摘要：文章從建立反腐敗協(xié)調(diào)中心、加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大和司法監(jiān)督、審計監(jiān)督以及社會監(jiān)督5個環(huán)節(jié)的監(jiān)督機制展開論述，探討了如何構(gòu)建和完善反腐敗監(jiān)督約束機制。

關(guān)鍵詞：反腐倡廉；監(jiān)督約束機制

十七大第一次把反腐倡廉建設(shè)提升為黨的5大建設(shè)之一，提出“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防止腐敗工作領(lǐng)域”。2008年中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》，強調(diào)做好反腐倡廉工作的重要性，為今后5年推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)提出指導(dǎo)性意見。在懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中，建構(gòu)完備的反腐監(jiān)督體系是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是反腐教育體系和制度體系發(fā)生作用的保證。

一、建立反腐敗協(xié)調(diào)中心

我國一貫重視監(jiān)督體制的建設(shè)，基本形成了比較系統(tǒng)、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，包括：執(zhí)政黨的紀律監(jiān)督、人民代表大會的立法監(jiān)督、法院、檢察院的司法監(jiān)督、政府內(nèi)部的行政監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的協(xié)商監(jiān)督、人民群眾新聞輿論的社會監(jiān)督等等。但從總體上看我國在監(jiān)督方面仍存在著一些不容忽視的問題，如監(jiān)督體制不順；監(jiān)督主體之間缺少協(xié)調(diào)配合，造成監(jiān)督成本過高；監(jiān)督觀念不強；監(jiān)督意識嚴重缺乏等問題?，F(xiàn)有的監(jiān)督體系中的各個監(jiān)督機構(gòu)均為相對的獨立體，缺乏總攬和協(xié)調(diào)各方面監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，難以實現(xiàn)監(jiān)督和處理的及時性、準確性。監(jiān)督是一個相互聯(lián)系的系統(tǒng)工程，需要完善而健全的協(xié)調(diào)、制約機制，因此有必要整合監(jiān)督體制的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，建立一個集合整個監(jiān)督力量的領(lǐng)導(dǎo)中心。該中心在整個監(jiān)督體系中發(fā)揮核心的協(xié)調(diào)作用，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和指揮監(jiān)督部門的工作，明確不同監(jiān)督機構(gòu)之間的分工協(xié)作關(guān)系，解決他們之間發(fā)生的矛盾，以形成監(jiān)督的整體合力。

二、強化黨內(nèi)監(jiān)督機制

（一）改革和完善黨的紀律檢查體制

《黨章》規(guī)定：“各級紀律檢查委員會要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理結(jié)果向同級的黨委員會報告”?！吧霞壖o律檢查委員會有權(quán)檢查下級紀律檢查委員會的工作，并有權(quán)批準和改變下級紀律檢查委員會的決定，得到他的同級黨的委員會的批準，這種改變必須經(jīng)他的上級黨的委員會批準”。這就使得各級紀委要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，即監(jiān)督者的切身利益仍然掌握在被監(jiān)督者手中，給同級監(jiān)督帶來一定的難度。所以，現(xiàn)行的紀檢領(lǐng)導(dǎo)體制還需要進一步深化，垂直監(jiān)督有待強化。進一步明確黨的紀律檢查委員會是由黨的代表大會選舉產(chǎn)生的黨的專門監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)該向黨的代表大會負責(zé)并報告工作；改革現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制，中央紀委可以在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下工作，但地方紀委可以探索實行以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔。

（二）加強黨內(nèi)監(jiān)督

黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，是保持黨的先進性和純潔性、增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要手段。黨內(nèi)監(jiān)督主要包括上級黨委、紀委的下行監(jiān)督，同級黨委、紀委的平行監(jiān)督，下級黨組織和廣大黨員群眾的上行監(jiān)督，黨員干部的自我監(jiān)督以及班子成員的互相監(jiān)督5種形式。

現(xiàn)實中，由于監(jiān)督意識淡薄、監(jiān)督主體權(quán)威不夠、監(jiān)督機制滯后等因素的影響，這5種形式的監(jiān)督有弱化、虛化甚至空化的危險。

2003年12月中共中央出臺了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對黨內(nèi)監(jiān)督的7項重點內(nèi)容作了明確規(guī)定，并設(shè)立了10項黨內(nèi)監(jiān)督制度。這些重點內(nèi)容，既是執(zhí)政黨必須做到的，也是廣大人民群眾經(jīng)常關(guān)注的、在黨內(nèi)監(jiān)督實踐中比較薄弱的環(huán)節(jié)。如人民群眾反映強烈的腐敗問題、依法行政問題、黨務(wù)工作所存在的越位、錯位、缺位問題。所以要認真抓好重點內(nèi)容的監(jiān)督和10項黨內(nèi)監(jiān)督制度的落實，特別是要抓好集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合制度的落實，重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、誡勉談話等黨內(nèi)監(jiān)督制度的落實，抓好重大決策、干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用等事項的集體決策，防止出現(xiàn)個人說了算或少數(shù)人商議的情況。

三、加強人大和司法監(jiān)督機制

（一）改革和完善人大監(jiān)督體制

我國憲法規(guī)定，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，并受人大監(jiān)督。人大監(jiān)督作為我國權(quán)力監(jiān)控機制的基礎(chǔ)和核心，在我國政治生活中發(fā)揮著特殊而重要的作用。我國目前的人大監(jiān)督無論是從監(jiān)督范圍和監(jiān)督力度都還存在一些問題，有相當(dāng)一部分干部和群眾對人大及其常委會的權(quán)力控制工作存在一些模糊的甚至錯誤的認識。

我們要改革和完善人大監(jiān)督體制，首先，要出臺專門的人大監(jiān)督法，提高人大監(jiān)督的權(quán)威性，規(guī)范化和程序化。其次，人大常委會設(shè)立一個專門監(jiān)督機構(gòu)使人大監(jiān)督有機構(gòu)來執(zhí)行。再次，目前很多人大代表和人大常委會組成人員由政府官員兼職擔(dān)任，監(jiān)督者與被監(jiān)督者合二為一，出現(xiàn)了監(jiān)督的“悖論”現(xiàn)象，自己監(jiān)督自己，因此應(yīng)對人大代表及其常委會組成人員結(jié)構(gòu)進行改革，實現(xiàn)組成人員的專業(yè)化。另外，還要提高人大及其常委會組成人員的素質(zhì)，以增強其參政議政能力。

（二）改革和完善司法監(jiān)督機制

司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分。黨在十六大已提出要改革司法機關(guān)的工作機制和人、財、物管理機制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事物相分離，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使司法權(quán)?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是要加強調(diào)查研究，進一步健全和加強司法機關(guān)內(nèi)部的組織機構(gòu)，改善和加強司法機關(guān)的地位，改善和加強司法機關(guān)的思想政治工作，逐步提高全體司法干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，進一步完善檢察審判工作的工作程序、工作制度和內(nèi)部監(jiān)督制度，加強各司法機關(guān)的工作協(xié)調(diào)。

四、改革和完善審計監(jiān)督體制

我國逐步加大審計監(jiān)督的力度，2006年新修訂的《審計法》，拓寬審計監(jiān)督的內(nèi)容和范圍，進一步確認審計監(jiān)督的權(quán)威性。據(jù)審計署審計長劉家義2008年8月向全國人大常委會會議作了《關(guān)于2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，2006年審計報告中對所發(fā)現(xiàn)的117起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)查處后，已有88人被依法逮捕、起訴或判刑，104人受到黨紀政紀處分。通過審計，完善各項制度規(guī)定305項，追回或歸還被擠占挪用的資金41.95億元?？梢哉f審計反腐己成為我國反腐倡廉體系的一個重要支柱。

作為一個監(jiān)督機關(guān)，審計機關(guān)也同其他監(jiān)督機關(guān)一樣，處于被審計機構(gòu)和人員的“對立面”的位置上，因此，如果沒有相對的獨立性，工作是無法展開的，而我國憲法規(guī)定“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的同時，在審計法中卻規(guī)定“地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)并報告工作。”這種雙重管理體制，是審計機關(guān)缺乏與其職能相等的獨立性，因此，必須進行改革，把審計機關(guān)從政府及機構(gòu)中單列出來，實行垂直管理體制，直接對上級審計機關(guān)負責(zé)，不隸屬同級政府。

加大審計報告公布的透明度是完善審計監(jiān)督的另一個重要方面。從審計署最近幾年的審計報告來看，透明度越來越高：2002年的審計報告有30頁，點名的案件僅1宗；2003年的審計報告有16頁，曝光內(nèi)容大大增加；2004年的審計報告共1.2萬字，大批案件被曝光，有十多個部委被點名。2007年度的審計報告在反映中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況時，共對20個部門、單位點了名；在報告的每個部分，都揭示了審計發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量、有關(guān)責(zé)任人員的處理情況，還披露了個別情節(jié)惡劣、性質(zhì)嚴重的重大案件。國家審計署原審計長李金華曾公開表示：“依法行政，建設(shè)法治政府很重要一點就是公開透明；懲治腐敗和官僚主義，最好的辦法也是公開透明?！钡谖覈秾徲嫹ā分校瑢徲媹蟾娴耐该鞫葐栴}，是這樣規(guī)定“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或向社會公布審計結(jié)果?！睂τ趯徲媹蟾娴墓寂c否，審計機關(guān)有著很大的自由裁量權(quán)。既然公開透明是懲治腐敗的最好辦法，那么審計報告的公布應(yīng)該制度化，成為審計機關(guān)的一項責(zé)任和義務(wù)，而不僅僅是一項可行使可不行使的權(quán)力。

五、強化社會監(jiān)督機制

社會監(jiān)督與國家監(jiān)督的區(qū)別是，它是一種來自人民群眾的自下而上的監(jiān)督，是一種非國家性質(zhì)的監(jiān)督，多數(shù)不具有嚴格的法律形式，也不具有強制性的法律效果，但它具有監(jiān)督信息豐富、及時等優(yōu)點。這種監(jiān)督能在很大程度上引起執(zhí)政黨機關(guān)，國家機關(guān)及其有關(guān)國家監(jiān)督機關(guān)，司法機關(guān)的注意，從而促使帶強制性的監(jiān)督手段的運用，因而社會監(jiān)督對于防止腐敗現(xiàn)象的滋生、蔓延具有非常重要的意義。

（一）加強政協(xié)的民主監(jiān)督

中國人民政治協(xié)商會議是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要政治形式和組織形式。在這里，中國共產(chǎn)黨和民盟等民主黨派和工商聯(lián)對共產(chǎn)黨和國家的大政方針、對社會主義建設(shè)、對國家政治生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題，進行協(xié)商、討論，實行政治協(xié)商和互相監(jiān)督。毛澤東同志在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一書中道明了政協(xié)民主監(jiān)督的重要意義：“為什么讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢?這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更為有益。”加強政協(xié)的民主監(jiān)督，應(yīng)做到以下幾點：第一，各級黨委和領(lǐng)導(dǎo)增強統(tǒng)戰(zhàn)意識和民主意識，主動與政協(xié)協(xié)商，認真對待、及時處理來自政協(xié)的意見。第二，以民主監(jiān)督的制度化為重點，全面推進監(jiān)督的規(guī)范化、經(jīng)常化。第三，將協(xié)商與監(jiān)督有機結(jié)合起來，使兩者相輔相成，共同發(fā)展。

（二）加強群眾監(jiān)督

目前，我國群眾監(jiān)督的主要形式僅僅局限于舉報監(jiān)督、信訪監(jiān)督、控申監(jiān)督等形式。這些形式雖然在權(quán)力監(jiān)督中也起了一定作用，但總體上說還沒有起到群眾監(jiān)督在權(quán)力制約機制中的應(yīng)有作用，群眾監(jiān)督帶有明顯的滯后性。有些群眾認為，監(jiān)督是上邊的事，普通群眾管不了；有些群眾存在畏難情緒，怕得罪人，不想監(jiān)督；有些群眾怕打擊報復(fù)，不敢監(jiān)督。只有在自身權(quán)益受到侵害時才站出來揭發(fā)投訴，甚至有的人逆來順受“忍了”。因此，必須對群眾加強法制宣傳、普法教育，盡快地提高人民群眾對權(quán)力運作依法行使監(jiān)督權(quán)的自覺性和積極性。此外，還要拓寬疏通群眾監(jiān)督渠道。通過制定一部切實可行的監(jiān)督法，以法規(guī)形式明確群眾履行監(jiān)督的權(quán)力、義務(wù)，使人民群眾表達意愿、反映問題的民主權(quán)利切實受到法律保障，確保人民群眾民主權(quán)利不受侵犯。通過疏通人民群眾的信訪渠道、加強民主選舉和民主評議、實行政務(wù)公開等方式來保障群眾實施監(jiān)督。

（三）強化新聞輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督是新聞媒體在黨和政府支持下代表公眾輿論對腐敗等社會丑惡現(xiàn)象進行的揭露和曝光，它隨著社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和對外開放的深入而凸顯其重要性，顯示黨和政府防治腐敗的力量和信心，維護穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。如果說隱蔽是腐敗的特性，那么曝光和公開性則是媒體的重要職能。媒體的客觀報道可將腐敗丑行暴露在光天化日之下，還可以為司法機構(gòu)懲治腐敗提供線索，尋找證據(jù)。媒體的評論則是社會良知的體現(xiàn)物，它有利于形成反腐敗的正確輿論。政治文明離不開健康的新聞輿論，其中必然包括人民群眾通過新聞媒體對政治過程尤其是“一把手”的決策和施政過程進行監(jiān)督?，F(xiàn)在，中國媒體在報道重大事故、執(zhí)法機關(guān)處理重大腐敗案件的結(jié)果等方面越來越及時公開，如2008年底政府對“三鹿”奶粉事件的及時公開和處理，讓群眾看到了黨和政府改革和反腐敗的決心。這說明，加強輿論監(jiān)督、以人民的根本利益為出發(fā)點，是一定會得到人民堅決擁護的。

（作者單位：廣東省地質(zhì)局審計處）