內(nèi)容摘要 1988年8月8日,上海虹橋開發(fā)區(qū)26號地塊有償出讓最終塵埃落定,這是上海乃至全國土地使用制度改革試點取得成功的重要標志。城市國有土地使用制度改革的取向是,土地資源配置方式由市場機制取代行政劃撥,變“三無(無償、無限期、無流通)”為“三有(有償、有限期、有流通)”。20多年來,上海國有土地使用制度在變革中不斷前進,城市國有土地市場日趨完善,基本實現(xiàn)了土地資源資本化和土地資源配置市場化,促進了上海城市社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。但是,今天,由于諸種原因,上海國有土地使用制度改革還存在一些矛盾和問題,亟待處理好至少四對關(guān)系。

關(guān) 鍵 詞 率先改革 發(fā)展階段 市場建設 改革成果 思考展望

作者朱林興,上海市經(jīng)濟管理干部學院教授,上海市人民政府決策咨詢專家。(上海: 201100)

1986年下半年起,全國包括上海已經(jīng)開始部分實施土地有償使用了,即對中外合資企業(yè)收取土地使用費。但是,這還談不上嚴格意義上的土地使用制度改革。嚴格意義上的土地使用制度改革,從時間角度來看,最先啟動的是深圳。1987年9月9日,深圳以直接拍賣的形式出售了第一塊地,在全國開了國有土地批租的先河。但是,深圳的國有土地出讓制度還不夠成熟,程序還不夠規(guī)范。所以,從制度角度看,最先啟動國有土地使用制度改革的仍是上海,而不是深圳。上海一開始就注重制度建設。1988年8月8日,虹橋開發(fā)區(qū)26號地塊有償出讓最終塵埃落定,日本孫氏企業(yè)有限公司以2805萬美元獲得了29公頃土地50年的使用權(quán)。[1 ]這是大家公認的中國歷史上第一次出讓國有土地使用權(quán)的成功案例,也是上海乃至全國土地使用制度改革試點取得成功的重要標志。

上海率先改革國有土地使用制度

土地制度取決于經(jīng)濟體制。上世紀80年代,我國基本上實行的是計劃經(jīng)濟體制,這就決定了城市國有土地使用制度具有鮮明的計劃經(jīng)濟體制特征“無償、無限期、無流通”,這樣的國有土地使用制度嚴重阻礙了城市社會經(jīng)濟發(fā)展。改革國有土地使用制度是社會變革、生產(chǎn)發(fā)展的必然選擇。其改革取向是,土地資源配置方式由市場機制取代行政劃撥,變“三無”為“三有”,即有償、有限期、有流通。

我國實行城市國有土地使用制度改革是經(jīng)濟體制改革和對外開放的要求。1978年黨的十一屆三中全會以后,我國進行了一系列廣泛而深刻的經(jīng)濟體制改革,進一步擴大對外開放,我國的改革由發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)入到建立社會主義市場經(jīng)濟的新階段。改革開放和我國經(jīng)濟的快速發(fā)展極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力,各行各業(yè)對土地利用和配置方式提出了新要求。改革舊的土地使用制度,使土地這一生產(chǎn)要素作為特殊商品進入市場,就成為歷史的必然。上海是全國以至世界有影響的中心城市,率先改革城市國有土地使用制度義不容辭。從今天的認識來看,對于上海這樣的國際性大都市來說,最基本、最稀缺、最珍貴的資源是土地,城市規(guī)劃的一切問題、城市最佳功能的實現(xiàn)問題,最終都可歸結(jié)為對城市土地資源的優(yōu)化配置,而其中最有效的手段是市場機制。但是,在上世紀80年代初中期,我們還沒有這樣的認識。當時之所以提出改革城市國有土地使用制度,主要是為了解決改善城市基礎(chǔ)設施建設資金的短缺問題。

當時,國家實行改革開放,上海如同全國其他城市一樣,百業(yè)待興,干什么事都缺錢,特別是城市基礎(chǔ)設施建設長期滯后、嚴重欠賬。經(jīng)過幾十年階級斗爭折騰的老百姓迫切要求改善生產(chǎn)生活條件。如居住條件,1985年上海市區(qū)180萬戶居民,困難戶88萬戶,人均面積4.5平方米以下的有45.5萬戶,很多家庭是三代同堂或者是父母、子女同室,兩對夫妻同居于12平方米的閣樓里,許多居民生活在危棚簡屋中,“悶、暗、破、漏、潮”。[2 ]再如出行問題,當時上海公交車一個平方米空間要乘12個人,公交車班與班之間間隔15~30分鐘,出行極為不便。基礎(chǔ)設施建設不改善,誰愿意來投資?那么,資金從哪里來?當時一些外國朋友向中央建議,可以向土地要錢。有人測算,全國大城市因土地閑置和無償使用,僅這兩項國家每年就損失數(shù)百億元。1986年,時任國務院副總理的田紀云要求上海搞國有土地使用制度改革的試點。為了搞好土地批租試點,上海作了如下準備:

第一,領(lǐng)導高度重視,市委多次召開會議聽取房地局和有關(guān)專家的意見。第二,調(diào)查研究,弄清級差地租狀況,由土地局會同城市經(jīng)濟學會、市稅務局組成課題組,通過選擇不同點的實證調(diào)查,以上海國際飯店為起點、五角場為終點,按照上交稅收多少,將上海土地大致分為七類。第三,他山之石,可以攻玉。1986年6月11日,上海組成了以曾慶紅為顧問、夏克強為團長的考察團赴香港考察。香港批地模式具有可借鑒性,香港的土地所有權(quán)歸英王,而使用權(quán)可以有限期出讓,土地使用受到嚴格限制和管理。這同我們有一點相仿,土地所有權(quán)歸國家所有,不能買賣、轉(zhuǎn)讓。當時國有企業(yè)已經(jīng)開始實行所有權(quán)和使用權(quán)分離。同理,國有土地也可以實行兩權(quán)分離,所以香港批地模式完全可以引入,且香港是世界著名城市,世界投資者普遍熟悉香港的批地制度,借鑒香港的經(jīng)驗有利于吸引境外投資者。第四,選擇26號地塊以吸引境外投資者。當時,境外投資者并不熟悉上海土地市場。之所以選擇虹橋開發(fā)區(qū)26號地塊作為批租試點,是因為這一地塊已成熟,完成了“七通一平”,受讓后可以馬上建設,如果拿一塊不成熟的地塊搞試點,易產(chǎn)生麻煩。當時這一地塊的拍賣收到了來自美國、日本、香港、上海等地的6份標書,中標者是日本華僑孫忠利。

改革城市國有土地使用制度遇到兩個障礙:一個是土地批租與憲法精神不符。1982年的憲法明確規(guī)定城市土地不得買賣和轉(zhuǎn)讓,城市土地實行單一的無償、無限期的行政劃撥。于是,中央提出要修改憲法。1988年4月,全國人大通過了憲法修正案。在憲法第十條第四款“任何個人或組織不得侵占、買賣”的后面加上了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,這一條是為了適應土地使用制度改革而修訂的,為上海土地使用制度改革提供了法律依據(jù)。憲法的這一修改,明確了土地的商品屬性,明確了國有土地所有權(quán)與使用權(quán)是可以分離的。另一個是認識上的偏差。當時有人問:城市國有土地實行批租與解放前的“租界”有什么不同?是否會出現(xiàn)新的治外法權(quán)?其實,這些問題是不難弄清楚的。“租界”是把中國主權(quán)出賣了,而土地批租、土地使用權(quán)出讓的前提是堅持和維護國家主權(quán),即便是外國投資者也要遵照國家的法律和管理。

上海國有土地使用制度改革發(fā)展階段

國有土地使用制度改革的本質(zhì)是,城市國有土地資源變無償、無限期使用為有償、有限期使用,配置方式由市場機制取代行政劃撥方式。當前,在我國衡量一個地區(qū)、一個城市土地使用制度改革發(fā)展到什么階段,主要依據(jù)是城市國有土地資源配置方式的市場化程度。這可以從兩個層面看:一是看采用什么供地方式,是行政劃撥,還是市場方式;如果兩者兼有,在這種情況下,又以哪種方式為主。二是看對內(nèi)外資企業(yè)是否采取一視同仁的土地資源配置方式。以國有土地資源配置方式市場化程度為主要標志,上海國有土地使用制度改革大體經(jīng)歷了三個階段。

第一階段(1987—1994年),市場化配置起步階段。土地批租由試點到面上推廣,促進了不動產(chǎn)市場的形成和發(fā)展。由于上海第一塊土地采用國際化招標方式,運作規(guī)范,產(chǎn)生了良好的示范效應,對外資開發(fā)企業(yè)產(chǎn)生了巨大的吸引力。但是,這一時期的上海土地批租僅限于外銷商品房,而且主要是以協(xié)議方式為主,據(jù)統(tǒng)計,全市批租土地484塊,只有6塊土地采取招標方式。對內(nèi)資開發(fā)企業(yè)供地仍然是行政劃撥方式。

第二階段(1995—2000年),市場化配置拓展階段。土地批租由外資企業(yè)向內(nèi)資企業(yè)拓展。自1995年1月1日起上海市人民政府規(guī)定:凡內(nèi)資開發(fā)企業(yè),金融、服務業(yè)、旅游、娛樂商品房等經(jīng)營性項目的用地全部納入批租軌道。這一時期,土地批租方式主要以協(xié)議為主。內(nèi)資企業(yè)經(jīng)營性項目用地雖然以協(xié)議方式取得,但仍然帶有濃厚的行政劃撥色彩,其地價按上海市人民政府指定的優(yōu)惠地價,即按外商投資企業(yè)土地使用費標準收取。這一時期,對上海365萬平方米危棚簡屋和后來的1050萬平方米的舊區(qū)改造,同樣采用土地批租方式供地,內(nèi)外資企業(yè)都可參與舊區(qū)改造項目?？紤]到這兩類項目動拆遷難度大、成本高,政府為鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商,制定了優(yōu)惠的批租政策,政策規(guī)定免收土地使用權(quán)出讓金,即“零批租”。

第三階段(2001— ),基本市場化配置階段。自2001年8月起,上海市實行內(nèi)外銷商品房(不包括非商品住房)并軌,也就是說,在這之前先把作為內(nèi)銷的商品住宅,如僑匯房、經(jīng)濟適用房歸并為內(nèi)銷商品房,從而形成了一個統(tǒng)一的商品房市場。同時,上海市人民政府規(guī)定,從這年的7月1日起,對六類經(jīng)營性項目用地,即商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務業(yè)、商品房項目的土地使用權(quán)出讓,應當通過招標、拍賣的方式進行,但經(jīng)人民政府批準以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的特殊情況例外。這一舉措進一步擴大了批租覆蓋面,增加了土地批租的透明度,力求做到公正、公開、公平,完善了土地有償制度。

上海國有土地使用權(quán)市場建設及主要成果

城市國有土地使用權(quán)市場是城市最基本的生產(chǎn)要素市場,是整個市場體系的軸心。健全的國有土地使用權(quán)市場是完善城市市場體系的基礎(chǔ)和前提條件。上海從1988年8月8日第一塊土地批租試點成功到今天已有20多個年頭,上海國有土地使用制度改革取得了重大突破和進展,突出表現(xiàn)在城市土地使用權(quán)市場的逐步形成、完善、成熟和發(fā)展上。這可以從三個方面來看:

一是城市土地使用權(quán)市場日趨成熟,市場主客體界定清晰,參與市場的主體更具經(jīng)濟自主性和承擔風險的能力,市場交易客體的來源方式更加規(guī)范,交易方式多樣化。招標、拍賣或者掛牌方式日趨成為主體出讓方式。市場機制走向完善,基本形成了交易、支持、約束機制構(gòu)成的運作框架。

二是制度、法律不斷完善,支撐了城市土地市場依法運作,促進了土地使用權(quán)制度改革的深化。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新問題,國家先后修訂《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》,以及一系列相關(guān)法律法規(guī),為上海土地使用權(quán)制度改革提供了有力的依據(jù)。根據(jù)國家有關(guān)法規(guī),上海依據(jù)不斷變化了的情況制訂相應的地方法規(guī),1987年11月29日,上海出臺了《上海土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》及其配套的六項實施細則。上海還于1996年10月率先在全國建立土地儲備制度。其核心是,按照城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的要求,按需供給土地 ,調(diào)控各類建設用地。上海建立土地儲備制度是出于全市統(tǒng)一對土地市場調(diào)控的需要,以改觀區(qū)縣分散批地、越權(quán)批地造成的土地供應過量、土地資源配置低效等。上海的做法得到了中央政府的充分肯定,2001年4月國務院發(fā)出了《關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理的通知》,指出凡“有條件的地方政府都可試行土地收購儲備制度”。由此,土地儲備制度在全國得到廣泛的推行。

三是操作方法不斷改進,提高了市場交易效率和規(guī)范程度。這方面緊抓三個環(huán)節(jié):一是充分利用信息化手段,以國有土地使用權(quán)交易系統(tǒng)為平臺,從規(guī)范土地交易秩序入手,不斷強化業(yè)務流程的規(guī)范化、業(yè)務數(shù)據(jù)的標準化、業(yè)務文檔的模塊化和出讓信息的公開化,以提高交易的透明度,保證競爭的公平性。二是加強底價審批的管理,確保最基本的公共利益。其具體做法是由區(qū)縣招標辦根據(jù)專業(yè)評估機構(gòu)評估結(jié)果,再結(jié)合地塊功能特點和公共利益的需要等因素確定底價上報,市招標辦在開標24小時審定并密封送開標現(xiàn)場。三是建立了由來自計劃、建設、規(guī)劃、土地、財政等部門的300多名成員組成的專家?guī)?并制定了嚴格的評標制度。

從經(jīng)濟學角度說,運用市場機制配置土地資源,本質(zhì)上是運用土地價值規(guī)律,實現(xiàn)土地資源價值最大化。上海國有土地使用制度改革的目的,一是確保國有土地所有者權(quán)益在經(jīng)濟上的實現(xiàn);二是運用土地級差原理,確保實現(xiàn)城市最佳功能。可以說,20年來,上海國有土地使用制度改革效果顯著,成績輝煌,具體體現(xiàn)為:

第一,上海國有土地使用制度改革,從經(jīng)濟上實現(xiàn)了國有土地所有者權(quán)益。據(jù)不完全統(tǒng)汁,1988—2004年上海共出讓土地使用權(quán)35544公頃,全市土地使用權(quán)出讓金收入2000多億元。[3 ]有人說,上海今天日新月異的成就正是從這里開始的。土地使用制度改革有效地解決了長期以來經(jīng)濟建設資金短缺的困難,為政府大規(guī)模地建設城市基礎(chǔ)設施提供了資金保證,這樣才有上?！熬盼濉?、“十五”期間 “一年一個樣、三年大變樣”的城市建設快速發(fā)展。浦東地區(qū)552平方公里,原先主要是農(nóng)村地區(qū),如今則成了一個金融、貿(mào)易、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導的,外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)?？梢哉f,它主要就是靠土地使用制度改革才實現(xiàn)如此飛躍的。

第二,上海國有土地使用制度改革,激活了土地的商品屬性和增值功能,形成了市場配置土地資源的機制,充分利用土地價值規(guī)律的表現(xiàn)形式,即“最高租金”原則和級差地租原理,促進了土地合理利用:大規(guī)模調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu),“騰籠換鳥”,大量非知識服務業(yè)轉(zhuǎn)移出中心區(qū),金融、信息和知識服務業(yè)在中心城區(qū)得到集聚和整合;改造舊城,調(diào)整居住點,形成了中心城區(qū)重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、郊區(qū)重點發(fā)展先進制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局,從而使城市空間結(jié)構(gòu)、形態(tài)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)日趨符合國際大都市的要求,與建設“四個中心”要求相一致。

第三,上海國有土地使用制度改革,增強了宏觀調(diào)控能力,促進了社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。20年來,上海通過土地使用制度改革,對土地出讓規(guī)模、使用方向、價格的控制,特別是對一級土地市場的掌控,較好地保證了城市總體規(guī)劃和用地計劃的實施,使土地供求關(guān)系趨于合理,對調(diào)整上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu),控制投資規(guī)模,發(fā)揮了重要作用。目前在上海,土地和稅收、金融等手段一樣已經(jīng)成為調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段,使土地資源直接發(fā)揮對國民經(jīng)濟的調(diào)節(jié)功能,使上海城市由原來的單岸型發(fā)展為雙岸型,浦東、浦西比翼齊飛。

第四,改善了投資環(huán)境,吸引外資健康發(fā)展,對全市經(jīng)濟發(fā)展貢獻度越來越大。土地有償制度的實行,使城市開辟了穩(wěn)定的資金渠道,以用于基礎(chǔ)設施建設,大大地改善了投資環(huán)境;同時由于在土地供應政策上堅持積極引導外資主要投向于上海優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè),并為外商投資經(jīng)營用地提供方便的條件和充分的法律保證,極大地增強了外商來滬投資的積極性和信心。目前,跨國公司在上海的投資已達257家,占全世界的55%,占全國總量的65%。

第五,上海國有土地使用制度改革,帶動了住房制度改革,這兩項制度改革相輔相成,20年來房地產(chǎn)市場、房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)金融業(yè)得到了長足發(fā)展,極大地改善了上海城鎮(zhèn)居民的居住條件。上海市區(qū)人均居住面積達到了16.5平方米,比1987年提高了10平方米,房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的6.6%。房地產(chǎn)稅收成為上海各級政府財政的重要支柱,達財政收入的10%。[4 ]

深化上海國有土地使用制度改革的思考

20年來,上海國有土地使用制度改革是成功的、成績是顯著的;但是,在實踐中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題,必須引起高度的重視。為了進一步深化上海國有土地使用制度改革,筆者認為以下幾個問題需要再思考:

1.要正確處理城市擴張用地和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

上海城市整體功能由改革開放初的生產(chǎn)型功能向服務型功能轉(zhuǎn)變,由本地型向區(qū)域型、國際樞紐型轉(zhuǎn)變,城市規(guī)模得到了大幅度擴張。由此,擴大城市建設用地是必要的,適當占用耕地是不可避免的。但必須立足于保護耕地,可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)在的問題是,上海城市農(nóng)地非農(nóng)化速度過快,建成區(qū)面積增長過快。據(jù)不完全統(tǒng)計,耕地面積近20年來減少1500平方公里,上海6000多平方公里的土地,建設用地面積已達2500平方公里。不計崇明島1200平方公里面積,上海本土近50%已用作建設用地。[5 ]按照國際經(jīng)驗,宜居城市建設用地一般控制在30%左右,顯然,上海已經(jīng)大大超標了。其直接后果是上海持續(xù)發(fā)展后備用地資源十分有限。據(jù)測算,2010—2020年新的土地利用規(guī)劃要求上海只能減少13萬畝耕地,這就是說每年只能占用1萬畝耕地,否則將來就無地可供,而圍海造地數(shù)量也是非常有限的。

究其背后原因,政府,尤其是不少區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地財富效應的驅(qū)動下,土地批租行為嚴重失范,盲目征地、開發(fā),追逐所謂的經(jīng)濟效益;土地出讓后又忽視監(jiān)管,以致大批土地荒蕪,一些房地產(chǎn)開發(fā)商乘機大肆囤積居奇土地。按規(guī)定,土地受讓后必須在2年內(nèi)開發(fā),但目前上海5年以上不開發(fā)的土地不少于10萬畝。此外,改革開放初,真正的城市國有土地是不多的,上海不足200平方公里,現(xiàn)在倒過來,國有土地多,集體土地少。所謂國有土地大都是打著“公共利益”的幌子,以極低的價格從農(nóng)民那里征來的農(nóng)地。批租財富效應及房地產(chǎn)開發(fā)的豐厚利潤,本質(zhì)上是征地與賣地的差價,是利用公權(quán)力從農(nóng)民那里轉(zhuǎn)移過來的。因此,解決問題的關(guān)鍵是,一要改革現(xiàn)行征地制度,還集體土地商品屬性,還農(nóng)民集體和農(nóng)民土地增值收益的主體地位,剝離政府與農(nóng)地非農(nóng)化過程中的直接利益關(guān)系。二要從深化改革入手,使城市發(fā)展用地配置方式由以往的依賴增量,即通過征地,轉(zhuǎn)向盤活存量,立足于對存量的挖潛、節(jié)約和集約用地的方向上來。

為此,要深化城市國有土地使用制度改革,盡快解決兩種用地制度并存的局面;要創(chuàng)新土地出讓方式,運用多元化批租方式,增強土地調(diào)控權(quán);要完善和嚴格執(zhí)行法律法規(guī),盡快處置閑置地和囤積居奇土地的現(xiàn)象;要貫徹執(zhí)行黨的十七屆三中全會精神,盡快出臺細則使集體非農(nóng)建設用地入市,以滿足城市擴張對建設用地的需求。

2.要正確處理好征地與批地的關(guān)系

如前所述,20年前,上海的國有土地是有限的,而今天城市建設面積占總量的50%,當然,城市化用地中還有集體土地。這里涉及兩個問題:一個是保護耕地問題,一個是保護失地農(nóng)民的權(quán)益問題。

關(guān)于第一個問題,北京大學茅于軾教授強調(diào),中國糧食安全不必通過控制耕地數(shù)量,而要通過農(nóng)業(yè)進步,特別是通過國際糧食市場解決。也有人說,上海土地是黃金,上海土地適宜發(fā)展二三產(chǎn)業(yè),強調(diào)保護耕地是浪費土地資源。鑒于占補平衡的政策不可違背,有人又提出可采取異地平衡的辦法解決耕地占用問題。這些說法是不妥的。首先,糧食安全本質(zhì)上是國家安全。糧食是可以進口的,但是如果13億人口的吃飯問題的主動權(quán)操控在他人之手,還有什么國家安全可言!其次,農(nóng)地、耕地是生態(tài)安全鏈的重要環(huán)節(jié),保護耕地是城市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。再次,如果所有發(fā)達城市都強調(diào)土地的黃金效應,進而都搞異地平衡,那么就全局而言,豈不亂了套。

關(guān)于第二個問題,城市國有土地實行有償使用是必須的,集體土地也應當實行有償使用,兩者都應按市場經(jīng)濟原則辦。國有土地和集體土地只是所有制性質(zhì)上的差別,如果實行兩種管理體制,以犧牲農(nóng)民權(quán)益來實現(xiàn)農(nóng)地國有化,政府效益最大化,是有悖于市場經(jīng)濟原則的,也不利于社會穩(wěn)定。前幾年,特別是上世紀八九十年代,社會對失地農(nóng)民權(quán)益保護不很注重。由農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地任憑政府意愿,不必按法規(guī),也不必由集體農(nóng)民討論,其所產(chǎn)生的增值收益,大部分歸政府和房地產(chǎn)開發(fā)商,到農(nóng)民手里所剩無幾。這幾年,上海開始注重這個問題,出臺了一些讓農(nóng)民分享土地增值收益的政策,例如為失地農(nóng)民辦理社會保障;又如實行征地留用地制度,即在征地過程中留出一塊土地,以土地入股方式實現(xiàn)土地股份化、股份資本化,其目的是為農(nóng)民解決一個長期而穩(wěn)定的財源問題。但從公平、公正的高度而言,這個問題還沒完全解決。解決征地過程中農(nóng)民的權(quán)益問題,關(guān)鍵要改革現(xiàn)行征地制度,使農(nóng)民真正成為土地農(nóng)轉(zhuǎn)非及其增值收益的主體。

3.要正確處理土地使用制度改革目標與兩種用地制度之間的關(guān)系

上海城市國有土地使用制度改革目標是土地資源配置方式由市場機制取代行政劃撥,1988年時提出預定用10年左右時間完成這一目標,但因諸多原因,特別是由于社會還處于轉(zhuǎn)軌時期,迄今離這一目標尚有一定距離,主要表現(xiàn)在:雙軌體制運行,即行政劃撥與有償使用并存,有相當多的土地是行政劃撥的,集中在公益性項目。如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府級別不高,卻占地數(shù)百畝;又如上海高校近10多年來用地面積增加了2500公頃,這些土地都是行政劃撥的。即使是有償使用,市場化程度也不高,相當長時期采取以協(xié)議為主的方式,目前集中于“招拍掛”,年租的方式認可度不高,市場交易透明度不高,價格形成機制還不成熟,甚至與價值規(guī)律有悖。如2001—2005年曾試行“價高優(yōu)先、價中優(yōu)先、有效區(qū)間內(nèi)價高優(yōu)先”,其中,“價中優(yōu)先”反映的是大部分投標人對地價的平均承受水平,難以從優(yōu)擇商,使一些管理水平高、成本控制好、資金運作佳、能承受更高地價的投標者反而失選?！坝行^(qū)間內(nèi)價高優(yōu)先”是低價至限價區(qū)域內(nèi)的價高者得,從實際看,如只控制地價而不控制房價,其結(jié)果很可能會放大開發(fā)商的利潤空間,難以對關(guān)聯(lián)或聯(lián)盟企業(yè)的價格合謀進行防范。

諸如此類的問題都影響到市場配置效率,易滋生腐敗,導致國有資產(chǎn)大量流失。造成這類問題的原因極為復雜,政府短期行為是其中一個重要因素。為何地方政府普遍喜歡“招拍掛”,而不看好年租?這是因為“招拍掛”很簡單,一次出讓就可收到50～70年的錢,而年租方式雖然可以降低企業(yè)成本,政府可以隨時根據(jù)政治經(jīng)濟形勢調(diào)整有償使用方式,調(diào)整用地結(jié)構(gòu),但當屆政府收利不多。所以,變革單一的出讓方式為多元的出讓方式,需要從轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行為入手,解決政府短期行為問題。有關(guān)部門提出,到2010年實現(xiàn)土地使用制度改革目標,應當說,這是有一定難度的。能不能實現(xiàn),除了繼續(xù)完善運行機制外,關(guān)鍵要看政治體制改革的進展,看政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范的程度。

4.要正確處理批地結(jié)構(gòu)與關(guān)注民生問題的關(guān)系

用地結(jié)構(gòu)是城市功能的物質(zhì)載體。城市批地結(jié)構(gòu)相當程度上反映政府對城市社會經(jīng)濟發(fā)展的價值取向。根據(jù)權(quán)威部門提供的資料,上海1988—2003年出讓土地用地結(jié)構(gòu)如下:住宅用地占51.87%,工業(yè)倉儲用地占29.79%,商服用地占2.1%,綜合用地占7%,其他占9.24%。[6 ]從中可以看到一個突出的問題,上海批地主要用于房地產(chǎn)業(yè),而其中主要是高檔商品房,而中低價位用地比例甚少,僅占15%。這固然同政治經(jīng)濟形勢有關(guān),也即同當時中央加快改革開放步伐的意向和地方急于把房地產(chǎn)業(yè)培植成為支柱產(chǎn)業(yè)的價值取向有關(guān)。正是由于住宅用地供應過量,兼之結(jié)構(gòu)不合理,1992年起連續(xù)5年商品房空置現(xiàn)象嚴重,2002年前后房價開始上揚,之后便急劇上揚,中低收入者叫苦不迭。

于是這10年間國家對房地產(chǎn)市場進行了二次宏觀調(diào)控。根據(jù)權(quán)威部門提供的資料,上海2004—2006年出讓土地用地結(jié)構(gòu)如下:住宅用地占33%,工業(yè)倉儲用地占51%,商服用地占5%,綜合用地占2%,其他用地占9%。[7 ]從中可以看到,這一時期住宅用地開始下降,而且住宅用地結(jié)構(gòu)開始注重中低價位房和保障性住房建設,工業(yè)倉儲用地比例則大幅度上升;相反,第三產(chǎn)業(yè)用地雖有上升,但上升幅度不大。

綜合分析可以看到,20年來上海出讓土地使用方向上與上海的“三二一”發(fā)展指向、“四個中心”的城市發(fā)展定位存在一定距離,在關(guān)注民生、凸顯民生用地,如中低價位住房、保障性住房、中心區(qū)的道路廣場用地方面,與國際大都市要求存有一定距離。批地結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是土地出讓政策的集中體現(xiàn)。從表象看,批地結(jié)構(gòu)與用地規(guī)劃相關(guān)似乎是土地和規(guī)劃部門的事。其實不然,批地結(jié)構(gòu)是政府部門及其相關(guān)利益集團在土地關(guān)系上博弈的結(jié)果,反映了各方,尤其是主要當政者的執(zhí)政理念、價值取向。所以,批地結(jié)構(gòu)方面的問題癥結(jié)還是在體制機制上。近幾年來,上海正從這方面查找原因,采取針對性措施,以糾正批地結(jié)構(gòu)上的不合理傾向。

參考文獻:

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[2]桑榮林. 堅持房改道路不動搖 完善保障體系不含糊. 改革開放30年上海房地產(chǎn)發(fā)展論壇論文匯編. 上海房產(chǎn)經(jīng)濟學會,2008:17.

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[4]上海經(jīng)濟年鑒. 2008:565.

[5]流水. 上海土地使用制度改革的再思考. 上海土地, 2009:9.

[6]出讓土地跟蹤監(jiān)控和違法“炒地”研究. 進一步規(guī)范上海城市國有土地使用權(quán)市場的研究. 上海土地學會課題組,2005:103.

[7]上海市人民政府發(fā)展研究中心. 上海市政府咨詢研究重點課題成果匯編(2007),2007:467.

編輯 李 梅