日本是個(gè)多震災(zāi)的國家，在地震災(zāi)后重建方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為借鑒日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做好5·12地震災(zāi)區(qū)的科學(xué)重建，中日兩國政府和民間開展了多種形式的合作與交流。2008年，我國共派遣200人次赴日本接受“地震災(zāi)后恢復(fù)重建培訓(xùn)”。本文記述了去年7、8月期間參加培訓(xùn)學(xué)員的學(xué)習(xí)情況。

2008年5月12日，中國汶川發(fā)生8.0級特大地震，這一自然災(zāi)害給當(dāng)?shù)貛砹司薮蟮膿p失。如今，災(zāi)區(qū)已經(jīng)全面進(jìn)入災(zāi)后恢復(fù)重建階段，這是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的長期任務(wù)，怎樣才能建得好、建得安全；怎樣才能走和諧的科學(xué)重建之路；怎樣才能盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活，重建我們的家園，是擺在我們面前極為緊迫的任務(wù)。

2008年7月24日至8月2日，中央組織部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家外國專家局等單位舉辦了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建專題培訓(xùn)班。來自四川、甘肅、陜西等30個(gè)災(zāi)情嚴(yán)重的市（州）、縣的黨政負(fù)責(zé)同志共44名參加了此次培訓(xùn)。中組部、國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、中國地震局、國家外國專家局選派了有關(guān)負(fù)責(zé)人員跟班學(xué)習(xí)或工作。

此次培訓(xùn)班得到了外交部和日本外務(wù)省的積極支持，采取內(nèi)外結(jié)合的方式，先在中國國內(nèi)學(xué)習(xí)3天，然后到日本學(xué)習(xí)考察5天。百聞不如一見，培訓(xùn)期間，學(xué)員們在日本實(shí)地考察，更直接、深入地學(xué)習(xí)了日本災(zāi)后重建的成功經(jīng)驗(yàn)，取得了良好的效果?；貒?，學(xué)員將所學(xué)成果匯集成冊，出版了《學(xué)習(xí)借鑒成功經(jīng)驗(yàn)走科學(xué)重建之路》一書，該書已由當(dāng)代世界出版社出版。

和諧的重建之路

中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮對此次培訓(xùn)寄予厚望，出席了培訓(xùn)班開班儀式并發(fā)表講話。從人口密度、文化和建筑風(fēng)格來講，日本與中國比較接近。日本政府和人民十分重視地震災(zāi)后的總結(jié)和反思，形成了比較科學(xué)的災(zāi)后重建理念、重建法規(guī)、重建規(guī)劃、管理制度和實(shí)施方法。在阪神地震災(zāi)后重建中，制定了《阪神——淡路震災(zāi)復(fù)興戰(zhàn)略藍(lán)圖》和《阪神——淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃——基本構(gòu)想》，用以指導(dǎo)整個(gè)災(zāi)后重建工作；提出構(gòu)建“人與自然、人與人、人與社會和諧的‘共生社會’”的理念，在制定和實(shí)施重建規(guī)劃時(shí)，把重建家園與產(chǎn)業(yè)復(fù)興、基礎(chǔ)設(shè)施重建、廢棄物循環(huán)利用、生態(tài)恢復(fù)等有機(jī)結(jié)合起來；堅(jiān)持依法重建，修改完善《耐震改修促進(jìn)法》、《受災(zāi)市街區(qū)復(fù)興特別法》等法律法規(guī)；建立地震災(zāi)害復(fù)興基金，包括以政府投入為主的基本基金和商業(yè)化運(yùn)作的投資基金，還通過發(fā)行專項(xiàng)彩票、社會捐助等方式籌措資金，舉全國之力重建家園；尊重自然規(guī)律，提高房屋建設(shè)的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，大力開發(fā)運(yùn)用防震減災(zāi)的新技術(shù)、新材料；加強(qiáng)對災(zāi)后重建的行政管理，日本政府先后設(shè)立“復(fù)興委員會”、“復(fù)興對策本部”和“復(fù)興關(guān)聯(lián)省廳聯(lián)絡(luò)會議”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)災(zāi)后重建工作。日本還十分重視災(zāi)后心理重建，開展對災(zāi)民的精神救助工作。這些經(jīng)驗(yàn)和做法，對我們?yōu)暮罂茖W(xué)重建具有重要的借鑒價(jià)值。

經(jīng)過在日本的培訓(xùn)和考察，學(xué)員們原有的觀念得到更新，形成了和諧共生、傳承創(chuàng)新、以群眾為主體的重建理念。他們總結(jié)說，經(jīng)過長期與地震災(zāi)害的斗爭，實(shí)現(xiàn)“人與自然、人與人、人與社會的和諧”已成為當(dāng)今日本地震災(zāi)后重建的基本理念。提出了建設(shè)安心生活的城鄉(xiāng)，互相幫助的社區(qū)，更加開放的社會等目標(biāo)?！缎聺暱h中越大震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃》提出“以受災(zāi)群眾心愿為基礎(chǔ)”的復(fù)興理念，重視山區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)及環(huán)境功能，努力維系和發(fā)展農(nóng)民與山區(qū)之間和諧的關(guān)系。

傳承與創(chuàng)新并舉是日本震后重建的重要理念。在重建中對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)生活方式、人與自然內(nèi)在的聯(lián)系等，格外注重和保護(hù)。這也是日本震后城鄉(xiāng)居民點(diǎn)基本原址重建的原因之一。創(chuàng)新更加重要，新潟規(guī)劃的主題就是“創(chuàng)造性恢復(fù)”。創(chuàng)新主要著眼于可持續(xù)發(fā)展，在重建中推進(jìn)建筑垃圾資源再生化、建筑節(jié)能、可再生能源利用、水生態(tài)修復(fù)改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、生態(tài)保護(hù)，建設(shè)生態(tài)家園。

來自中國各級政府部門的培訓(xùn)學(xué)員們深有感觸地說：“受災(zāi)群眾是災(zāi)后重建主體，政府的職責(zé)是為受災(zāi)群眾自立創(chuàng)造良好環(huán)境?！边@既是日本災(zāi)后重建的重要理念，也是主體責(zé)任明確的重建機(jī)制。私有財(cái)產(chǎn)的損失主要由個(gè)人承擔(dān)，政府給予補(bǔ)助。政府的主要職責(zé)是重建基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，加強(qiáng)服務(wù)，放寬限制，為受災(zāi)群眾生產(chǎn)生活的重建提供比災(zāi)前更好的條件。同時(shí)教育和激勵人們樹立信心，自力更生，重建家園。

穩(wěn)步推進(jìn)的科學(xué)重建規(guī)劃

“災(zāi)后重建必須制定以地方為主、指導(dǎo)性強(qiáng)、虛實(shí)結(jié)合、穩(wěn)步推進(jìn)的重建規(guī)劃。”這是培訓(xùn)班學(xué)員的收獲之一。在日本，已經(jīng)形成了以地方為主體、自下而上的規(guī)劃體系。日本的災(zāi)后重建規(guī)劃由縣以下地方政府制定，中央政府不制定。規(guī)劃中涉及中央扶持政策的相關(guān)內(nèi)容，由地方政府提出申請，協(xié)商決定?？h一級（相當(dāng)于我國省級）的重建規(guī)劃也是自下而上制定的。

日本的規(guī)劃理念以災(zāi)民需求為本。新潟為實(shí)現(xiàn)“以受災(zāi)群眾心愿為基礎(chǔ)”的復(fù)興理念，一家一戶地調(diào)查受災(zāi)群眾的情況，分別開出重建或救助的處方。此外，日本災(zāi)后重建規(guī)劃文本的語言貼近百姓，通俗易懂，使規(guī)劃切實(shí)成為實(shí)現(xiàn)災(zāi)民愿望的工具。

規(guī)劃在執(zhí)行過程中，突出重點(diǎn)和政策指導(dǎo)性。阪神規(guī)劃和新潟重建規(guī)劃的規(guī)劃期為10年，包括了恢復(fù)重建規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容結(jié)合實(shí)際，結(jié)構(gòu)簡潔，且有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和宣傳激勵效果。同時(shí)，實(shí)行重建規(guī)劃與法定規(guī)劃虛實(shí)相協(xié)調(diào)的機(jī)制。根據(jù)重建規(guī)劃所規(guī)定的方針原則，各市町村結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定或修改城市規(guī)劃，通過這些法定規(guī)劃，實(shí)施重建。災(zāi)后重建規(guī)劃只確定方針和政策措施，法定規(guī)劃確定重建的空間布局。兩類規(guī)劃方針一致、內(nèi)容不同，相互協(xié)調(diào)。

日本災(zāi)后重建規(guī)劃中提出的目標(biāo)主要是重建的方向，而指標(biāo)性目標(biāo)很少，少量指標(biāo)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)間也設(shè)置得比較長。新潟地震全毀、大部分損毀、半毀住房共計(jì)16910戶，而規(guī)劃的恢復(fù)重建時(shí)間是兩年。實(shí)際上為徹底完善災(zāi)民的生產(chǎn)生活條件，住房重建又延長了半年。為穩(wěn)妥處理居民的房地產(chǎn)權(quán)益調(diào)整，神戶市一個(gè)受災(zāi)街區(qū)的改造項(xiàng)目在震后13年完成，其效果是居民和政府都滿意。

由此，參加培訓(xùn)的學(xué)員們提出，我國災(zāi)后重建應(yīng)走科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)之路。編制災(zāi)后重建規(guī)劃要自下而上，以縣（市、區(qū)）為主體先行修訂原有的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，逐步向上匯總。重建規(guī)劃應(yīng)突出住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)重建行業(yè)的指導(dǎo)，簡化結(jié)構(gòu)。重建規(guī)劃以政策措施為主，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等法定規(guī)劃確定空間布局。對沒有把握的，不列數(shù)量指標(biāo)。建立檢查機(jī)制，防止冒進(jìn)和政績工程。

自助、公助、互助相結(jié)合的住房重建機(jī)制

住房重建是災(zāi)后重建的重要內(nèi)容之一。參加培訓(xùn)的學(xué)員注意到，在日本，私有住房因?yàn)?zāi)受損，主要由個(gè)人負(fù)責(zé)修復(fù)或重建。在增強(qiáng)人們自助能力方面，地震商業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮了較好的作用。日本1996年就制定了地震商業(yè)保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)對象為民用住房和家庭生活用動產(chǎn)。地震保險(xiǎn)理賠的上限為住房和家產(chǎn)評估價(jià)的50%，目前全國有21%的家庭加入。

日本基本公助人人平等。日本長期以來沒有對受災(zāi)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公共補(bǔ)助的制度，直到1998年才制定《受災(zāi)者生活重建法》，對受災(zāi)住房和生活重建予以補(bǔ)助。城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，2007年又取消了收入及家庭人口的區(qū)分，易于操作，也體現(xiàn)了基本公助人人平等的原則。

災(zāi)后日本政府通常采用加大既有住房政策力度的辦法，緩解住房難問題。一是擴(kuò)大災(zāi)區(qū)公營住宅（財(cái)政補(bǔ)貼的廉租戶）和公團(tuán)住宅（面向中等收入家庭的零利潤租賃房）的建設(shè)規(guī)模，中央政府提高對地方政府公營住宅建設(shè)費(fèi)的補(bǔ)助比例，并降低公營住宅租金。二是對利用國家住房金融公庫貸款自力重建住房的，給予利息補(bǔ)貼，延長還款期限。

在城市重建中，日本政府靈活運(yùn)用其他制度，間接實(shí)施補(bǔ)助，利用法定的舊城改造制度，通過加大政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、對住宅樓宇公共部分的建設(shè)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助、允許適當(dāng)提高容積率、放寬受損住房的價(jià)值評估等措施，最終將新房轉(zhuǎn)換給災(zāi)民。在農(nóng)村，利用小規(guī)模住宅區(qū)改造制度或水利防沙等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，對受損農(nóng)房和宅基地，支付較高的征收費(fèi)，讓農(nóng)民重建農(nóng)房。靈活利用這些制度，既維護(hù)了住房自建為主的原則，又間接地實(shí)施了補(bǔ)助。培訓(xùn)學(xué)員還特別提到，這些做法具有對低收入家庭進(jìn)行傾斜補(bǔ)助的靈活性，困難災(zāi)民十分歡迎。

日本還建立了新型的互助機(jī)制。兵庫縣2005年建立了“住房重建公積金制度”，居民每年交納5000日元，地震房屋受損時(shí)，最高可獲得600萬日元重建資金，相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛繎糇≌脑靸r(jià)1/3－1/5，使困難群眾獲得較大收益。目前全縣已有12萬戶加入。

借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，培訓(xùn)學(xué)員提出，我國應(yīng)建立依靠群眾、地方為主的重建機(jī)制。加強(qiáng)宣傳教育和幫扶，激勵群眾自力更生，規(guī)劃和決策必須征求群眾意見，以群眾需求為基礎(chǔ)。下放權(quán)限，允許地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，綜合使用政策和資金。采取宣傳、表揚(yáng)、獎勵、提拔等措施，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的積極性和創(chuàng)造性。

應(yīng)本著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、自救為主、補(bǔ)助為輔的原則，制定《災(zāi)后生活救助法》，明確災(zāi)害救助的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)程。擴(kuò)大廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)模，增加中央財(cái)政補(bǔ)貼。利用舊城改造和城中村改造、公路、水利等工程和政策，幫助群眾重建住房。盡快建立住房震災(zāi)商業(yè)保險(xiǎn)制度。研究建立住房災(zāi)后重建公積金制度。

安全、生態(tài)的城鄉(xiāng)重建

日本新潟縣地震發(fā)生后，一些原本經(jīng)濟(jì)落后的山村遭到毀滅性破壞，當(dāng)時(shí)也出現(xiàn)了放棄村莊、遷往城市的想法，但大部分人決心重建家園。新潟規(guī)劃明確提出，山區(qū)與城市一樣都是社會財(cái)產(chǎn)，要將災(zāi)后重建轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇，把山區(qū)建設(shè)成村民安居、城市人回鄉(xiāng)聚集、充滿夢想和活力的田園鄉(xiāng)村。日本中央和地方政府不惜投入大量資金，打通對外交通、大規(guī)模治理地質(zhì)災(zāi)害、大力恢復(fù)建設(shè)山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，為村民創(chuàng)造重建生產(chǎn)生活的條件。同時(shí)扶持名牌稻谷、特色水果、蔬菜、養(yǎng)魚、斗牛等特色產(chǎn)業(yè)；建設(shè)文化研修中心，創(chuàng)立內(nèi)外交流平臺；指導(dǎo)農(nóng)房和村莊建設(shè)，打造美麗的山村風(fēng)景；利用山區(qū)特色，發(fā)展旅游。培訓(xùn)班曾到遭受毀滅性破壞、現(xiàn)已重建為田園山村的長崗市山古志村觀看了小學(xué)生的擊鼓表演和村民的斗牛賽，并與村民進(jìn)行了交流，強(qiáng)烈地感受到這里的群眾已從震災(zāi)的陰影中走了出來，顯示出積極向上、充滿希望的生活態(tài)度。當(dāng)年奮力帶領(lǐng)村民恢復(fù)重建的村長長島先生現(xiàn)在已當(dāng)選為日本眾議院議員。

而城市重建中，日本以安全為第一目標(biāo)。地震災(zāi)害后，阪神規(guī)劃的第一目標(biāo)就是建設(shè)讓人們安心生活的城市。神戶等城市在重建中采取了一系列的措施。值得一提的是，日本歷來重視學(xué)校校舍抗震。阪神地震后，日本政府在全國范圍內(nèi)實(shí)施了“校舍加固規(guī)劃”，對全國中小學(xué)校舍進(jìn)行鑒定，對不符合抗震要求的進(jìn)行加固。國家負(fù)擔(dān)國立中小學(xué)的鑒定和加固費(fèi)用，對于地方公立小學(xué)，中央政府的補(bǔ)助金由1/3提高到1/2，對于私立中小學(xué)的鑒定和加固費(fèi)用，文部省也給予補(bǔ)助。

為重建資源節(jié)約、環(huán)境友好型城市，地震發(fā)生后6個(gè)月，兵庫縣就制定了《關(guān)于保護(hù)環(huán)境和創(chuàng)造環(huán)境條例》，并出臺了“兵庫循環(huán)型社會藍(lán)圖”。中央政府通過補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了震災(zāi)廢棄物資源化絕大部分費(fèi)用。同時(shí)，通過實(shí)施舊城改造、提高土地使用效率、發(fā)展公共交通、推進(jìn)建筑節(jié)能等措施，建設(shè)集約節(jié)約型的城市。

通過學(xué)習(xí)和考察，培訓(xùn)班學(xué)員一致認(rèn)為，我國應(yīng)積極推進(jìn)安全、生態(tài)的城鄉(xiāng)重建。制定促進(jìn)建筑抗震加固的法規(guī)或政策，明確業(yè)主的義務(wù)和扶持措施。對地震多發(fā)地區(qū)的中小學(xué)校校舍進(jìn)行一次全面的抗震性能鑒定。制定農(nóng)房建設(shè)管理法規(guī)，明確各方主體責(zé)任。制定農(nóng)房建筑標(biāo)準(zhǔn)。建立財(cái)政支持的國家抗震技術(shù)研究機(jī)構(gòu)。規(guī)定公共工程優(yōu)先使用地震廢棄物再生建材的義務(wù)，對從事地震廢棄物資源化的企業(yè)給予貸款利息補(bǔ)貼等扶持政策。制定檢測辦法，對綠色節(jié)能建筑給予貸款利息補(bǔ)貼等扶持政策。重視山區(qū)功能，堅(jiān)持原址重建為主，加大山區(qū)道路和地質(zhì)災(zāi)害治理的投入。

聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際

重在科學(xué)運(yùn)用

在赴日前，中組部干教局根據(jù)學(xué)員的意見，提前梳理出65個(gè)問題，包括災(zāi)后恢復(fù)重建的政策法規(guī)、規(guī)劃制定、資金保障、技術(shù)支持、政府管理、組織實(shí)施6個(gè)方面。針對這些問題，培訓(xùn)班在國內(nèi)時(shí)就組織了相關(guān)專題的討論，在日本期間則以培訓(xùn)和實(shí)地學(xué)習(xí)考察相結(jié)合的方式，帶著問題學(xué)習(xí)、考察、虛心請教，聯(lián)系實(shí)際認(rèn)真思考。培訓(xùn)獲得預(yù)期的良好效果，培訓(xùn)學(xué)員們紛紛表示收獲極大，他們會在今后災(zāi)區(qū)重建的實(shí)踐工作中靈活運(yùn)用、借鑒日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，讓重建工作經(jīng)得起百姓的檢驗(yàn)，走和諧的科學(xué)重建之路。學(xué)員們表示：“舉辦這樣的培訓(xùn)班針對性和實(shí)效性很強(qiáng)，提高了地震災(zāi)區(qū)及對口支援單位有關(guān)負(fù)責(zé)人員的科學(xué)重建意識和能力，政府對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建將發(fā)揮重要促進(jìn)作用，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。”