【摘要】我國在改革開放后，原先計劃經(jīng)濟下的政府職能已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和加入WTO以及構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，我國政府職能主要發(fā)生三次大的轉(zhuǎn)變，政府職能從管理型職能向逐漸服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，強化政府的宏觀管理職能，弱化政府微觀管理職能，實現(xiàn)了政府管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】政府；職能

【中圖號】D630【文獻標(biāo)示碼】A【文章編號】1005-1074(2009)03-0001-02

1轉(zhuǎn)變政府職能的重要性和必要性

1.1轉(zhuǎn)變政府職能的是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求在計劃經(jīng)濟體制下，政府包攬一切經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)。由于權(quán)力集中于中央、集中于政府，全能的政府使政府成為社會發(fā)展的唯一推動力，企業(yè)、社會組織、個人都喪失了自主性、獨立性和創(chuàng)新的動力，不得不依附于政府。由于政府職能過多、過度干預(yù)經(jīng)濟，使企業(yè)到政府部門辦事手續(xù)復(fù)雜，消耗大量的時間和精力，付出許多不必要的虛耗成本。這不僅嚴重壓抑了企業(yè)的生機和活力，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，也導(dǎo)致了政府職能重心錯位。加上在體制轉(zhuǎn)軌過程中，權(quán)責(zé)關(guān)系不規(guī)范，以致在一些領(lǐng)域政府權(quán)力無限大，責(zé)任可以無限小，加之受利益驅(qū)動導(dǎo)致了一些腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。法律雖然存在，但法律的限制約束職能作用被看成是多余的，這種觀念實際就是權(quán)大于法。各種違背客觀規(guī)律的事情也都在政府無所不能的思想指導(dǎo)下層出不窮，甚至碰得頭破血流也不改正。計劃經(jīng)濟弊端種種，歸根結(jié)底是政府職能不清、角色的錯位。所以，在從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變同時，轉(zhuǎn)變政府職能是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。

1.2轉(zhuǎn)變政府職能的是構(gòu)建社會主義和諧社會的本質(zhì)要求構(gòu)建社會主義和諧社會是我們黨提出的一項重大任務(wù)，體現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。和諧社會是民主法治社會，公共治理和諧是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。政府的一項重要職能是提供公共服務(wù)，但我國政府長期以來偏重于發(fā)展經(jīng)濟，在提供公共服務(wù)方面一直欠賬較大。在對社會事業(yè)投入不足的同時，還存在著公共資金分配不平衡的問題。由于政府忽視社會事業(yè)發(fā)展，弱化公共服務(wù)職能，帶來經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的問題，導(dǎo)致一些重大民生問題如就業(yè)、社會保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等問題長期得不到解決。在構(gòu)建和諧社會中起著主導(dǎo)、基礎(chǔ)、關(guān)鍵作用的是政府，政府如果不能正確認識在履行職能中所存在的問題，不能科學(xué)定位政府職能，改變?nèi)蔽?、越位、錯位的現(xiàn)象，徹底實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，構(gòu)建和諧社會將是一句空話。所以改變政府職能也是構(gòu)建社會主義和諧社會的本質(zhì)要求。

1.3轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵從1982年至今，我國的行政管理體制已經(jīng)經(jīng)歷了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革，但整體上沒有跳出“精簡—膨脹—再精簡一再膨脹”的怪圈。原因是沒有處理好政府職能與機構(gòu)的關(guān)系。職能是機構(gòu)設(shè)置的前提，決定機構(gòu)；機構(gòu)是職能的載體，體現(xiàn)職能；政府的職能是通過政府機構(gòu)來實現(xiàn)的，而機構(gòu)的改革又必須根據(jù)職能來確定，如果職能尚未確定，管理方法也未改變，精簡以后的機構(gòu)還會再度恢復(fù)和膨脹。而政府規(guī)模膨脹，政府官員權(quán)力就會不斷擴大，在這種情況下，體現(xiàn)權(quán)錢交易的尋租活動必然盛行于世。所以，轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵。政府職能的發(fā)展變動是機構(gòu)改革的內(nèi)在動因，機構(gòu)設(shè)置與改變必須服從職能的變化。尤其是在中國加入WTO并更深地卷入經(jīng)濟全球化大潮中的當(dāng)代，政府職能轉(zhuǎn)變工作變得尤為緊迫。

2改革開放30年我國政府職能的三次重大轉(zhuǎn)變

2.1在改革開放初期，我國政府職能就隨著社會的巨大變化開始轉(zhuǎn)變1978年，黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的序幕，十一屆三中全會也標(biāo)志著我國的政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變的開始。從1978年到1992年黨的十四大前后，我國實現(xiàn)了政府職能的第一次轉(zhuǎn)變。這次改革圍繞著改革計劃經(jīng)濟體制，推進農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，啟動城市及國有企業(yè)改革，與之相適應(yīng)政府職能從制訂和實行經(jīng)濟計劃向間接調(diào)控經(jīng)濟社會運行轉(zhuǎn)變。按照致力于發(fā)展市場經(jīng)濟的要求，政府職能不斷適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，逐步從過去無所不包、無所不攬轉(zhuǎn)變到促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理和提高公共服務(wù)上來，實現(xiàn)政府職能從以政治重心向以經(jīng)濟建設(shè)為中心重心的轉(zhuǎn)變，使政企、政事分開。特別是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府能理順政府與市場的關(guān)系，當(dāng)好“守夜人”，用“看得見的手”來彌補“市場失靈”，宏觀調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展，把政府不該管的事交給社會、企業(yè)和市場，集中精力把政府該管的事管住、管好，明確各自的分工，建立嚴格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制。努力實現(xiàn)到位不缺位、到位不錯位、到位不越位。這一時期政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在政府職能的重心、關(guān)系等方面的轉(zhuǎn)變。

2.2從1992年到2002年黨的十六大前后，我國的政府職能又出現(xiàn)了第二次轉(zhuǎn)變即轉(zhuǎn)向建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制。1992年黨的十四大明確提出政府的經(jīng)濟職能主要是宏觀調(diào)控，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。政府改革和職能轉(zhuǎn)變，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展排除了體制障礙，產(chǎn)生了強大的推動力?？傮w上看，從改革開放之初到本世紀(jì)之初，我國政府職能轉(zhuǎn)變始終圍繞著組織和推動經(jīng)濟建設(shè)這個中心進行，尤其是各級地方政府更是以招商引資、促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展為工作重點。在經(jīng)歷了20多年改革和發(fā)展之后，到上世紀(jì)90年代末期，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展到達了一個新階段。但在經(jīng)濟社會發(fā)展取得偉大的歷史性成就的同時，又出現(xiàn)和產(chǎn)生了大量新的社會問題。這些新問題集中起來就是，經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性進一步顯現(xiàn)。其具體表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會發(fā)展的多個領(lǐng)域：經(jīng)濟發(fā)展本身的不均衡性，突出表現(xiàn)為資源短缺和環(huán)境生態(tài)的破壞，經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性受到威脅。這種新的發(fā)展形勢對我國政府管理體制以及政府職能提出了新的要求。政府職能也相應(yīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變：

首先，在市場競爭條件下，政府的職能主要是在遵守市場規(guī)律的前提下，通過創(chuàng)建一系列制度安排來規(guī)范市場、穩(wěn)定市場和引導(dǎo)市場發(fā)展，并通過提供必要公共產(chǎn)品的形式來彌補市場供應(yīng)的不足，為市場主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。其次、政府主要健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系，同時完善統(tǒng)計體制，加強對經(jīng)濟運行的監(jiān)測，保障國民經(jīng)濟的整體平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控職能；另外、政府通過指導(dǎo)性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等向行政相對人宣示政策，提出建議、意見，引導(dǎo)行政相對人作出或不作出某種行為，以實現(xiàn)一定的行政目標(biāo)，如秩序維護、環(huán)境保護、生態(tài)平衡、安全保障等，實現(xiàn)其指導(dǎo)職能。

2.3政府職能的第三次轉(zhuǎn)變隨著改革的進一步深入，從2002年3月在九屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》到2002年10月黨的十六大報告都進一步明確提出：政府機構(gòu)需按經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)這個總要求轉(zhuǎn)變職能。2003年黨的十六屆三中全會明確提出了“科學(xué)發(fā)展觀”理念，2004年黨的十六屆四中全會進一步提出構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)。無論是“科學(xué)發(fā)展觀”還是“和諧社會”，其目標(biāo)都要求政府職能轉(zhuǎn)變從過去聚焦經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到了更為廣闊的領(lǐng)域。為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新任務(wù)和新要求，自2002年以來，我國政府的管理職能實際上已經(jīng)開始了第三次轉(zhuǎn)變。這次政府職能轉(zhuǎn)變的重點表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是政府主要貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，對經(jīng)濟社會發(fā)展進行科學(xué)的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，制定正確的發(fā)展戰(zhàn)略，促進國民經(jīng)濟和社會的全面可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與人口、資源、環(huán)境的平衡，并協(xié)調(diào)不同所有制、不同規(guī)模、不同性質(zhì)、不同類別市場主體的關(guān)系，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)經(jīng)濟與社會發(fā)展、以及人與自然和諧發(fā)展，總之，政府進一步有效地執(zhí)行規(guī)劃與協(xié)調(diào)的職能。

二是完善社會管理制度，建立服務(wù)型政府。從投資型的經(jīng)濟發(fā)展型政府走向公共服務(wù)性的經(jīng)濟促進型政府，政府的主要工作不是通過直接投資來發(fā)展經(jīng)濟，而是進一步通過提供公共服務(wù)，改善公共管理，解決公共問題，制定公共政策，集中政府資源為促進市場經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，建立服務(wù)型政府。并著力解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會保障、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等人民群眾最關(guān)心的利益問題。完善社會管理制度，提高社會管理水平。

三是改革審批制度，推行依法行政，規(guī)范政府權(quán)力。計劃經(jīng)濟下，政府的行政審批事項繁多、手續(xù)繁雜、操作也不太規(guī)范。隨著社會主義市場經(jīng)濟建立和完善，這種靠行政手段來管理經(jīng)濟及社會事務(wù)的體制，已不適應(yīng)社會發(fā)展的要求，這就要求政府應(yīng)該在行政法許可的范圍內(nèi)依法行政。隨著2004年《中華人民共和國行政許可法》的頒布與實施，政府行政審批事項得到最大限度地減少，有效地改變行政審批過多過濫的狀況，使政府從大量的微觀管理和繁瑣的審批事務(wù)中解脫出來，使行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化，從而使我們的各級政府從全能政府走向有限政府，從權(quán)力政府走向責(zé)任政府，最終達到依法治國的目標(biāo)，也營造了有利于市場經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的法治環(huán)境。

四是發(fā)展社會組織、完善社會制度，實現(xiàn)了政府職能的外部轉(zhuǎn)移。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展較快，但我國的社會事業(yè)發(fā)展相對比較滯后，中介組織普遍存在法制化建設(shè)滯后，政社不分、行政化色彩過濃，結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)設(shè)立、職責(zé)交叉和行為不規(guī)范等問題。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會中，政府職能轉(zhuǎn)為大力規(guī)范、發(fā)展和完善社會中介組織，培育發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟和社會需要相適應(yīng)的功能完備、行為規(guī)范、責(zé)任明確的社會中介組織體系，充分發(fā)揮各類中介組織在政府和社會之間的橋梁紐帶作用，強化社會自我管理能力，實現(xiàn)社會事業(yè)社會辦，社會事業(yè)社會管。建立一種以自由平等為核心，以社會契約關(guān)系為特征的現(xiàn)代社會。這樣既減輕了政府運行的負荷，減少行政成本，建立廉價政府，又能防止政府職能的“越位”。

五是建立了應(yīng)急機制。危機干預(yù)是政府處理危機，給處于危機之中的個人或群體提供有效幫助和支持的一種必然的應(yīng)對策略，是政府的一種職能。由于我國處于“經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、市場轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟容易失穩(wěn)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建，再加上我國地域遼闊，地緣復(fù)雜，各種天災(zāi)人禍不斷，我國已進入了一個危機頻發(fā)期。要應(yīng)對危機，構(gòu)建和諧社會，政府就必須建立應(yīng)急機制。突發(fā)性公共事件的危機管理機制有著巨大的外部社會效應(yīng)，其明顯的公共產(chǎn)品特性使得這一體系的建設(shè)無法通過市場機制對資源的配置來實現(xiàn)，因此，解決突發(fā)性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成，這是政府必不可少的職能之一。

六是加強了電子政務(wù)的建設(shè)，提高政府管理的效率。電子政務(wù)的關(guān)鍵是政務(wù)，其要旨在于轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府與公眾的關(guān)系。實行電子政務(wù)能夠提高政府管理的效率，網(wǎng)絡(luò)的觸角可以深入到社會各個領(lǐng)域及居民家庭，政府通過電子手段，整合、優(yōu)化、配置生產(chǎn)力要素，變潛在的資源為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，進而使整個社會的競爭力進一步提高，形成寬松的發(fā)展環(huán)境，推進國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展。同時提高了政府工作的透明度，降低行政成本，有利于推進廉政勤政建設(shè)。

總的說來，改革開放三十年來，我國政府職能發(fā)生了三次較大的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。政府的運作方式發(fā)生了很大的變化，法律的力量，在各個領(lǐng)域開始發(fā)揮作用，依法治國、依法行政，已經(jīng)成為政府運作的基本要求，政府的職能也因此開始而走向法制化的軌道，真正實現(xiàn)從“全能政府”、“管制型政府”向“有限政府”、“服務(wù)型政府”、“責(zé)任型政府”以及“法治型政府”的轉(zhuǎn)變。（注：本文作者系福建師范大學(xué)教育碩士）。