尚未啟動的區(qū)域,可以沿用政府下屬的功能型開發(fā)公司主導(dǎo)模式快速推動,可以沿用成熟開發(fā)區(qū)已有的管理模式乃至管理機構(gòu),實現(xiàn)管理資源、經(jīng)驗和品牌的高度共享。在開發(fā)建設(shè)已相對成熟的區(qū)域,開發(fā)公司可逐步轉(zhuǎn)型,政府更重要的是提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),提供公平公正的市場機會,以利于各類經(jīng)濟體發(fā)育。

新浦東要承擔(dān)“四個中心”建設(shè)核心功能區(qū)的重任,需要在組織形態(tài)上具備提供服務(wù)經(jīng)濟支撐的功能機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)載體和發(fā)展空間。針對開發(fā)尚未完成的現(xiàn)狀,在宏觀經(jīng)濟管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃,保證空間布局和功能的合理性;在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域體現(xiàn)專業(yè)細(xì)分,建立便捷、高效和專業(yè)的服務(wù)體系;在社會建設(shè)領(lǐng)域,通過政府職能轉(zhuǎn)變,拓展出供社會組織充分發(fā)育的空間,引導(dǎo)公民社會的成長,并以此推動服務(wù)型政府建設(shè)。

第二,扁平化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)政府為科層制,弊端在于等級森嚴(yán),各種事項線性層層傳遞,不利于快速應(yīng)對?，F(xiàn)代社會,信息實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、扁平化傳播,對政府的效能提出了較高要求。但扁平化在政府管理中,又面臨兩種不同功能類型的要求。就社會民生事務(wù)而言,群眾要求直接在家門口辦理解決;就經(jīng)濟發(fā)展事務(wù)而言,企業(yè)需要以便捷的方式完成有關(guān)審批,而就現(xiàn)有的行政審批體制而言,一般是較高的層級擁有較高的權(quán)限,那么企業(yè)就要求能直接在擁有相應(yīng)事權(quán)的政府部門辦理事務(wù)。面對這兩類訴求,顯然需要政府做出清晰的授權(quán)和界定。新浦東的街鎮(zhèn),應(yīng)能在最短的時間內(nèi)回應(yīng)轄區(qū)群眾的訴求,而不至于經(jīng)過層層上報后,再做出判斷和處理。同時,各類經(jīng)濟事務(wù)也需要在一個具有處置權(quán)限的平臺上及時得以解決。可行的做法將是針對不同類型事項在不同層級進行授權(quán),有些社會民生事務(wù)在街鎮(zhèn)社區(qū)直接受理并處置,有些經(jīng)濟類事務(wù)直接由區(qū)級乃至市級審批(受理平臺可多個)。

扁平化的核心在于降低信息衰減的成本和跨部門、層級間協(xié)調(diào)的成本,因而不簡單地體現(xiàn)在管理層級層次上,更重要的是在于辦理一個事項所需經(jīng)過的管理環(huán)節(jié)和時效。在既有的管理層級中,如果內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序極其復(fù)雜,管理環(huán)節(jié)繁多,那么簡單的管理層級也會演化為漫長的管理鏈,無異于增加了管理層級?？梢?問題的關(guān)鍵在于能否有簡單清楚的管理鏈(流程設(shè)計),管理鏈的每個環(huán)節(jié)能否明晰自身的責(zé)權(quán)利。但另一方面,行政管理的末端只能了解局部、直接的信息,高端只能了解全局的、間接的信息,這種信息的不對稱性容易造成行政決策系統(tǒng)的偏離,因而也無法保障執(zhí)行系統(tǒng)的高效和監(jiān)督系統(tǒng)的及時跟進。在此意義上,扁平化的深層含義就進一步拓展為組織間的網(wǎng)絡(luò)化連接,不再是線性聯(lián)系,即借助電子政務(wù)等平臺,實現(xiàn)同一時刻同一事項在不同功能的行政系統(tǒng)間聯(lián)動反應(yīng)。以規(guī)劃審批事項為例,一旦進入受理平臺,其所聯(lián)系的相關(guān)管理者均同步了解,此后的管理環(huán)節(jié)能完整反映前期的管理痕跡,實現(xiàn)信息共享。

第三,政社互動的治理機制。正如林尚立分析中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)而言:“對于中國這樣超大規(guī)模的社會發(fā)展來說,集權(quán)與分權(quán)平衡的價值選擇應(yīng)該是:實現(xiàn)國家與社會的‘共強格局,即強國家、強社會。為此,集權(quán)的目的在于建立國家有效的宏觀調(diào)控體系,分權(quán)的目的在于培育和完善社會自我管理、自我發(fā)展的機制與能力”[1 ]。經(jīng)過30年改革的實踐,政府正在逐步學(xué)會重新構(gòu)建其與市場的關(guān)系,而在社會建設(shè)層面,同樣需要重新構(gòu)建政府與社會的關(guān)系。通過分權(quán)共治,充分培育社會組織和引導(dǎo)基層社會實現(xiàn)自治,是重新構(gòu)建政府與社會關(guān)系的方向。浦東探索了鎮(zhèn)管社區(qū)模式,在重新詮釋“社區(qū)”(合理的規(guī)模、共同的區(qū)域和生活服務(wù)中心之上形成的生活共同體)概念的基礎(chǔ)上,形成了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、以社區(qū)委員會為平臺、社區(qū)居民共商共決、多層聯(lián)動的社區(qū)共治工作格局。在鎮(zhèn)管社區(qū)模式中,基層黨組織有效承擔(dān)了社會動員和民意引導(dǎo)的功能,政府提供辦事服務(wù)平臺,居民和社區(qū)各類組織成為主體,能較好發(fā)揮各自功能。

除了在基層社區(qū)的政社共治探索外,在政府職能部門承擔(dān)的公共事務(wù)中,浦東正在探索以政社合作的方式,在行政決策的醞釀階段,就政府實事項目、政府工作報告、勞動就業(yè)、公交居住、教育醫(yī)療、社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)配套等公共政策、公共服務(wù)項目,推進聽證征詢,發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映企業(yè)和群眾訴求方面的積極作用,委托相關(guān)機構(gòu)開展社會熱點問題調(diào)查,為政府部門決策提供參考,促進公眾參政議政,促進政府決策的科學(xué)化民主化。在行政執(zhí)行過程中,將鑒定、認(rèn)證、評估、統(tǒng)計、科研、培訓(xùn)、考試等事務(wù),以項目合同、定額補貼等多種方式交由社會組織承擔(dān),并依托行業(yè)協(xié)會,加強政策解讀,促進政策落實和執(zhí)行。在行政監(jiān)督過程中,將企業(yè)反饋的問題和訴求及時傳遞給政府相關(guān)部門,促進政策的修正完善,提高行政效能。

參考文獻(xiàn):

[1]林尚立. 權(quán)力與體制:中國政治發(fā)展的現(xiàn)實邏輯.學(xué)術(shù)月刊,2001(5).

編輯 沐 澤