汽車零部件爭端：不輸?shù)摹笆讛 ?/h1>
2009-01-01 00:00:00
商務(wù)周刊 2009年2期
帕累托之法
2008年12月15日，世界貿(mào)易組織(WTO)上訴機(jī)構(gòu)公布關(guān)于中國與美國、歐盟和加拿大就中國《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》爭端的終裁結(jié)果，上訴機(jī)構(gòu)在汽車成套／半成套散件(CKD/SKD)進(jìn)口關(guān)稅待遇等方面支持了中方的上訴請求，但維持了世貿(mào)專家組此前認(rèn)為《辦法》構(gòu)成歧視、違反國民待遇的裁決。
消息傳來。汽車業(yè)內(nèi)外涼熱不同：“入世7年來首次敗訴”的標(biāo)題登上了各大眾媒體的經(jīng)濟(jì)頭版，但汽車業(yè)內(nèi)人士大都反應(yīng)平靜，或稱對此早有準(zhǔn)備。
按照相關(guān)程序，上訴機(jī)構(gòu)的裁決報(bào)告將在30天內(nèi)由世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并生效。裁決生效后，中國須在一定期限內(nèi)修正違規(guī)措施，這個(gè)期限將通過當(dāng)事方協(xié)商或由世貿(mào)組織仲裁來確定。若中國拒絕改變相關(guān)政策，上訴國家和地區(qū)將有權(quán)對中國實(shí)施制裁。
12月29日，中國汽車工業(yè)協(xié)會(huì)一位人士對《商務(wù)周刊》表示，“這幾天商務(wù)部正召集各方開會(huì)討論這個(gè)事情，初步的態(tài)度可能是接受(裁決)，具體怎么回應(yīng)還在研究?！?/p>
本刊訪問的數(shù)位業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，最可能的結(jié)果是中國接受裁決，這樣的話，歐、美、加對中國實(shí)施制裁的可能性微乎其微。出乎外人意料的是，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這紙面上“敗訴”官司“打得值”。
“這事兒接受裁決，取消《辦法》就完了，沒有任何影響，之前的稅也不用退補(bǔ)，因?yàn)闆]有那樣的先例?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“我們合理利用規(guī)則達(dá)到目的就好了，WTO本來就是一張牌。”而反觀國外媒體和外資汽車廠商的反應(yīng)，似乎也沒有多少勝利后的雀躍表露。
“WTO中國汽車零部件爭端，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義?！鄙虾TO事務(wù)咨詢中心信息部主任龔柏華說。
無人歡呼，無人沮喪。作為一個(gè)歷史階段的產(chǎn)物，《辦法》存在的意義已經(jīng)不大，它更像是一部完成歷史使命的“帕累托”之法：中國達(dá)到了立法的初衷，也沒有人為之付出沉重的代價(jià)?；厮荨掇k法》實(shí)施三年多以來的得失。中國正在逐步諳習(xí)WTO的博弈本質(zhì)和游戲技巧。
馬拉松式爭端
這場汽車零部件爭端前后持續(xù)了近三年時(shí)間，其間經(jīng)歷了磋商、調(diào)查、審理、上訴、終審等馬拉松式的歷程。
2005年4月1日，中國頒布《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》，對等于或超過整車價(jià)值60％的零部件征收與整車相同的關(guān)稅(28％)，而不是中國加入WTO協(xié)議中規(guī)定的10％—14％的稅率?！掇k法》列出了“構(gòu)成整車特征的汽車零部件”的三條標(biāo)準(zhǔn)：一、進(jìn)口全散件(CKD)或半散件(SKD)組裝汽車的，二、進(jìn)口車身(含駕駛室)、發(fā)動(dòng)機(jī)兩大總成裝車的，或進(jìn)口車身和發(fā)動(dòng)機(jī)兩大總成之一及其他3個(gè)總成以上裝車的，進(jìn)口除車身和發(fā)動(dòng)機(jī)兩大總成以外其他5個(gè)總成以上裝車的，三、進(jìn)口零部件的價(jià)格總和達(dá)到該車型整車總價(jià)格的60％及以上的。
當(dāng)年10月，布魯塞爾一家英文報(bào)紙披露，歐盟現(xiàn)正在起草一份報(bào)告，指責(zé)中國的“歧視性法規(guī)”阻礙了歐盟汽車進(jìn)入中國市場。2006年2月15日，美國貿(mào)易代表羅伯特·波特曼也聲稱，如果中國政府不降低汽車零部件領(lǐng)域的壁壘，他將考慮在WTO對中國提起申訴。
2006年4月7日，中國分別致函歐盟和美國駐WTO代表團(tuán)大使，表示中國接受歐盟、美國對我國汽車零部件進(jìn)口政策的磋商請求。
在這場糾紛中，焦點(diǎn)在于“構(gòu)成整車特征的汽車零部件”這一界定是否合理。歐、美、加認(rèn)為不應(yīng)將“構(gòu)成整車特征零部件”和其他零部件差別對待，中國的《辦法》變相規(guī)定了零部件“國產(chǎn)化比率”，違背了當(dāng)初人世的承諾，也是旨在鼓勵(lì)中外合資或中國汽車制造廠家使用中國自產(chǎn)的汽車零部件，導(dǎo)致了歐美相關(guān)行業(yè)工人失業(yè)。而中方則指出，出臺《辦法》是為了防止不法分子利用整車和零部件的稅差“變相逃稅”。
雙方在WTO總部就300多個(gè)問題進(jìn)行了為期60天的磋商，未能達(dá)成一致。美、歐、加于2006年9月16日凌晨聯(lián)合向WTO提出申訴，要求WTO專門成立專家組，對中國零部件關(guān)稅政策進(jìn)行調(diào)查，爭端由此升級。10月26日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)設(shè)立三人專家組審理此案。中國商務(wù)部則委托位于天津的中國汽車技術(shù)研究中心商討應(yīng)對措施。
據(jù)編號為“342R—00”的2008年7月18日WTO一份文件顯示，歐盟和美國起訴中國的主要依據(jù)有兩個(gè)：一是中國違背了人世時(shí)放棄對外商零部件國產(chǎn)化率要求的承諾；二是《辦法》違反了中國加入1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)的許諾。根據(jù)GATT，任何貨物到岸應(yīng)在當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)?、?dāng)場收稅。而《辦法》使零部件無法在到岸時(shí)判斷，而是要在整車生產(chǎn)后判斷是否構(gòu)成整車特征。
而中國申辯的理由有：第一，按照國際慣例，一個(gè)國家往往通過規(guī)定增值率的辦法來判定產(chǎn)品是否國產(chǎn)，在中國國內(nèi)用“構(gòu)成整車特征零部件”組裝成的整車，其國內(nèi)增值程度也不足以按照“原產(chǎn)地規(guī)則”認(rèn)定其為中國國內(nèi)生產(chǎn)的整車，因此對該類汽車可以征收整車稅率，第二，我國并沒有向外資企業(yè)施加“購買或使用國內(nèi)產(chǎn)品或任何國內(nèi)來源的產(chǎn)品”的強(qiáng)制性要求，僅僅是堵塞進(jìn)口稅收管理的漏洞而已，因而并非是一項(xiàng)專門的國產(chǎn)化政策，完全有別于我國原來的國產(chǎn)化優(yōu)惠級差稅率政策。
汽車行業(yè)分析師賈新光對《商務(wù)周刊》介紹，在發(fā)達(dá)國家，整車和零部件是兩個(gè)獨(dú)立的概念，而在有的國家，又有整車、零部件和散件裝車三種稅率，散件的關(guān)稅稅率介于整車和零部件之間，“歐美認(rèn)為，既然你認(rèn)為零部件和整車是兩種關(guān)稅，那為什么要對零部件征收整車的關(guān)稅?”
雙方經(jīng)過近一年半的辯論和審理，2008年2月13日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)專家組首次裁定中國違反貿(mào)易規(guī)則，判決中方敗訴，要求中國必須依照WTO原則立即終止這項(xiàng)政策。7月18日，專家組公布裁決報(bào)告，認(rèn)為《辦法》違反了WTO規(guī)則。9月15日，中國向世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)提出上訴，但最終以敗訴結(jié)束了這場拉鋸戰(zhàn)。
不得不堵的口子
從全球來看，不是所有的國家都反對CKD，只有中國、馬來西亞、俄羅斯等發(fā)展中國家對此比較敏感。而中國的態(tài)度更有歷史原因。
據(jù)原中國汽車工業(yè)總公司董事會(huì)秘書曹鶴回憶，2001年11月正式入世之前，很多業(yè)內(nèi)人士和外經(jīng)貿(mào)部官員對中國汽車產(chǎn)業(yè)人世后的命運(yùn)感到擔(dān)心，并把汽車列為“入世后肯定會(huì)受到?jīng)_擊的7大產(chǎn)業(yè)”中僅次于農(nóng)業(yè)的第二危險(xiǎn)行業(yè)。
事實(shí)證明這一擔(dān)心多少有點(diǎn)過慮。2002－2003年間，中國汽車市場的井噴式增長令業(yè)界喜出望外。2002年轎車(包括乘用車)年增長超過55％，創(chuàng)出有史以來產(chǎn)銷增長的最大幅度，2003年又比2002年高出20％。同時(shí)行業(yè)利潤在2002年、2003年分別增長68％、58％?！斑@時(shí)候大家才回過神來，‘入世’對中國汽車產(chǎn)業(yè)是件好事?！辈茭Q說。
但同時(shí)大家也發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，就是散件進(jìn)口組裝(CKD/SKD)隨之多了起來。根據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2002—2005年間，中國的CKD汽車產(chǎn)量由10萬輛飆升到42.31萬輛，占總產(chǎn)量的比重由3.08％上升到7.41％。
CKD的激增發(fā)生于中國車市爆發(fā)性增長的背景下，并與關(guān)稅稅率的安排緊密相關(guān)。2001年入世時(shí)，中國進(jìn)口整車的平均關(guān)稅是60％，零部件是25％，兩者相差巨大。中國在多哈承諾，此后關(guān)稅每年下調(diào)10％，在2006年7月1日前整車進(jìn)口關(guān)稅平均降至25％，零部件進(jìn)口關(guān)稅平均降至10％。即從2001年底至2006年的5年中，整車和零部件的關(guān)稅差由35％縮減為15％。
也就是說，在入世的頭幾年里，整車和零部件的關(guān)稅差高達(dá)25％以上，構(gòu)成了一個(gè)有利可圖的缺口。用CKD方式進(jìn)口，組裝成整車在國內(nèi)銷售，企業(yè)既可以搭上中國市場的高速列車，又可以避關(guān)稅25個(gè)百分點(diǎn)，何樂而不為。但對于中國來說，這也意味著巨額的關(guān)稅流失。其間發(fā)生的一些事件更加凸顯CKD的負(fù)面效應(yīng)。比如2002年10月，韓國現(xiàn)代與北京汽車合資成立北京現(xiàn)代，提出當(dāng)年年內(nèi)就向中國投放2000輛索納塔轎車，是謂“現(xiàn)代速度”。結(jié)果2000多輛索納塔的散件因?yàn)樵S可證不足被天津海關(guān)扣留，這些汽車竟是只差裝上輪子就成整車的“DKD散件”。此事雖經(jīng)過高層斡旋，有關(guān)部門予以放行，但引得大眾、通用等其他汽車廠商的強(qiáng)烈不滿和業(yè)界的一片批評之聲。
批評主要集中在，CKD的盛行將會(huì)使中國淪為跨國汽車巨頭們的組裝和傾銷之地，而完全失去在合資公司內(nèi)的技術(shù)溢出機(jī)會(huì)，無法進(jìn)行技術(shù)積累(參閱本刊2005年第14期封面故事《中國汽車，跨越50年的憂傷》)，對在華創(chuàng)立生產(chǎn)工廠的跨國汽車公司來說也不公平。
“最后發(fā)現(xiàn)，(CKD)這個(gè)口子不堵不行。”曹鶴說。
幾家歡樂幾家愁
2004年6月1日，國家發(fā)改委正式頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中增加了一條內(nèi)容：如果外商進(jìn)口的零部件有車身、發(fā)動(dòng)機(jī)，再加一兩個(gè)總成，就構(gòu)成了整車特征，按整車征收關(guān)稅。2005年，發(fā)改委和海關(guān)總署牽頭制定相應(yīng)政策，這便是《辦法》的由來背景。北京WTO事務(wù)中心副主任堯秋根表示，中國制定這個(gè)政策有三個(gè)意圖：打擊變相避稅；促進(jìn)本國零部件產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及促使國外更多零部件企業(yè)來華設(shè)廠。
《辦法》又與更早的中國汽車業(yè)“國產(chǎn)化率”政策一脈相承?！皣a(chǎn)化率”政策的內(nèi)容是在中國設(shè)立的合資汽車公司，零部件國產(chǎn)化率第一年應(yīng)該達(dá)到40％，第二年達(dá)到60％，第三年達(dá)到80％，達(dá)到該比例，進(jìn)口零部件享受關(guān)稅優(yōu)惠，如果達(dá)不到，則按整車進(jìn)口的關(guān)稅征收。
但這一政策與WTO的原則和精神明顯不符，所以2001年入世談判時(shí)中國承諾放棄對外商企業(yè)零部件國產(chǎn)化率的要求。
《辦法》出臺后，中國這個(gè)高速增長的大市場里各家國際汽車巨頭們幾家歡樂幾家愁。不愁的是大眾、通用等進(jìn)入中國較早的廠商，以及日韓汽車廠商，由于較早進(jìn)入以及地理上的距離優(yōu)勢，它們的零部件供應(yīng)商已經(jīng)布局在中國內(nèi)地，國產(chǎn)化率達(dá)到一定水平，或者可以快速實(shí)現(xiàn)本地化，《辦法》對他們并無多大掣肘。而那些后來者，尤其是奔馳、寶馬、沃爾沃、凱迪拉克等豪華車廠商則怨言最大。
雖然奔馳、寶馬當(dāng)時(shí)在中國也有合資企業(yè)，但進(jìn)入中國的前兩年它們的運(yùn)營狀況都不太好?！八麄円彩翘幱趦呻y境地，本身是愿意國產(chǎn)化的，但問題是他們的零部件國內(nèi)生產(chǎn)不了。他們也怕砸了品牌，所以更熱衷于利潤高、庫存周轉(zhuǎn)快的CKD?！辈茭Q說，當(dāng)時(shí)奔馳和寶馬還試圖把進(jìn)口車和國產(chǎn)車兩個(gè)銷售渠道合一，但是中方一邊控制CKD，一邊控制了分離的銷售網(wǎng)絡(luò)，奔馳、寶馬自然“意見很大”。
豪華車售價(jià)高，對于稅率差更敏感。同時(shí)，豪華車往往有自己獨(dú)有的零部件配套體系，其配件不具備通用性。由于受到國內(nèi)零部件配套體系的技術(shù)能力、裝配質(zhì)量和銷量的局限，豪華車零部件國產(chǎn)化難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般車型。加上認(rèn)證成本和開發(fā)模具的成本極高，高檔車銷量又有限，形不成規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致國內(nèi)零部件配套企業(yè)既難以承受成本，又很難達(dá)到整車商的苛刻要求。而對于發(fā)動(dòng)機(jī)需要進(jìn)口的高檔車來說，往往是否構(gòu)成整車特征，最后就系于一兩個(gè)關(guān)鍵零部件是否國產(chǎn)?！案邫n車達(dá)到60％的國產(chǎn)化率的確很難很難，需要時(shí)間?！辈茭Q說。
在歐、美、加向WTO起訴之后，考慮到高檔車品牌的實(shí)際困難，中國政府也曾網(wǎng)開一面，將原定2006年7月1日起實(shí)施的“有關(guān)整車特征的進(jìn)口價(jià)格百分比界定標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)汽車總成(系統(tǒng))特征的A、B類關(guān)鍵件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)”推遲兩年實(shí)施，這一指標(biāo)用以界定構(gòu)成整車特征的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之——“進(jìn)口零部件的價(jià)格總和達(dá)到該車型整車總價(jià)格的60％及以上”。
不輸?shù)摹笆讛 ?/p>
雖然《辦法》為中國引來了人世后的“首敗”，但在客觀結(jié)果上，中國利用它的確達(dá)到了自己的目的。尤其是在“剎CKD之風(fēng)、堵關(guān)稅漏洞”方面，有數(shù)據(jù)顯示，Ⅸ辦法》實(shí)施后CKD組裝數(shù)量銳減：2005年以前CKD汽車占國內(nèi)銷量的比例一度高達(dá)13％，《辦法》實(shí)施后的2005年，國內(nèi)CKD占總量比重降為7.41％。2006年再減至4.39％，2007年更低至1.45％。
中國汽車研究中心情報(bào)研究所一位官員向《商務(wù)周刊》表示，從技術(shù)上來說，依據(jù)《辦法》的三條標(biāo)準(zhǔn)，對照進(jìn)口商品的最終到達(dá)地，各海關(guān)通過信息共享，要判定進(jìn)口零部件是否“構(gòu)成整車特征”不是一件難事。近年來各地海關(guān)也查處過包括廣州五十鈴等在內(nèi)的多起構(gòu)成整車特征的大型散件進(jìn)口案例。海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年，我國各類汽車產(chǎn)品的整車進(jìn)口金額增幅比零部件進(jìn)口額增幅高12.9個(gè)百分點(diǎn)。2007年，我國整車進(jìn)口金額增幅比零部件進(jìn)口額增幅高27.4個(gè)百分點(diǎn)。
《辦法》的另一個(gè)初衷——“推動(dòng)汽車廠商更多采用國內(nèi)生產(chǎn)的零部件”，也早已在中國變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。如今在中國生產(chǎn)的絕大多數(shù)車型國產(chǎn)化率都已經(jīng)超過《辦法》的底線60％。比如歐系的大眾宣布，到2008年旗下所有產(chǎn)品都達(dá)到80％的國產(chǎn)化率，本田則宣布到2008年底實(shí)現(xiàn)在華零部件采購約占到整車的90％。連奔馳這樣國產(chǎn)化較晚的豪華車品牌也承諾2008年國產(chǎn)化率達(dá)到40％左右。2007年，寶馬在華的供應(yīng)商由2006年的60個(gè)增加到100個(gè)，國產(chǎn)寶馬的銷量也增長了37％，達(dá)到2.7萬輛。
曹鶴透露，實(shí)際上當(dāng)時(shí)政府制定《辦法》時(shí)也明白將來會(huì)遭遇WTO訴訟并很有可能敗訴，但還是決定“能緩一緩就緩一緩”，因?yàn)榇蠹叶伎吹絎TO的糾紛解決程序繁多，“曠日持久的官司打下來之后，國內(nèi)汽車工業(yè)該變天了”。
官司果然一打就是3年，如今即使取消《辦法》，對于奔馳、寶馬來說也“已經(jīng)意義不大了”。
“這是一個(gè)比較成功的策略，不是戰(zhàn)略?！辈茭Q評價(jià)說。
時(shí)過境遷
當(dāng)然，各汽車廠商紛紛國產(chǎn)化的趨勢也很難說是《辦法》使然，其背后更大的推力在于市場競爭：即使沒有政策強(qiáng)制，國產(chǎn)化也是唯一出路。
首先，從成本對比來看，形勢已今非昔比。近幾年來，由于中國市場無出其右的高增長和低成本優(yōu)勢，博世、霍尼韋爾、德爾福、偉世通等多家全球零部件巨頭均已在中國投資設(shè)廠，生產(chǎn)成本大大低于其在海外生產(chǎn)再向中國出口，中國已經(jīng)成為世界汽車零部件生產(chǎn)基地之一，這為整車企業(yè)本地化創(chuàng)造了條件。同時(shí)，多個(gè)汽車品牌都在國內(nèi)設(shè)立發(fā)動(dòng)機(jī)廠和變速箱工廠，直接供應(yīng)國產(chǎn)整車需要，這些動(dòng)力總成的國產(chǎn)化使合資企業(yè)原本依賴進(jìn)口的零部件成本減少40％。
亞新科工業(yè)技術(shù)有限公司CEO杰克·潘考夫斯基認(rèn)為，即便在零關(guān)稅的情況下，高成本國家生產(chǎn)的零部件或產(chǎn)品在中國市場上的價(jià)格也要高出大多數(shù)本地產(chǎn)品。賈新光算過一筆賬，證明現(xiàn)在CKD的成本甚至比進(jìn)口整車還高，因?yàn)槿咨⒓陌b成本很高，在國內(nèi)還需要投入設(shè)備和人力，加上匯率因素，“15％的稅差使CKD已經(jīng)沒什么賺頭了，所以現(xiàn)在CKD只是在新車投放之前驗(yàn)證生產(chǎn)線時(shí)使用，再?zèng)]有聽說專門在中國裝車來賣的了”。
其次，自2005年起，國內(nèi)汽車市場呈現(xiàn)出現(xiàn)誰國產(chǎn)化率高誰降價(jià)就快的規(guī)律。以豪華車品牌為例，國際公認(rèn)的豪華車品牌并沒有奧迪，但先于奔馳和寶馬在中國本地化的大眾通過90％以上的國產(chǎn)化率，硬是將奧迪A4上市之后的一年多時(shí)間里，國產(chǎn)化率提升到50％，價(jià)格則驟降27％，當(dāng)其國產(chǎn)化率提升至70％時(shí)，價(jià)格又下降了10％。而日韓系車頻繁降價(jià)的背后則是一年內(nèi)提高20％的國產(chǎn)化率，花冠和威馳甚至僅用了兩年時(shí)間就達(dá)到了80％的國產(chǎn)化率。
殘酷的價(jià)格戰(zhàn)給后來的奔馳和寶馬造成巨大的市場壓力，它們意識到通過國產(chǎn)化來降低成本的重要性。此外，由于匯率等因素的變化，以人民幣計(jì)算的CKD進(jìn)口價(jià)格升高，據(jù)說歐元升值一度使大眾一年損失了20億元，為避免匯率風(fēng)險(xiǎn)，各廠商也需要國產(chǎn)化，一汽大眾甚至曾經(jīng)提出“瘋狂國產(chǎn)化”。
也正因?yàn)榇?，?jù)說通用、大眾等汽車企業(yè)在本國到WTO起訴中國之后還提出反對意見，大眾也曾明確表示，沒有參與提起訴訟，也沒有鼓動(dòng)歐洲汽車工業(yè)協(xié)會(huì)提起這個(gè)訴訟。
三國起訴中國的真正推手不是企業(yè)，又是誰呢?實(shí)際上隨著時(shí)間的推移，更大推動(dòng)力來自于三國政府。由于眾多外國汽車制造商將零部件制造和采購轉(zhuǎn)移至中國，因而在歐美等地的采購減少，間接導(dǎo)致相關(guān)工作崗位削減。目前歐美經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)，美國三大汽車商更是大受沖擊。零配件爭端的勝訴，能一定程度地對其國內(nèi)汽車制造業(yè)形成利好。
但可以肯定的是，只要中國的成本優(yōu)勢不失，汽車產(chǎn)能扎堆中國的趨勢不會(huì)因?yàn)橐患埐脹Q而改變，就像它當(dāng)初并非由于一紙《辦法》而成氣候一樣。
帕累托之法
2008年12月15日，世界貿(mào)易組織(WTO)上訴機(jī)構(gòu)公布關(guān)于中國與美國、歐盟和加拿大就中國《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》爭端的終裁結(jié)果，上訴機(jī)構(gòu)在汽車成套／半成套散件(CKD/SKD)進(jìn)口關(guān)稅待遇等方面支持了中方的上訴請求，但維持了世貿(mào)專家組此前認(rèn)為《辦法》構(gòu)成歧視、違反國民待遇的裁決。
消息傳來。汽車業(yè)內(nèi)外涼熱不同：“入世7年來首次敗訴”的標(biāo)題登上了各大眾媒體的經(jīng)濟(jì)頭版，但汽車業(yè)內(nèi)人士大都反應(yīng)平靜，或稱對此早有準(zhǔn)備。
按照相關(guān)程序，上訴機(jī)構(gòu)的裁決報(bào)告將在30天內(nèi)由世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并生效。裁決生效后，中國須在一定期限內(nèi)修正違規(guī)措施，這個(gè)期限將通過當(dāng)事方協(xié)商或由世貿(mào)組織仲裁來確定。若中國拒絕改變相關(guān)政策，上訴國家和地區(qū)將有權(quán)對中國實(shí)施制裁。
12月29日，中國汽車工業(yè)協(xié)會(huì)一位人士對《商務(wù)周刊》表示，“這幾天商務(wù)部正召集各方開會(huì)討論這個(gè)事情，初步的態(tài)度可能是接受(裁決)，具體怎么回應(yīng)還在研究?！?/p>
本刊訪問的數(shù)位業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，最可能的結(jié)果是中國接受裁決，這樣的話，歐、美、加對中國實(shí)施制裁的可能性微乎其微。出乎外人意料的是，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這紙面上“敗訴”官司“打得值”。
“這事兒接受裁決，取消《辦法》就完了，沒有任何影響，之前的稅也不用退補(bǔ)，因?yàn)闆]有那樣的先例?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“我們合理利用規(guī)則達(dá)到目的就好了，WTO本來就是一張牌。”而反觀國外媒體和外資汽車廠商的反應(yīng)，似乎也沒有多少勝利后的雀躍表露。
“WTO中國汽車零部件爭端，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義?！鄙虾TO事務(wù)咨詢中心信息部主任龔柏華說。
無人歡呼，無人沮喪。作為一個(gè)歷史階段的產(chǎn)物，《辦法》存在的意義已經(jīng)不大，它更像是一部完成歷史使命的“帕累托”之法：中國達(dá)到了立法的初衷，也沒有人為之付出沉重的代價(jià)?；厮荨掇k法》實(shí)施三年多以來的得失。中國正在逐步諳習(xí)WTO的博弈本質(zhì)和游戲技巧。
馬拉松式爭端
這場汽車零部件爭端前后持續(xù)了近三年時(shí)間，其間經(jīng)歷了磋商、調(diào)查、審理、上訴、終審等馬拉松式的歷程。
2005年4月1日，中國頒布《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》，對等于或超過整車價(jià)值60％的零部件征收與整車相同的關(guān)稅(28％)，而不是中國加入WTO協(xié)議中規(guī)定的10％—14％的稅率?！掇k法》列出了“構(gòu)成整車特征的汽車零部件”的三條標(biāo)準(zhǔn)：一、進(jìn)口全散件(CKD)或半散件(SKD)組裝汽車的，二、進(jìn)口車身(含駕駛室)、發(fā)動(dòng)機(jī)兩大總成裝車的，或進(jìn)口車身和發(fā)動(dòng)機(jī)兩大總成之一及其他3個(gè)總成以上裝車的，進(jìn)口除車身和發(fā)動(dòng)機(jī)兩大總成以外其他5個(gè)總成以上裝車的，三、進(jìn)口零部件的價(jià)格總和達(dá)到該車型整車總價(jià)格的60％及以上的。
當(dāng)年10月，布魯塞爾一家英文報(bào)紙披露，歐盟現(xiàn)正在起草一份報(bào)告，指責(zé)中國的“歧視性法規(guī)”阻礙了歐盟汽車進(jìn)入中國市場。2006年2月15日，美國貿(mào)易代表羅伯特·波特曼也聲稱，如果中國政府不降低汽車零部件領(lǐng)域的壁壘，他將考慮在WTO對中國提起申訴。
2006年4月7日，中國分別致函歐盟和美國駐WTO代表團(tuán)大使，表示中國接受歐盟、美國對我國汽車零部件進(jìn)口政策的磋商請求。
在這場糾紛中，焦點(diǎn)在于“構(gòu)成整車特征的汽車零部件”這一界定是否合理。歐、美、加認(rèn)為不應(yīng)將“構(gòu)成整車特征零部件”和其他零部件差別對待，中國的《辦法》變相規(guī)定了零部件“國產(chǎn)化比率”，違背了當(dāng)初人世的承諾，也是旨在鼓勵(lì)中外合資或中國汽車制造廠家使用中國自產(chǎn)的汽車零部件，導(dǎo)致了歐美相關(guān)行業(yè)工人失業(yè)。而中方則指出，出臺《辦法》是為了防止不法分子利用整車和零部件的稅差“變相逃稅”。
雙方在WTO總部就300多個(gè)問題進(jìn)行了為期60天的磋商，未能達(dá)成一致。美、歐、加于2006年9月16日凌晨聯(lián)合向WTO提出申訴，要求WTO專門成立專家組，對中國零部件關(guān)稅政策進(jìn)行調(diào)查，爭端由此升級。10月26日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)設(shè)立三人專家組審理此案。中國商務(wù)部則委托位于天津的中國汽車技術(shù)研究中心商討應(yīng)對措施。
據(jù)編號為“342R—00”的2008年7月18日WTO一份文件顯示，歐盟和美國起訴中國的主要依據(jù)有兩個(gè)：一是中國違背了人世時(shí)放棄對外商零部件國產(chǎn)化率要求的承諾；二是《辦法》違反了中國加入1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)的許諾。根據(jù)GATT，任何貨物到岸應(yīng)在當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)?、?dāng)場收稅。而《辦法》使零部件無法在到岸時(shí)判斷，而是要在整車生產(chǎn)后判斷是否構(gòu)成整車特征。
而中國申辯的理由有：第一，按照國際慣例，一個(gè)國家往往通過規(guī)定增值率的辦法來判定產(chǎn)品是否國產(chǎn)，在中國國內(nèi)用“構(gòu)成整車特征零部件”組裝成的整車，其國內(nèi)增值程度也不足以按照“原產(chǎn)地規(guī)則”認(rèn)定其為中國國內(nèi)生產(chǎn)的整車，因此對該類汽車可以征收整車稅率，第二，我國并沒有向外資企業(yè)施加“購買或使用國內(nèi)產(chǎn)品或任何國內(nèi)來源的產(chǎn)品”的強(qiáng)制性要求，僅僅是堵塞進(jìn)口稅收管理的漏洞而已，因而并非是一項(xiàng)專門的國產(chǎn)化政策，完全有別于我國原來的國產(chǎn)化優(yōu)惠級差稅率政策。
汽車行業(yè)分析師賈新光對《商務(wù)周刊》介紹，在發(fā)達(dá)國家，整車和零部件是兩個(gè)獨(dú)立的概念，而在有的國家，又有整車、零部件和散件裝車三種稅率，散件的關(guān)稅稅率介于整車和零部件之間，“歐美認(rèn)為，既然你認(rèn)為零部件和整車是兩種關(guān)稅，那為什么要對零部件征收整車的關(guān)稅?”
雙方經(jīng)過近一年半的辯論和審理，2008年2月13日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)專家組首次裁定中國違反貿(mào)易規(guī)則，判決中方敗訴，要求中國必須依照WTO原則立即終止這項(xiàng)政策。7月18日，專家組公布裁決報(bào)告，認(rèn)為《辦法》違反了WTO規(guī)則。9月15日，中國向世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)提出上訴，但最終以敗訴結(jié)束了這場拉鋸戰(zhàn)。
不得不堵的口子
從全球來看，不是所有的國家都反對CKD，只有中國、馬來西亞、俄羅斯等發(fā)展中國家對此比較敏感。而中國的態(tài)度更有歷史原因。
據(jù)原中國汽車工業(yè)總公司董事會(huì)秘書曹鶴回憶，2001年11月正式入世之前，很多業(yè)內(nèi)人士和外經(jīng)貿(mào)部官員對中國汽車產(chǎn)業(yè)人世后的命運(yùn)感到擔(dān)心，并把汽車列為“入世后肯定會(huì)受到?jīng)_擊的7大產(chǎn)業(yè)”中僅次于農(nóng)業(yè)的第二危險(xiǎn)行業(yè)。
事實(shí)證明這一擔(dān)心多少有點(diǎn)過慮。2002－2003年間，中國汽車市場的井噴式增長令業(yè)界喜出望外。2002年轎車(包括乘用車)年增長超過55％，創(chuàng)出有史以來產(chǎn)銷增長的最大幅度，2003年又比2002年高出20％。同時(shí)行業(yè)利潤在2002年、2003年分別增長68％、58％?！斑@時(shí)候大家才回過神來，‘入世’對中國汽車產(chǎn)業(yè)是件好事?！辈茭Q說。
但同時(shí)大家也發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，就是散件進(jìn)口組裝(CKD/SKD)隨之多了起來。根據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2002—2005年間，中國的CKD汽車產(chǎn)量由10萬輛飆升到42.31萬輛，占總產(chǎn)量的比重由3.08％上升到7.41％。
CKD的激增發(fā)生于中國車市爆發(fā)性增長的背景下，并與關(guān)稅稅率的安排緊密相關(guān)。2001年入世時(shí)，中國進(jìn)口整車的平均關(guān)稅是60％，零部件是25％，兩者相差巨大。中國在多哈承諾，此后關(guān)稅每年下調(diào)10％，在2006年7月1日前整車進(jìn)口關(guān)稅平均降至25％，零部件進(jìn)口關(guān)稅平均降至10％。即從2001年底至2006年的5年中，整車和零部件的關(guān)稅差由35％縮減為15％。
也就是說，在入世的頭幾年里，整車和零部件的關(guān)稅差高達(dá)25％以上，構(gòu)成了一個(gè)有利可圖的缺口。用CKD方式進(jìn)口，組裝成整車在國內(nèi)銷售，企業(yè)既可以搭上中國市場的高速列車，又可以避關(guān)稅25個(gè)百分點(diǎn)，何樂而不為。但對于中國來說，這也意味著巨額的關(guān)稅流失。其間發(fā)生的一些事件更加凸顯CKD的負(fù)面效應(yīng)。比如2002年10月，韓國現(xiàn)代與北京汽車合資成立北京現(xiàn)代，提出當(dāng)年年內(nèi)就向中國投放2000輛索納塔轎車，是謂“現(xiàn)代速度”。結(jié)果2000多輛索納塔的散件因?yàn)樵S可證不足被天津海關(guān)扣留，這些汽車竟是只差裝上輪子就成整車的“DKD散件”。此事雖經(jīng)過高層斡旋，有關(guān)部門予以放行，但引得大眾、通用等其他汽車廠商的強(qiáng)烈不滿和業(yè)界的一片批評之聲。
批評主要集中在，CKD的盛行將會(huì)使中國淪為跨國汽車巨頭們的組裝和傾銷之地，而完全失去在合資公司內(nèi)的技術(shù)溢出機(jī)會(huì)，無法進(jìn)行技術(shù)積累(參閱本刊2005年第14期封面故事《中國汽車，跨越50年的憂傷》)，對在華創(chuàng)立生產(chǎn)工廠的跨國汽車公司來說也不公平。
“最后發(fā)現(xiàn)，(CKD)這個(gè)口子不堵不行。”曹鶴說。
幾家歡樂幾家愁
2004年6月1日，國家發(fā)改委正式頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中增加了一條內(nèi)容：如果外商進(jìn)口的零部件有車身、發(fā)動(dòng)機(jī)，再加一兩個(gè)總成，就構(gòu)成了整車特征，按整車征收關(guān)稅。2005年，發(fā)改委和海關(guān)總署牽頭制定相應(yīng)政策，這便是《辦法》的由來背景。北京WTO事務(wù)中心副主任堯秋根表示，中國制定這個(gè)政策有三個(gè)意圖：打擊變相避稅；促進(jìn)本國零部件產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及促使國外更多零部件企業(yè)來華設(shè)廠。
《辦法》又與更早的中國汽車業(yè)“國產(chǎn)化率”政策一脈相承?！皣a(chǎn)化率”政策的內(nèi)容是在中國設(shè)立的合資汽車公司，零部件國產(chǎn)化率第一年應(yīng)該達(dá)到40％，第二年達(dá)到60％，第三年達(dá)到80％，達(dá)到該比例，進(jìn)口零部件享受關(guān)稅優(yōu)惠，如果達(dá)不到，則按整車進(jìn)口的關(guān)稅征收。
但這一政策與WTO的原則和精神明顯不符，所以2001年入世談判時(shí)中國承諾放棄對外商企業(yè)零部件國產(chǎn)化率的要求。
《辦法》出臺后，中國這個(gè)高速增長的大市場里各家國際汽車巨頭們幾家歡樂幾家愁。不愁的是大眾、通用等進(jìn)入中國較早的廠商，以及日韓汽車廠商，由于較早進(jìn)入以及地理上的距離優(yōu)勢，它們的零部件供應(yīng)商已經(jīng)布局在中國內(nèi)地，國產(chǎn)化率達(dá)到一定水平，或者可以快速實(shí)現(xiàn)本地化，《辦法》對他們并無多大掣肘。而那些后來者，尤其是奔馳、寶馬、沃爾沃、凱迪拉克等豪華車廠商則怨言最大。
雖然奔馳、寶馬當(dāng)時(shí)在中國也有合資企業(yè)，但進(jìn)入中國的前兩年它們的運(yùn)營狀況都不太好?！八麄円彩翘幱趦呻y境地，本身是愿意國產(chǎn)化的，但問題是他們的零部件國內(nèi)生產(chǎn)不了。他們也怕砸了品牌，所以更熱衷于利潤高、庫存周轉(zhuǎn)快的CKD?！辈茭Q說，當(dāng)時(shí)奔馳和寶馬還試圖把進(jìn)口車和國產(chǎn)車兩個(gè)銷售渠道合一，但是中方一邊控制CKD，一邊控制了分離的銷售網(wǎng)絡(luò)，奔馳、寶馬自然“意見很大”。
豪華車售價(jià)高，對于稅率差更敏感。同時(shí)，豪華車往往有自己獨(dú)有的零部件配套體系，其配件不具備通用性。由于受到國內(nèi)零部件配套體系的技術(shù)能力、裝配質(zhì)量和銷量的局限，豪華車零部件國產(chǎn)化難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般車型。加上認(rèn)證成本和開發(fā)模具的成本極高，高檔車銷量又有限，形不成規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致國內(nèi)零部件配套企業(yè)既難以承受成本，又很難達(dá)到整車商的苛刻要求。而對于發(fā)動(dòng)機(jī)需要進(jìn)口的高檔車來說，往往是否構(gòu)成整車特征，最后就系于一兩個(gè)關(guān)鍵零部件是否國產(chǎn)?！案邫n車達(dá)到60％的國產(chǎn)化率的確很難很難，需要時(shí)間?！辈茭Q說。
在歐、美、加向WTO起訴之后，考慮到高檔車品牌的實(shí)際困難，中國政府也曾網(wǎng)開一面，將原定2006年7月1日起實(shí)施的“有關(guān)整車特征的進(jìn)口價(jià)格百分比界定標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)汽車總成(系統(tǒng))特征的A、B類關(guān)鍵件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)”推遲兩年實(shí)施，這一指標(biāo)用以界定構(gòu)成整車特征的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之——“進(jìn)口零部件的價(jià)格總和達(dá)到該車型整車總價(jià)格的60％及以上”。
不輸?shù)摹笆讛 ?/p>
雖然《辦法》為中國引來了人世后的“首敗”，但在客觀結(jié)果上，中國利用它的確達(dá)到了自己的目的。尤其是在“剎CKD之風(fēng)、堵關(guān)稅漏洞”方面，有數(shù)據(jù)顯示，Ⅸ辦法》實(shí)施后CKD組裝數(shù)量銳減：2005年以前CKD汽車占國內(nèi)銷量的比例一度高達(dá)13％，《辦法》實(shí)施后的2005年，國內(nèi)CKD占總量比重降為7.41％。2006年再減至4.39％，2007年更低至1.45％。
中國汽車研究中心情報(bào)研究所一位官員向《商務(wù)周刊》表示，從技術(shù)上來說，依據(jù)《辦法》的三條標(biāo)準(zhǔn)，對照進(jìn)口商品的最終到達(dá)地，各海關(guān)通過信息共享，要判定進(jìn)口零部件是否“構(gòu)成整車特征”不是一件難事。近年來各地海關(guān)也查處過包括廣州五十鈴等在內(nèi)的多起構(gòu)成整車特征的大型散件進(jìn)口案例。海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年，我國各類汽車產(chǎn)品的整車進(jìn)口金額增幅比零部件進(jìn)口額增幅高12.9個(gè)百分點(diǎn)。2007年，我國整車進(jìn)口金額增幅比零部件進(jìn)口額增幅高27.4個(gè)百分點(diǎn)。
《辦法》的另一個(gè)初衷——“推動(dòng)汽車廠商更多采用國內(nèi)生產(chǎn)的零部件”，也早已在中國變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。如今在中國生產(chǎn)的絕大多數(shù)車型國產(chǎn)化率都已經(jīng)超過《辦法》的底線60％。比如歐系的大眾宣布，到2008年旗下所有產(chǎn)品都達(dá)到80％的國產(chǎn)化率，本田則宣布到2008年底實(shí)現(xiàn)在華零部件采購約占到整車的90％。連奔馳這樣國產(chǎn)化較晚的豪華車品牌也承諾2008年國產(chǎn)化率達(dá)到40％左右。2007年，寶馬在華的供應(yīng)商由2006年的60個(gè)增加到100個(gè)，國產(chǎn)寶馬的銷量也增長了37％，達(dá)到2.7萬輛。
曹鶴透露，實(shí)際上當(dāng)時(shí)政府制定《辦法》時(shí)也明白將來會(huì)遭遇WTO訴訟并很有可能敗訴，但還是決定“能緩一緩就緩一緩”，因?yàn)榇蠹叶伎吹絎TO的糾紛解決程序繁多，“曠日持久的官司打下來之后，國內(nèi)汽車工業(yè)該變天了”。
官司果然一打就是3年，如今即使取消《辦法》，對于奔馳、寶馬來說也“已經(jīng)意義不大了”。
“這是一個(gè)比較成功的策略，不是戰(zhàn)略?！辈茭Q評價(jià)說。
時(shí)過境遷
當(dāng)然，各汽車廠商紛紛國產(chǎn)化的趨勢也很難說是《辦法》使然，其背后更大的推力在于市場競爭：即使沒有政策強(qiáng)制，國產(chǎn)化也是唯一出路。
首先，從成本對比來看，形勢已今非昔比。近幾年來，由于中國市場無出其右的高增長和低成本優(yōu)勢，博世、霍尼韋爾、德爾福、偉世通等多家全球零部件巨頭均已在中國投資設(shè)廠，生產(chǎn)成本大大低于其在海外生產(chǎn)再向中國出口，中國已經(jīng)成為世界汽車零部件生產(chǎn)基地之一，這為整車企業(yè)本地化創(chuàng)造了條件。同時(shí)，多個(gè)汽車品牌都在國內(nèi)設(shè)立發(fā)動(dòng)機(jī)廠和變速箱工廠，直接供應(yīng)國產(chǎn)整車需要，這些動(dòng)力總成的國產(chǎn)化使合資企業(yè)原本依賴進(jìn)口的零部件成本減少40％。
亞新科工業(yè)技術(shù)有限公司CEO杰克·潘考夫斯基認(rèn)為，即便在零關(guān)稅的情況下，高成本國家生產(chǎn)的零部件或產(chǎn)品在中國市場上的價(jià)格也要高出大多數(shù)本地產(chǎn)品。賈新光算過一筆賬，證明現(xiàn)在CKD的成本甚至比進(jìn)口整車還高，因?yàn)槿咨⒓陌b成本很高，在國內(nèi)還需要投入設(shè)備和人力，加上匯率因素，“15％的稅差使CKD已經(jīng)沒什么賺頭了，所以現(xiàn)在CKD只是在新車投放之前驗(yàn)證生產(chǎn)線時(shí)使用，再?zèng)]有聽說專門在中國裝車來賣的了”。
其次，自2005年起，國內(nèi)汽車市場呈現(xiàn)出現(xiàn)誰國產(chǎn)化率高誰降價(jià)就快的規(guī)律。以豪華車品牌為例，國際公認(rèn)的豪華車品牌并沒有奧迪，但先于奔馳和寶馬在中國本地化的大眾通過90％以上的國產(chǎn)化率，硬是將奧迪A4上市之后的一年多時(shí)間里，國產(chǎn)化率提升到50％，價(jià)格則驟降27％，當(dāng)其國產(chǎn)化率提升至70％時(shí)，價(jià)格又下降了10％。而日韓系車頻繁降價(jià)的背后則是一年內(nèi)提高20％的國產(chǎn)化率，花冠和威馳甚至僅用了兩年時(shí)間就達(dá)到了80％的國產(chǎn)化率。
殘酷的價(jià)格戰(zhàn)給后來的奔馳和寶馬造成巨大的市場壓力，它們意識到通過國產(chǎn)化來降低成本的重要性。此外，由于匯率等因素的變化，以人民幣計(jì)算的CKD進(jìn)口價(jià)格升高，據(jù)說歐元升值一度使大眾一年損失了20億元，為避免匯率風(fēng)險(xiǎn)，各廠商也需要國產(chǎn)化，一汽大眾甚至曾經(jīng)提出“瘋狂國產(chǎn)化”。
也正因?yàn)榇?，?jù)說通用、大眾等汽車企業(yè)在本國到WTO起訴中國之后還提出反對意見，大眾也曾明確表示，沒有參與提起訴訟，也沒有鼓動(dòng)歐洲汽車工業(yè)協(xié)會(huì)提起這個(gè)訴訟。
三國起訴中國的真正推手不是企業(yè)，又是誰呢?實(shí)際上隨著時(shí)間的推移，更大推動(dòng)力來自于三國政府。由于眾多外國汽車制造商將零部件制造和采購轉(zhuǎn)移至中國，因而在歐美等地的采購減少，間接導(dǎo)致相關(guān)工作崗位削減。目前歐美經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)，美國三大汽車商更是大受沖擊。零配件爭端的勝訴，能一定程度地對其國內(nèi)汽車制造業(yè)形成利好。
但可以肯定的是，只要中國的成本優(yōu)勢不失，汽車產(chǎn)能扎堆中國的趨勢不會(huì)因?yàn)橐患埐脹Q而改變，就像它當(dāng)初并非由于一紙《辦法》而成氣候一樣。
