趙大勇

為加強財政專項資金管理，財政部門對扶貧資金(含以工代賑資金)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等專項資金實行了財政審核報賬制管理。報賬制管理辦法的實施，對于保證資金安全和?？顚Ｓ?、規(guī)范資金撥付程序、提高資金使用效益發(fā)揮了積極作用。但從實際執(zhí)行情況看，專項資金報賬制管理也存在一些值得關(guān)注的問題，應(yīng)引起足夠重視并切實加以解決。

一、財政專項資金報賬制管理值得關(guān)注的問題

一是對報賬制管理的認(rèn)識不統(tǒng)一?，F(xiàn)有的報賬制管理辦法對報賬資金管理和報賬程序等都做出了明確規(guī)定，但對如何保證實現(xiàn)報賬制管理的根本目標(biāo)等問題規(guī)定得不很具體和詳盡，什么是報賬制管理，如何把握報賬制管理的工作重點，大家在理解和認(rèn)識上不盡統(tǒng)一。有的地方把這項管理制度簡單理解為一種會計核算方式，在報賬管理中，過分強調(diào)報賬環(huán)節(jié)管理，忽略資金運行過程的監(jiān)督，把資金撥付和審核報賬作為報賬制管理的重點，對于項目的實施過程和實施結(jié)果，缺乏必要的監(jiān)管，項目管理流于形式，導(dǎo)致了擅自變更項目、擠占挪用項目資金，甚至編造虛假項目、套取財政資金等違紀(jì)問題的發(fā)生。

二是報賬制管理工作存在著重形式、輕效果的傾向。在報賬管理過程中，一些地方和部門重報賬程序、輕審核效果。對報賬手續(xù)是否齊備、原始憑證票面反映的經(jīng)濟事項的合規(guī)、合法性檢查把關(guān)較嚴(yán)，對原始憑證所反映事項內(nèi)容的真實性缺乏細(xì)致核實。一些項目單位便利用由稅務(wù)部門代開發(fā)票、工商企業(yè)發(fā)票等技術(shù)性合法的憑證報內(nèi)容上不真實或不存在的假賬，或套取項目資金，或掩蓋資金真實用途。由于在報賬環(huán)節(jié)對經(jīng)濟內(nèi)容的真實性把關(guān)不嚴(yán)，不僅使違紀(jì)問題不能及時發(fā)現(xiàn)，而且增加了以后檢查處理的難度。由于財政部門負(fù)責(zé)報賬管理。使項目單位形成了能夠報賬既合理、能夠報賬既合法的傾向。

三是報賬制管理辦法有待進(jìn)一步完善。實行報賬制管理是加強財政專項資金管理的有益嘗試，在實踐中也取得了一定的效果，但也有一些需要完善的地方。一是報賬制管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。目前，實行報賬制管理的資金有扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金及部分國債專項資金，但報賬管理辦法均單獨制定，一項專項資金一套報賬制，沒有統(tǒng)一的管理辦法，同樣是實行報賬制管理，對報賬程序和報賬手續(xù)的要求卻各不相同，執(zhí)行中很不規(guī)范。二是報賬制管理的有關(guān)規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。例如，管理辦法規(guī)定項目實施單位報賬時要提供報賬憑據(jù)，但對原始憑證原件由誰保存規(guī)定得卻很模糊。從執(zhí)行情況看，有的在縣級財政部門留存。有的在項目單位留存。在政策掌握上很不一致。原始憑證在縣級財政部門留存，財政部門又不是一級會計單位，又不負(fù)責(zé)項目管理和項目預(yù)、決算，成為項目報賬資料與項目管理的“兩層皮”現(xiàn)象。同時，這種作法與《會計法》的有關(guān)規(guī)定有抵觸。三是辦法中關(guān)于監(jiān)督和處罰的規(guī)定過于空泛。針對性和可操作性不強。以上這些問題，都需要在實踐中探索和完善。

二、對加強報賬制管理的幾點認(rèn)識和解決辦法探討

一要統(tǒng)一認(rèn)識，強化管理。應(yīng)進(jìn)一步明確，報賬制管理是確保資金安全和?？顚Ｓ?、提高使用效益的一種管理制度，而非會計核算方式。報賬制工作重點應(yīng)放在管理上，不僅要加強資金管理，更要加強項目管理，要通過加強資金管理實現(xiàn)加強項目管理，不僅要對支出憑證進(jìn)行審核，更要對項目實施過程和實現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控。實踐證明，報賬制管理只在報賬憑證審核和決定是否予以報賬一個環(huán)節(jié)進(jìn)行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，是難以實現(xiàn)報賬制管理的根本初衷的，必須貫穿項目實施全過程。

二要完善管理機制。實行報賬制管理的資金項目多、涉及面廣、政策性強，僅靠財政部門有限的管理人員很難實現(xiàn)管理目標(biāo)，建立有效完善而且責(zé)任劃分十分明確的管理機制很有必要。財政部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)資金和財務(wù)管理，項目的立項、實施、審核驗收等環(huán)節(jié)的管理應(yīng)由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)，嚴(yán)格劃分工作職責(zé)和工作程序，實現(xiàn)相互監(jiān)督和制約。投資較大的項目可借助社會力量，委托工程監(jiān)理機構(gòu)實施工程監(jiān)理，既能保證質(zhì)量，又能監(jiān)控資金流向，從而形成各管理部門職責(zé)明確、各負(fù)其責(zé)的管理機制，保證資金的安全有效。

三要建立責(zé)任機制，實行責(zé)任追究制度。從某種意義上講。報賬制管理一旦成為一種形式，也就失去了其存在的意義。甚至被利用成為違法違紀(jì)、弄虛作假的“保護(hù)方式”。因此，必須建立起責(zé)任機制，確保實現(xiàn)管理目的。一方面要明確項目單位的責(zé)任，要求其對所提供的原始憑證的真實性和合法性負(fù)責(zé)。對弄虛作假者，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅決查處，不僅追究直接責(zé)任人的責(zé)任，同時追究項目負(fù)責(zé)人的責(zé)任。另一方面，要對報賬管理部門和管理人員實行責(zé)任追究制度。對在報賬審核驗收中敷衍塞責(zé)，甚至參與弄虛作假。造成財政資金損失浪費的部門和管理人員，要嚴(yán)肅追究工作責(zé)任。

四要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善管理辦法。首先，要盡快統(tǒng)一規(guī)范報賬制管理辦法。明確哪些資金適合采取報賬制管理辦法，不論哪級、哪些部門安排的資金，都要納入統(tǒng)一規(guī)范的管理辦法。其次，要細(xì)化管理辦法，提高可操作性。對報賬的手續(xù)和具體操作程序都應(yīng)形成規(guī)范，使報賬管理更加快捷、高效、安全，更好的為項目單位服務(wù)。對于項目的支出情況，財政部門的工作重點應(yīng)放在項目支出的真實、合法、合規(guī)、合理性的審核上，會計核算和原始憑證的保管應(yīng)由項目單位負(fù)責(zé)，這既符合《會計法》的規(guī)定，也有利于分清職責(zé)，明確責(zé)任。再次，進(jìn)一步完善監(jiān)督處罰辦法。報賬制管理能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于抓好規(guī)范性制度的落實。因而，應(yīng)加大監(jiān)督和處罰力度，堅決打擊各種違紀(jì)行為，使報賬制管理充分發(fā)揮應(yīng)有作用。