摘要：糧食安全是關(guān)系到國計(jì)民生的重大公共產(chǎn)品。湖南是我國的產(chǎn)糧大省之一，在糧食安全問題上承擔(dān)著重要責(zé)任。為此，文章以湖南3個地區(qū)（漢壽、衡山和慈利）為樣本，基于農(nóng)戶的調(diào)查問卷和座談，闡釋了農(nóng)民對糧食安全問題的認(rèn)知與參與度，分析了目前糧食安全方面存在的主要問題，并從價格、技術(shù)和補(bǔ)貼等方面提出保證糧食安全的對策建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全；認(rèn)知；補(bǔ)貼

湖南作為中國最大的水稻生產(chǎn)大省，對保證國家糧食安全，具有重要的戰(zhàn)略地位。筆者于2008年7-8月對湖南省張家界市慈利縣、常德市漢壽縣、衡陽市衡山縣（分別代表貧困山區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和丘陵地區(qū)的糧食產(chǎn)區(qū)）采取座談和問卷形式進(jìn)行了深入調(diào)查，發(fā)放調(diào)查問卷360份，收回有效問卷350份（漢壽為154份，衡山為96份，慈利為100份），問卷有效率為97.2%。并進(jìn)行初步分析，對提高農(nóng)民種糧積極性，保障國家糧食安全提出相關(guān)建議。

一、被調(diào)查農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)及對糧食安全政策的認(rèn)知

（一）被調(diào)查者的基本特征

對農(nóng)戶的基本情況，主要調(diào)查了其年齡、受教育程度、家庭勞動力和收入來源等內(nèi)容，并對調(diào)查對象基本特征進(jìn)行整理分析（見表1）。從表1可知，在被調(diào)查者年齡結(jié)構(gòu)中，年齡在50-59歲的人數(shù)最多，占29.43%，其次是年齡在40-49歲的，占總?cè)藬?shù)的27.71%，年齡在60歲以上的，占總?cè)藬?shù)的23.42%，其中調(diào)查者的最大年齡為75歲。而30-39歲的為調(diào)查總?cè)藬?shù)的17.14%，29歲以下的勞動力僅為2.26%。說明農(nóng)村勞動力超老齡化現(xiàn)象明顯，勞動力后續(xù)供給出現(xiàn)嚴(yán)重不足，甚至斷層，此狀況在丘陵山區(qū)更加明顯（丘陵山區(qū)50歲以上的比例分別為58.34%和64%，29歲以下的比例分別為0和1.04%）。被調(diào)查者的受教育程度方面：被調(diào)查者的學(xué)歷以初中和小學(xué)為主，分別為45.14%和36.29%；而高中以上所占比例為13.14%，其中大專以上僅為1.14%。說明農(nóng)村地區(qū)勞動力的文化素質(zhì)不容樂觀，有待大幅提高。特別值得注意的是山區(qū)高中以上學(xué)歷的比例為7%，低于調(diào)查地區(qū)的平均水平；而文盲比例為8%，高于調(diào)查地區(qū)平均水平2.57個百分點(diǎn)。被調(diào)查者家庭農(nóng)的收入來源主要由種植業(yè)和打工收入組合構(gòu)成，比例為75.14%，完全由打工和副業(yè)收入構(gòu)成的家庭比例為11.71%。說明農(nóng)村中種植業(yè)收入仍占重要地位。

（二）被調(diào)查農(nóng)戶糧食生產(chǎn)基本情況

根據(jù)有效問卷，整理得到被調(diào)查農(nóng)戶糧食生產(chǎn)基本情況。由表2可知，2008年調(diào)查地區(qū)農(nóng)戶家庭平均為4個人，水稻播種面積為6.97畝，其中平原地區(qū)漢壽為10.8畝，慈利和衡山分別為4.2畝和3.7畝。擁有土地最多的農(nóng)戶為60畝，擁有20畝以上的比例為11.42%。說明部分農(nóng)村通過租種村集體的土地在進(jìn)行適度規(guī)?；?jīng)營。從糧食的投入－產(chǎn)出來看，調(diào)查地區(qū)農(nóng)戶糧食的總收益為5998.66元（糧食價格為調(diào)查得出：每百斤88元），總成本為2545.04元（化肥使用費(fèi)、農(nóng)藥使用費(fèi)、排灌作業(yè)費(fèi)、種苗和種子費(fèi)、雇用勞動費(fèi)、機(jī)耕及其他的比例分別為23.32%、16.68%、12.05%、7.28%、16.86%、23.81%），為總收益的44.40%。加上國家的“四補(bǔ)貼”（2008年為每畝110元左右），農(nóng)戶糧食的總利潤為4049.58，每畝的利潤為581.01元。從成本－現(xiàn)金比看：由于調(diào)查地區(qū)的糧食商品率為61.78%，由此可知農(nóng)戶的成本－現(xiàn)金比為58.92%，特別是衡山（丘陵）和慈利（山區(qū)）的成本-收益比分別由61.81%、58.79%變化為成本-現(xiàn)金比的122.8%、96.42%，僅有漢壽（平原）的成本-現(xiàn)金比為36.48%。說明農(nóng)戶種糧是否賺錢（直接的感覺是現(xiàn)金收入）關(guān)鍵取決農(nóng)戶種植的面積呈正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)種植面積小于一定的規(guī)模，在現(xiàn)行的價格和農(nóng)資費(fèi)用下，種田是虧損的。

（三）被調(diào)查者對糧食直補(bǔ)政策的認(rèn)知及種糧積極性的影響因素

糧食直補(bǔ)政策是發(fā)揮農(nóng)民種糧積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是2004年中央一號文件以來農(nóng)民關(guān)注的重點(diǎn)，根據(jù)表3可知，目前農(nóng)民對此政策的認(rèn)知程度：對糧食補(bǔ)貼政策（種糧農(nóng)民補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼）全部知道的149人，占總調(diào)查農(nóng)戶的42.57%；知道其中3項(xiàng)的為20.29%；1-2項(xiàng)的為29.14%；不知道（沒聽說）的僅為18人，占總調(diào)查農(nóng)戶的5.14%。對糧食補(bǔ)貼政策不太清楚（1-2項(xiàng)以下）的慈利和衡山的比重較高，分別為54%和37.5%。農(nóng)民對政策的主要了解渠道的調(diào)查顯示：主要源于廣電雜志和鄉(xiāng)村干部，其比重分別為48.57%和4.86%；鄰里傳授的僅為6.57%，說明農(nóng)村通信的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)政策信息的獲得。對現(xiàn)在的糧食補(bǔ)貼政策：77.14%的農(nóng)民感到很滿意，在山區(qū)（慈利）和丘陵（衡山）地區(qū)此比例更高，分別達(dá)到88%和84.38%。不滿意的僅為5人，占被調(diào)查農(nóng)戶的1.43%。對于補(bǔ)貼政策對農(nóng)民目前種糧積極性的影響：66.29%的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)貼政策對自己種糧積極性的影響作用很大，特別是慈利縣，該比例達(dá)到85%；認(rèn)為作用一般的比例為21%，但此項(xiàng)在漢壽卻達(dá)到45.45%。在影響種糧積極性的因素調(diào)查中：最主要的是種糧的比較效益低，此比例為54.57%；其次分別是勞動力不足和基礎(chǔ)設(shè)施差，分別占到調(diào)查農(nóng)戶的25.71%和14.29%；政策的變動對其影響較小，僅為5.43%。

二、湖南農(nóng)民種糧存在的主要問題

（一）種糧的利潤增長緩慢，農(nóng)民種糧的積極性不高

2008年的水稻的實(shí)地收購價格是88元/100斤，比2007年的75元/100斤上漲了17.33%，上漲幅度應(yīng)該不算少，農(nóng)民對糧食價格還是比較滿意的。但由2008年CPI的上漲，農(nóng)民的實(shí)際收入并沒有因此而增加。更何況2008年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的上漲幅度遠(yuǎn)大于糧食價格的上漲幅度。根據(jù)我們的調(diào)查，化肥價格上漲50%、農(nóng)藥上漲40%、人工、機(jī)耕費(fèi)上漲30%。實(shí)際上，農(nóng)民種植糧食的純收入降低了，導(dǎo)致農(nóng)民的種糧積極性不高。

（二）糧食科技服務(wù)體系不完善，農(nóng)民滿意度偏低，對農(nóng)戶種糧的激勵不足

現(xiàn)行糧食技術(shù)推廣體系對農(nóng)民的作用不容樂觀。從表4可以看出：農(nóng)民對糧食技術(shù)推廣體系和推廣科技人員工作的滿意程度低；多數(shù)農(nóng)民愿意接受技術(shù)的有償服務(wù)，但有效的技術(shù)成果供給不足；科技人員對農(nóng)民獲得技術(shù)作用不大；推廣部門技術(shù)傳播的方式缺少實(shí)踐可操作性。由于糧食技術(shù)到田頭的稀缺，嚴(yán)重影響到農(nóng)民的種糧收益預(yù)期，造成激勵不足。

（三）糧食補(bǔ)貼政策對農(nóng)民種糧積極性的刺激不太明顯

中央加大了補(bǔ)貼力度，農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金規(guī)模達(dá)到482億元，糧食直接補(bǔ)貼151億元。對種糧農(nóng)民的這兩項(xiàng)補(bǔ)貼就達(dá)到633億元。此外還有良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。但調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)了如下幾個問題：一是補(bǔ)貼款對農(nóng)民種糧積極性的刺激沒有預(yù)期中的明顯。多數(shù)農(nóng)民并不知道這些補(bǔ)貼款的組成，傾向于把這筆補(bǔ)貼款看作是國家給予他們的一項(xiàng)福利，并且用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對有限。有些農(nóng)民認(rèn)為，國家給補(bǔ)貼是好政策，但是否種地與是否有補(bǔ)貼的關(guān)系不大。二是鄉(xiāng)村有部分截留現(xiàn)象。盡管國家采取了通過個人賬戶直接發(fā)放到農(nóng)戶的辦法，個別的鄉(xiāng)村仍然采取了諸如虛報面積等手段截留了部分資金。三是補(bǔ)貼款的行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映核實(shí)面積的工作量大。

（四）洪澇災(zāi)害頻率較高，農(nóng)田排灌等基礎(chǔ)設(shè)施較差，嚴(yán)重制約糧食生產(chǎn)

湖南水稻產(chǎn)區(qū)春初低溫陰雨、夏初洪澇、伏秋干旱、水田漬害十分突出的一個地區(qū)，在春初由于低濁陰雨容易引起早稻爛秧；在春末秋初常出現(xiàn)暴雨，導(dǎo)致丘陵山區(qū)山洪暴發(fā)，平原湖區(qū)和沿江河地區(qū)稻田受漬，洪澇災(zāi)害相當(dāng)嚴(yán)重；特別是在7-9月農(nóng)作物需水最多季節(jié)容易出現(xiàn)季節(jié)性夏旱、秋旱和夏秋連旱，影響到雜交水稻的生長。同時在9月中、下旬易受低溫寒害的危害，嚴(yán)重影響到連作晚稻的抽穗、揚(yáng)花和結(jié)實(shí)。農(nóng)田水利設(shè)施雖有一定的基礎(chǔ)，但趨于老化，由于農(nóng)田基本建設(shè)投入減少，導(dǎo)致農(nóng)田排灌設(shè)施基礎(chǔ)差，抗御自然災(zāi)害的能力弱，使雜交水稻生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展支撐體系欠缺。

（五）種糧農(nóng)民年齡老化突出，土地拋荒問題時有出現(xiàn)

目前，從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民大多數(shù)是“6070”部隊(duì)。這些老年人的文化素質(zhì)相對較低，小學(xué)文化程度以下的比例為64.87%，高于調(diào)查對象的平均水平23.15%。由于文化程度和年齡的限制，使之他們對新生事物產(chǎn)生一定的惰性，現(xiàn)代種糧能力普遍不高，對新技術(shù)、新品種也不太愿意接受。同時根據(jù)調(diào)查，在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后，“全面拋荒”的問題已經(jīng)比較少見。但由于勞動力不足、糧食的比較收益不高等原因，“季節(jié)性拋荒”的問題比較常見。許多地方只種一季水稻（中稻），而不是種兩季水稻（早稻和晚稻），大大降低了糧食的播種面積，影響了糧食的總產(chǎn)量。

（六）農(nóng)戶的儲備比例不高，糧食市場和物流體系仍比較滯后

由表2可知，調(diào)查地區(qū)總體的農(nóng)戶儲糧率為10.55%，漢壽、衡山和慈利的儲糧率分別為6.25%、18.75%和14.38%。特別是產(chǎn)量大縣，其比例越低。若考慮國家儲備糧的虛數(shù)問題，中國的糧食安全問題絕對不能忽視。農(nóng)戶的儲量率在逐步下降。國有糧食購銷企業(yè)改革改制任務(wù)尚未完成，還沒有建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；單戶農(nóng)民糧食種植規(guī)模小，組織化程度低；多數(shù)個體、民營和股份制等市場主體經(jīng)營規(guī)模和業(yè)務(wù)量較小，迫切呼喚大型糧食企業(yè)集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生。糧食市場網(wǎng)絡(luò)不健全，市場交易不規(guī)范，管理水平較差，硬件設(shè)施落后，市場經(jīng)營方式不適應(yīng)需要，服務(wù)功能不強(qiáng)。

三、確保糧食安全的政策建議

（一）穩(wěn)定并逐步提高糧食價格，抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的過快增長

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在目前農(nóng)資價格快速上漲和CPI指數(shù)高位運(yùn)行的背景下，45.6%的農(nóng)戶認(rèn)為糧食價格還有20-40%的上漲空間，38.7%的農(nóng)戶認(rèn)為有20%以下的上漲空間。同時在影響農(nóng)民種糧積極性因素的調(diào)查中，54.57%的認(rèn)為是種糧的利潤低。特別是針對當(dāng)前的國際糧食價格，適度的提高糧食價格，并采取補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)以抑制農(nóng)資價格上漲，保證農(nóng)民種糧的利潤的絕對和相對利潤的增加，將有利于農(nóng)民種糧積極性的提高，進(jìn)而保證國家的糧食安全。

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)（糧食）科技服務(wù)體系，加大對農(nóng)民種糧的激勵

根據(jù)目前的情況，綜合農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的公益性和我國農(nóng)民的實(shí)際收入水平，需要政府的干預(yù)和利益補(bǔ)償去盡快建立公正、公平、透明的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的分配機(jī)制，公平優(yōu)先，兼顧效率。具體而言：依據(jù)公益性職能和經(jīng)營性職能相分離原則，建立政府主導(dǎo)，分工明確地綜合農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系；建立政府為主體的多元化農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣投入體系。繼續(xù)增加政府財政投入，調(diào)整多元主體投資結(jié)構(gòu)，并適當(dāng)向中西部偏遠(yuǎn)的山區(qū)、貧困地區(qū)傾斜；促進(jìn)農(nóng)業(yè)教育、科研與推廣相互協(xié)調(diào)發(fā)展。鼓勵農(nóng)業(yè)科技人員、農(nóng)業(yè)推廣人員與農(nóng)民合作，達(dá)到科技成果與實(shí)踐效應(yīng)的統(tǒng)一。

（三）完善補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度

各級地方部門要健全完善補(bǔ)貼資金的各項(xiàng)規(guī)章制度，確保補(bǔ)貼資金及時足額落實(shí)到農(nóng)戶，有效調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。加快完善補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化政策效應(yīng)。建議將糧食直接補(bǔ)貼政策逐步調(diào)整為不與當(dāng)期產(chǎn)量和價格掛鉤的固定補(bǔ)貼政策，實(shí)行按計(jì)稅面積年度遞增的糧食綜合補(bǔ)貼。擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，靈活補(bǔ)貼對象。擴(kuò)大農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼之外“綠箱”政策的支出。建議嘗試對種糧大戶進(jìn)行額外農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼和貸款貼息，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。規(guī)范補(bǔ)貼方式，整合補(bǔ)貼種類。建議糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等，可以合并為一種糧農(nóng)綜合補(bǔ)貼，由一個科室具體負(fù)責(zé)等。

（四）構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長效機(jī)制

目前大部分設(shè)施年久失修，落后老化。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施等公共產(chǎn)品形成較長時期的一段空白。調(diào)查期間，除了在平原地區(qū)農(nóng)田水渠還有較好的保留外，山區(qū)的基本報廢。利用小型機(jī)器排灌水已成了種植的取水工具，但成本昂貴。因此，構(gòu)建一個農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的長效機(jī)制，有利于增加農(nóng)民種糧豐收的保證系數(shù)。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，政府應(yīng)該在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的長效機(jī)制建設(shè)上起主導(dǎo)作用，同時調(diào)動農(nóng)民廣泛參與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成“政府＋農(nóng)戶”的新模式。

（五）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營

突破小農(nóng)經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)土地資源的適度集中經(jīng)營。提高糧食產(chǎn)量只有通過擴(kuò)大現(xiàn)有耕地經(jīng)營規(guī)模才有可能獲得規(guī)模經(jīng)營效益和便于采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，以提高耕地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率。而通過土地的集中，走規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集約經(jīng)營的道路，可降低農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營成本使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益。對此，可以在部分地區(qū)嘗試土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，以及建立在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的股份制家庭農(nóng)場制度。尤其是在糧食主產(chǎn)區(qū)可以嘗試耕地向種植大戶、農(nóng)業(yè)公司（企業(yè)）和經(jīng)營實(shí)體集中和流轉(zhuǎn)，培養(yǎng)符合我國國情的農(nóng)村家庭農(nóng)場和連接農(nóng)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)公司、經(jīng)營實(shí)體。

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＊本文得到國家社科基金“糧食大省的糧食安全責(zé)任和實(shí)現(xiàn)機(jī)理”（項(xiàng)目編號：08BJY111）資助。