歐陽雪蓮

摘要：在2000年召開的全國財(cái)政工作會(huì)議上，首次提出要加強(qiáng)財(cái)政支出改革，建立國庫集中收付制度?？紤]到我國目前國庫集中收入制度改革的條件尚未成熟，改革要循序漸進(jìn)、逐步深入，目前各地只對國庫支特制度進(jìn)行了改革，并未在所有的行政事業(yè)單位建立國庫支付制度。本文主要從建立國庫集中支竹制度和未建立國庫集中支付制度兩方面分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理如何完善。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位國庫集中支付制度完善

從2000年開始，我國已經(jīng)在中央四個(gè)部門試編部門預(yù)算，這標(biāo)志著我國預(yù)算管理制度改革的起步。而預(yù)算管理制度的改革是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，它涉及到各地方、各部門、各單位。當(dāng)前，各個(gè)行政事業(yè)單位也在探索各級(jí)預(yù)算、各個(gè)部門的配套改革措施，但對改革的一般性思路提的較多。

一、傳統(tǒng)的分級(jí)分散撥付制與國庫集中支付制的比較分析

(一)有效地規(guī)范了財(cái)政支出，加強(qiáng)了對財(cái)政資金的監(jiān)督，提高了資金使用效益

分散支付制的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是支出過程脫離財(cái)政監(jiān)督。分散支付制度的突出特點(diǎn)是預(yù)算單位“自己點(diǎn)菜，自己買單”，其資金投向和用途財(cái)政部門只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報(bào)告事后了解，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止資金被擠占、挪用和浪費(fèi)的現(xiàn)象；二是資金運(yùn)行的信息反饋慢，由于財(cái)政資金不是存放于一個(gè)統(tǒng)一的帳戶，而是分散于各單位在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶下。財(cái)政部門無法及時(shí)、準(zhǔn)確地對整個(gè)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行判斷和分析，即使想監(jiān)督管理，也會(huì)力不從心。

實(shí)行國庫集中支付制后，財(cái)政能更有效地對部門資金使用進(jìn)行事前監(jiān)督，而不是事后監(jiān)督，從而提高了資金的使用效益，有效地規(guī)范了財(cái)政支出，加強(qiáng)了對財(cái)政資金的監(jiān)督，節(jié)約了財(cái)政資金。首先，實(shí)行國庫集中支付制以后，支付中心按照部門預(yù)算和財(cái)政制度進(jìn)行審核和撥款，凡支出內(nèi)容、款項(xiàng)與預(yù)算不符者不予支付，嚴(yán)格按預(yù)算制度辦事，從而硬化了預(yù)算約束。其次，對每項(xiàng)具體支出如人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格審核。對人員經(jīng)費(fèi)而言，則政在制定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對人員編制進(jìn)行清理，財(cái)政通過與人事編制部門聯(lián)手行動(dòng)，清理出大量離崗、外調(diào)、無編制死亡人員卻仍按編制發(fā)給工資的人員，從而有效地控制了人員經(jīng)費(fèi)。節(jié)約了財(cái)政資金。對公用經(jīng)費(fèi)而言，支付中心對每一筆支出的核銷嚴(yán)格按規(guī)定審核，凡不符合規(guī)定的，不予報(bào)銷，從而堵住了各種支出漏洞，強(qiáng)化了資金的使用監(jiān)督和管理。對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)而言，通過嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度和專項(xiàng)資金審計(jì)制度，確保了預(yù)算執(zhí)行更科學(xué)、合理，基本杜絕了濫采濫購現(xiàn)象。

(二)簡化了支出環(huán)節(jié)，避免了截留、挪用財(cái)政資金的問題

在分級(jí)分散撥付制下，財(cái)政資金撥付到主管部門(單位)后，采用層層下?lián)艿姆绞?，最終才落實(shí)到用款單位，中間環(huán)節(jié)過多，從而導(dǎo)致截留、擠占、挪用財(cái)政資金的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，“雁過拔毛”就是分級(jí)分散撥付制的真實(shí)寫照。實(shí)行國庫集中支付制后，各單位的資金往來，財(cái)政資金撥付等都由財(cái)政專戶一次撥付到位，不再層層劃轉(zhuǎn)，減少了中間環(huán)節(jié)，縮短了資金在途時(shí)間，同時(shí)也防止了專項(xiàng)資金被層層截留、挪用的情況，從而提高了財(cái)政資金的使用效益。

二、實(shí)行國庫集中支付的行政事業(yè)單位預(yù)算管理的完善

行政事業(yè)單位實(shí)行國庫集中支付制度改革是一個(gè)漸進(jìn)性的過程，制度本身還需要不斷的修正與完善。

(一)建立財(cái)政國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為新制度提供組織保證

我國行政事業(yè)單位在實(shí)施國庫管理制度改革的過程中，有必要在行政事業(yè)單位國庫管理部門設(shè)立專門支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。具體從事資金支付、會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督檢查等工作。以外，考慮到人民銀行國庫部門的清算工作量明顯增加，也要適當(dāng)增加人員。財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，是財(cái)政部門審核、監(jiān)督財(cái)政資金支付工作的延伸，主要任務(wù)是配合國庫管理部門建立國庫單一賬戶體系，為預(yù)算單位設(shè)立支出總賬及分類賬管理系統(tǒng)，受理審核預(yù)算單位支付申請，開具支付令，進(jìn)行相關(guān)會(huì)計(jì)核算，保證賬目準(zhǔn)確，及時(shí)反映支付情況，為預(yù)算執(zhí)行分析提供信息。

(二)規(guī)范單一賬戶設(shè)置

我國一些行政事業(yè)單位將國庫單一賬戶設(shè)置在商業(yè)銀行，這完全背離了國庫集中支付制度改革方案，影響了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為保證改革的順利進(jìn)行，單一賬戶體系的成功建立，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)賬戶的管理工作，單一賬戶的開立、變更、撤銷必須在國庫部門備案，國庫部門經(jīng)常開展檢查工作，對未經(jīng)備案的財(cái)政性資金一律予以撤銷。

(三)盡快出臺(tái)零余額賬戶在選擇代理銀行時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)

引入市場機(jī)制，考慮代理銀行的服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)格貫徹“公開、公正、公平”的原則，擇優(yōu)原則代理銀行。行政事業(yè)單位在代理銀行的選定工作或日常監(jiān)管工作中，如發(fā)現(xiàn)代理銀行的不正當(dāng)競爭行為，要依據(jù)金融違法行為處理辦法和商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的依法取消其代理資格。

(四)提高行政事業(yè)單位國庫集中收付的效率

國庫部門如何有效減少資金劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，做到收納稅款和庫款直撥到位，是國庫集中收付改革的重要目標(biāo)。首先，為改變目前我國全國性電子化銀行清算系統(tǒng)不完善的狀況，中國人民銀行將通過建立中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)逐步形成一個(gè)以現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心，商業(yè)銀行行內(nèi)系統(tǒng)并存，輔以同城票據(jù)交換的支付體系，國庫部門緊緊抓住這一契機(jī)，積極爭取，使人民銀行地市以上國庫成為支付系統(tǒng)的直接參與者，從而保證在現(xiàn)代化支付系統(tǒng)開通之后，可以直接通過這一系統(tǒng)實(shí)時(shí)地匯劃資金，建立起國庫獨(dú)立、直達(dá)、暢通的資金支付清算系統(tǒng)。其次，應(yīng)當(dāng)積極依托中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，開發(fā)財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)一次錄入相互使用來完成財(cái)政與征收機(jī)關(guān)對稅款入庫、庫款的撥退付數(shù)據(jù)的再處理，實(shí)現(xiàn)稅收收入及時(shí)入庫及無紙化操作，進(jìn)一步提高財(cái)政資金收入的安全性和及時(shí)性。同時(shí)，通過在橫向聯(lián)網(wǎng)上建立一個(gè)互動(dòng)平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)各部門對資金運(yùn)行信息的共享，滿足國庫對稅款入庫和庫款的撥退付相關(guān)資料與數(shù)據(jù)的需求。第三，建立政府財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，滿足對政府資金進(jìn)行監(jiān)督的需要。實(shí)行國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的集中支付系統(tǒng)，必須在財(cái)政、商業(yè)銀行、國庫、稅務(wù)、海關(guān)和預(yù)算支出部門之間建立政府財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行政府資金運(yùn)用方面信息共享，加強(qiáng)對每一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督和控制，確保國庫資金安全。

三、未實(shí)行國庫集中支付的行政事業(yè)單位預(yù)算管理的完善

(一)提高財(cái)政支出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

1、改革預(yù)算科目，細(xì)化預(yù)算編制

合理的預(yù)算科目設(shè)置要反映支出范圍的調(diào)整和科學(xué)管理的需要。支出預(yù)算從方便審核的角度來說，應(yīng)包括支出預(yù)算總表、具體支出項(xiàng)目明細(xì)表、支出項(xiàng)目審定所依據(jù)的明細(xì)資料三部分，預(yù)算資金要盡量落實(shí)到具體的單位項(xiàng)目，人大等機(jī)關(guān)在審核預(yù)算時(shí)才能既了解宏觀支出，又審核具體支出項(xiàng)目及安排依據(jù)，從而可

以根據(jù)成本效益原則，對具體項(xiàng)目提出調(diào)整意見。按照部門編制預(yù)算，需要對現(xiàn)行的預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整。一級(jí)預(yù)算支出科目可按部門設(shè)置，部門之下可按維持支出、轉(zhuǎn)移性支出和行政事業(yè)單位工程支出設(shè)置二級(jí)預(yù)算支出科目，再根據(jù)實(shí)際工作的需要設(shè)置三級(jí)預(yù)算支出科目。這樣做的好處是，清晰了行政事業(yè)單位支出預(yù)算在各部門的分布，便于對預(yù)算支出執(zhí)行的控制監(jiān)督。這樣，既賦予部門在預(yù)算管理上一定的權(quán)限，又加大了部門控制預(yù)算支出的責(zé)任，有利于硬化預(yù)算約束。減輕財(cái)政壓力。

2、采用更為科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算編制方法

在編制行政事業(yè)單位支出預(yù)算時(shí)，要打破基數(shù)法，采用零基預(yù)算的方法。零基預(yù)算是在不考慮過去的支出水平，而根據(jù)預(yù)算年度支出項(xiàng)目的實(shí)際需要和財(cái)力可能，分別輕重緩急來安排支出的一和預(yù)算分配方法。它能避免討價(jià)還價(jià)、拉關(guān)系、講人情等不規(guī)范的現(xiàn)象，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。確定各項(xiàng)支出中的人員支出和公用支出，要嚴(yán)格按照定員定額計(jì)算，確定各項(xiàng)支出中的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也要依據(jù)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)。我國目前采用的定員定額方法，與標(biāo)準(zhǔn)化要求還有很大的距離。改革定員定額反映了事業(yè)行政單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)達(dá)到的水平，是財(cái)政部門和主管部門編制、核定單位預(yù)算?？己祟A(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、技術(shù)要求程度高的工作，在制定過程中必須遵循的編制計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)計(jì)劃相統(tǒng)一、兼顧需要與可能、預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡便易行等原則。此外，還要廣泛學(xué)習(xí)和借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家通用的標(biāo)準(zhǔn)化定員定額方法，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國情，科學(xué)合理制定我國的定員定額標(biāo)準(zhǔn)及其管理方式。細(xì)化預(yù)算編制以后，工作量將有較大增加，為了保證工作質(zhì)量，提高工作效率，在預(yù)算編制過程中，要充分利用計(jì)算機(jī)處理信息的優(yōu)越性，并且要逐步引進(jìn)數(shù)盤經(jīng)濟(jì)學(xué)，建立計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)，將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重。同時(shí)。必須充分發(fā)揮行業(yè)專業(yè)人員的參與作用，逐步確立科學(xué)的預(yù)算編制依據(jù)。建議組織由分管政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，專業(yè)人士參加的預(yù)算論證小組，對預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)、科技等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，依據(jù)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)行項(xiàng)目論證，提出預(yù)算項(xiàng)目順序表，財(cái)政部門依據(jù)財(cái)力情況最后確定預(yù)算安排項(xiàng)目，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

(二)建立行政事業(yè)單位財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告制度

一是各單位要按規(guī)定定期向主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料：二是行政事業(yè)單位要按照本級(jí)政府財(cái)政部門規(guī)定的期限，向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明材料；三是政府財(cái)政部門要每月向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，具體報(bào)告的內(nèi)容和方式由上一級(jí)財(cái)政部門規(guī)定，省級(jí)財(cái)政部門除按月向省級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況外，還要按旬、按月、按季、按年向財(cái)政部報(bào)告本行政區(qū)域的預(yù)算執(zhí)行情況；四是各級(jí)政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況：五是下級(jí)政府要定期向上一級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府作出的決定，并將執(zhí)行結(jié)果及時(shí)上報(bào)。此外，還要盡快建立預(yù)算執(zhí)行信息管理系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，以保證及時(shí)取得預(yù)算執(zhí)行的信息。