摘要：在實(shí)際采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人沒(méi)有遵從自己主體的本位，出現(xiàn)了一些“缺位”和“越位”的現(xiàn)象，影響了采購(gòu)的效果。其原因在于對(duì)采購(gòu)人主體地位規(guī)范的制度不完善。政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值、公共利益目的、廉政建設(shè)期望都需要對(duì)采購(gòu)人主體地位進(jìn)行端正，端正的方法包括兩方面：明確采購(gòu)人權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任——從內(nèi)部矯正采購(gòu)人主體地位；完善監(jiān)管機(jī)制——從外部匡正采購(gòu)人主體地位。

關(guān)鍵詞：采購(gòu)人；主體地位

一、問(wèn)題的提出

采購(gòu)人，又稱采購(gòu)實(shí)體或采購(gòu)主體，是政府采購(gòu)當(dāng)中的需求方，在政府采購(gòu)當(dāng)事人中具有主導(dǎo)作用。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第十五條規(guī)定：采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織，現(xiàn)行采購(gòu)法也對(duì)其賦予了很大的權(quán)力并規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)，其政府采購(gòu)法主體地位不容置疑。但是，在實(shí)際采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人卻未遵從其主體的本位，出現(xiàn)了一些“缺位”和“越位”的現(xiàn)象，影響了采購(gòu)的效果。

（一）缺位現(xiàn)象

1、采購(gòu)人本身職責(zé)履行不充分。采購(gòu)人職責(zé)主要包括：認(rèn)真編制政府采購(gòu)預(yù)算；及時(shí)報(bào)送政府采購(gòu)計(jì)劃；依法組織政府采購(gòu)活動(dòng)；認(rèn)真履行合同和組織項(xiàng)目驗(yàn)收。但是在實(shí)際采購(gòu)活動(dòng)中，一些采購(gòu)人并未充分、謹(jǐn)慎履行自己的職責(zé)。如編制政府采購(gòu)預(yù)算，一些采購(gòu)人懷抱著“花的是公家的錢(qián)不心疼”的思想，未盡到認(rèn)真預(yù)算的職責(zé)，而是隨意的、大致的預(yù)算，導(dǎo)致采購(gòu)時(shí)候花費(fèi)了不必要的成本，政府采購(gòu)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的節(jié)儉、經(jīng)濟(jì)目的。又如組織采購(gòu)活動(dòng)，一些采購(gòu)人貪圖簡(jiǎn)便，只看報(bào)價(jià)的高低，而沒(méi)有盡到謹(jǐn)慎審查供應(yīng)商資格的職責(zé)，導(dǎo)致后來(lái)采購(gòu)的商品、服務(wù)質(zhì)量低下，不能滿足政府運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)需求。

2、采購(gòu)人將本身職責(zé)委與他人代勞。從政府采購(gòu)法第十八條、第十九條可以看出，不管是集中采購(gòu)還是一般采購(gòu)，采購(gòu)人都有權(quán)委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行采購(gòu)有關(guān)事宜。因此一些采購(gòu)人也就順?biāo)浦?，將采?gòu)事宜全推給采購(gòu)中心等政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代勞，將本來(lái)屬于自己份內(nèi)的諸如采購(gòu)方案、投標(biāo)評(píng)審、貨物驗(yàn)收等一系列事宜委手他人。自己就坐等著貨物、工程、服務(wù)上門(mén)，對(duì)具體采購(gòu)事宜不過(guò)問(wèn)、不參與、不負(fù)責(zé)、不再勞神費(fèi)事。采購(gòu)人和供應(yīng)商買(mǎi)賣(mài)雙方缺乏對(duì)話和溝通，導(dǎo)致最后買(mǎi)回來(lái)的產(chǎn)品根本不能滿足采購(gòu)原本的目的，徒添了采購(gòu)成本；出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也互相推讓?zhuān)瑢?dǎo)致職責(zé)不清，降低了采購(gòu)效率。

（二）越位現(xiàn)象

1、濫用預(yù)算權(quán)力進(jìn)行奢侈采購(gòu)。因?yàn)閲?guó)家撥款，各政府各部門(mén)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織花的是公家的錢(qián)，因此浪費(fèi)奢侈成風(fēng)。它們“竭盡所能”用國(guó)家的錢(qián)來(lái)滿足本單位私欲的途徑就是政府采購(gòu)。政府采購(gòu)法賦予了采購(gòu)人極大的自主權(quán)力，采購(gòu)人通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算、增加采購(gòu)項(xiàng)目的方式，為自己購(gòu)置各種商品、服務(wù)，滿足自己的私欲，而這些商品、服務(wù)根本不在維持政府日常的范圍之內(nèi)，是額外的、沒(méi)有必要的商品和服務(wù)。

2、濫用采購(gòu)自主權(quán)力進(jìn)行違法交易。采購(gòu)人一方擁有授予采購(gòu)合同的權(quán)力，因此在采購(gòu)過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)作用，它有權(quán)選擇與合適的供應(yīng)商交易、拒絕不合適的供應(yīng)商的申請(qǐng)。但在現(xiàn)實(shí)中這種權(quán)力被濫用，采購(gòu)人并不是選擇“最合適”的供應(yīng)商，而是選擇“最利己”的供應(yīng)商進(jìn)行交易，這個(gè)利己并不是為了公共利益，而是為了一己私利。供應(yīng)商為了獲取提供產(chǎn)品、服務(wù)和工程的資格，不得不拉攏追尋私利的采購(gòu)人，因此該領(lǐng)域賄賂成風(fēng)，采購(gòu)人接受賄賂濫用職權(quán)、違規(guī)交易的表現(xiàn)有：違規(guī)招標(biāo)、限制其他競(jìng)爭(zhēng)者；招標(biāo)人與投標(biāo)人相互串通，以低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)簽訂合同；傾向性評(píng)標(biāo)等。

二、原因分析

政府采購(gòu)法賦予采購(gòu)人采購(gòu)主體的地位，也規(guī)定了成就其主體地位的權(quán)利和義務(wù)，寄予了對(duì)采購(gòu)人在發(fā)揮能動(dòng)性的同時(shí)盡職盡責(zé)使用公共資金、以公共利益為目標(biāo)而為采購(gòu)的希望，但是采購(gòu)人卻偏離了應(yīng)有的“主體”坐標(biāo)，出現(xiàn)了“缺位”、“越位”，究其原因固然是由于某些管理者、采購(gòu)經(jīng)手人或者人浮于事、疏于本身職責(zé)；或者利欲熏心、濫用權(quán)力直接造成的，但不可否認(rèn)，最根本的原因還隱藏在這些“缺位”和“越位”現(xiàn)象的背后，即制度的不完善。一方面，由于采購(gòu)人一方來(lái)自行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)存在人浮于事的風(fēng)氣，如果對(duì)行政權(quán)的行使方式?jīng)]有很好的程序來(lái)規(guī)范、對(duì)其失職的后果缺乏有力的懲戒機(jī)制來(lái)制約，這就難以保證行政人履行職責(zé)時(shí)“如履薄冰”般認(rèn)真謹(jǐn)慎。因此在政府采購(gòu)活動(dòng)中采購(gòu)人出現(xiàn)“缺位”也就能夠解釋了。另一方面，采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的采購(gòu)活動(dòng)雖然披著民事行為的“外衣”，但卻深藏著行政的實(shí)質(zhì)。因?yàn)椴少?gòu)人一方來(lái)自行政機(jī)關(guān)，采購(gòu)目的是為了公共利益，使用的是公共資金，因此采購(gòu)活動(dòng)也就必然帶上了“公權(quán)力”色彩。政府采購(gòu)法為了能使采購(gòu)經(jīng)濟(jì)、安全并實(shí)現(xiàn)一定的政策功能，也賦予了采購(gòu)人較大的自主權(quán)。而“公權(quán)力”從來(lái)存在著擴(kuò)張的天性，這種天性很容易使權(quán)力擁有者憑借手中的權(quán)力為所欲為。因此采購(gòu)人在被賦予了較大的采購(gòu)自主權(quán)后，也逐漸異化追逐一己私利。而我國(guó)政府采購(gòu)法當(dāng)中監(jiān)督和制約制度有很大缺陷，如監(jiān)督與管理機(jī)關(guān)職責(zé)區(qū)分不清，監(jiān)督機(jī)關(guān)“財(cái)政部門(mén)”本身就是行政機(jī)關(guān)的組成，這樣不免有既做運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判之嫌疑。監(jiān)督不力，難以避免采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)中“越位”行為。

三、采購(gòu)人主體地位的端正

（一）采購(gòu)人主體地位端正的必要性

1、政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值要求端正采購(gòu)人的主體地位。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的辦法，采用規(guī)模采購(gòu)、擇優(yōu)采購(gòu)等手段，可以使政府獲得物美價(jià)廉的商品和勞務(wù)，從而達(dá)到節(jié)省開(kāi)支目的。因此經(jīng)濟(jì)效益是政府采購(gòu)一個(gè)重要的價(jià)值追求。而采購(gòu)人“缺位”，預(yù)算不細(xì)致、將事務(wù)委手他人，無(wú)形當(dāng)中增加了中間環(huán)節(jié)的費(fèi)用；而“越位”，采購(gòu)人濫用職權(quán)牟取私利的行為將最終導(dǎo)致采購(gòu)成本的增加。因?yàn)楣?yīng)商除支出正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和相關(guān)費(fèi)用外，還要額外支付一筆賄賂費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上“羊毛最終出在羊身上”，這些費(fèi)用最終轉(zhuǎn)嫁給了采購(gòu)人，無(wú)形中增大了采購(gòu)成本，背離了提高財(cái)政資金使用經(jīng)濟(jì)效益的政府采購(gòu)初衷。

2、政府采購(gòu)的公共利益目的要求端正采購(gòu)人的主體地位。政府采購(gòu)人使用財(cái)政性資金，采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)，一是為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)，二是為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)。政府采購(gòu)法通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)，如規(guī)定采購(gòu)方法和采購(gòu)程序，是為了規(guī)范采購(gòu)人的行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，保證政府采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量，從而達(dá)成政府采購(gòu)目的，維護(hù)公共利益。因此，采購(gòu)人的行為是否盡職盡責(zé)關(guān)系到公共利益。“缺位”和“越位”現(xiàn)象只可能損公肥私，采購(gòu)到價(jià)高質(zhì)次的商品、服務(wù)和工程，最終侵害到公共利益。

3、政府采購(gòu)的廉政建設(shè)期望要求端正采購(gòu)人的主體地位。政府采購(gòu)制度的初衷是消除以前普遍存在、但卻一直無(wú)法有效遏止的公共支出中決策或經(jīng)辦人員收受回扣的現(xiàn)象。政府采購(gòu)被稱為從源頭上防治腐敗的“陽(yáng)光采購(gòu)”。而政府采購(gòu)過(guò)程中采購(gòu)人“預(yù)算不依，采購(gòu)任意”的“缺位”以及接受商業(yè)賄賂、鼓勵(lì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的“越位”，嚴(yán)重?fù)p害到了政府的形象。因此廉政建設(shè)的期望要求端正采購(gòu)人的主體地位。

（二）端正采購(gòu)人主體地位的對(duì)策

完善相關(guān)制度，從內(nèi)部和外部?jī)煞矫骐p管齊下可以端正采購(gòu)人應(yīng)有的主體地位，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的本來(lái)目的。

1、明確采購(gòu)人權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任——從內(nèi)部矯正采購(gòu)人主體地位。賦予采購(gòu)人采購(gòu)權(quán)利的同時(shí)，讓其也擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的義務(wù)與職責(zé)，不僅讓采購(gòu)人能靈活地進(jìn)行采購(gòu)，也讓采購(gòu)人任何行為有章可循，處于正確的主體軌道；不僅讓采購(gòu)人享受到采購(gòu)自主權(quán)的自由、也讓采購(gòu)人承擔(dān)“缺位”和“越位”后的法律責(zé)任，讓采購(gòu)人能時(shí)時(shí)“如履薄冰”、謹(jǐn)慎而不偏離本位地進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)。具體來(lái)看，可以從以下方面入手：（1）規(guī)范財(cái)政性資金使用。政府職能部門(mén)根據(jù)預(yù)算取得的僅僅是財(cái)政性資金的“使用權(quán)”，而非“所有權(quán)”，因此使用財(cái)政性資金進(jìn)行政府采購(gòu)要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)行，無(wú)權(quán)從中獲得非法收益或者隨意處置。其中最重要的是堅(jiān)持實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算控制，科學(xué)合理編制采購(gòu)預(yù)算，不搞財(cái)力透支，超預(yù)算的項(xiàng)目重新審核采購(gòu)方案的合理性，再進(jìn)行決策。（2）建立采購(gòu)決策和執(zhí)行失誤問(wèn)責(zé)制度。對(duì)于采購(gòu)人“缺位”和“越位”行為，必須嚴(yán)格追究其法律責(zé)任，誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)執(zhí)行誰(shuí)負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題，對(duì)人對(duì)事，單位負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人，具體經(jīng)辦人員作為直接責(zé)任人員，將采購(gòu)的開(kāi)支和廉潔情況與個(gè)人的工資、地位掛鉤。（3）恪守政府采購(gòu)公開(kāi)、公平、公正的原則。采購(gòu)人自動(dòng)將自身呈于公眾監(jiān)督之下，將有關(guān)的采購(gòu)要求、規(guī)格、期限等信息公開(kāi)；對(duì)所有競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)商一視同仁，為他們提供均等機(jī)會(huì)，不進(jìn)行違法交易。促進(jìn)采購(gòu)人規(guī)范進(jìn)行采購(gòu)事宜。（4）理清自身與代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。采購(gòu)人對(duì)代理機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)是相對(duì)的，它與一般中介機(jī)構(gòu)只能在特定范圍內(nèi)形成委托關(guān)系，對(duì)這個(gè)特定范圍標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)細(xì)致化，使采購(gòu)人不得隨意將政府采購(gòu)事宜假手他人，造成責(zé)任不清。它與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是法定代理關(guān)系，只要是集中采購(gòu)目錄之內(nèi)的都要由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。因此，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)兩者在各自的職責(zé)范圍內(nèi)分工合作，代理機(jī)構(gòu)可以監(jiān)督采購(gòu)人，提出相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)。

2、完善監(jiān)管機(jī)制——從外部匡正采購(gòu)人主體地位。外部監(jiān)督能促進(jìn)采購(gòu)人謹(jǐn)慎行使職責(zé)，正確行使其主體地位。外部監(jiān)督應(yīng)多管齊下，包括：（1）各級(jí)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督，側(cè)重于對(duì)采購(gòu)資金使用的監(jiān)督，因?yàn)楦骷?jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)的計(jì)劃安排和執(zhí)行最熟悉。財(cái)政部門(mén)在審核、批復(fù)政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)要過(guò)細(xì)地做好工作、嚴(yán)格把關(guān)，提高采購(gòu)預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。對(duì)于超出的預(yù)算復(fù)審再通過(guò)。因?yàn)樨?cái)政部門(mén)屬于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，為避免政府采購(gòu)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的情況，還要加強(qiáng)上級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督。（2）各級(jí)監(jiān)察、審計(jì)的監(jiān)督，側(cè)重于事后監(jiān)督，即發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重“缺位”和“越位”行為時(shí)候，堅(jiān)決追究相關(guān)決策人和執(zhí)行人的責(zé)任，嚴(yán)懲不貸。（3）其他采購(gòu)利益人的監(jiān)督，包括供應(yīng)商、第三人等的監(jiān)督。這種監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)要樹(shù)立采購(gòu)人與他們之間良好的對(duì)話機(jī)制，且將這種對(duì)話機(jī)制作為采購(gòu)人一項(xiàng)法定義務(wù)規(guī)定下來(lái)，采購(gòu)人必須接受參與采購(gòu)的其他人的合理意見(jiàn)并根據(jù)該意見(jiàn)擬定對(duì)策。（4）社會(huì)、輿論監(jiān)督，以公眾力量維護(hù)政府采購(gòu)的正常進(jìn)行。這種監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)要確立采購(gòu)人披露信息的義務(wù)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，采購(gòu)人只有將其采購(gòu)活動(dòng)曝于公眾的眼光下，才能更好地按照自己主體地位的軌道進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)。

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（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）