中國社會長期面臨的主要問題是社會分配不公平與不正當競爭、黨政企權(quán)力交叉、官員滋生腐敗、政府權(quán)威削弱諸問題。這些都與中國政經(jīng)體制改革的協(xié)調(diào)推進發(fā)展有關(guān)。其中，是否實施公共財政制度無疑乃重要的癥結(jié)所在。

2008年3月18日溫家寶總理在記者招待會上，縱論了一系列內(nèi)政外交和體制改革諸多要務(wù)。其中，有一項很少引起人們的關(guān)注：推進公共財政的改革構(gòu)想。實際上，這是中國繼實現(xiàn)市場經(jīng)濟體制取代計劃經(jīng)濟體制改革之后，最為重大的革新舉措，將推演出中國整個社會管理和行政變革的新高潮。進而，還將深刻地影響到中國政治體制改革的進程和路向。

毫無疑問，建立公共財政制度，是社會民主化的必由之路。

歷史沿革

在中國實行改革之前，國民經(jīng)濟的基本運轉(zhuǎn)是由指令性計劃統(tǒng)轄維系著的社會再生產(chǎn)模式。沖擊這一體制的改革則是從財力增量的分配格局調(diào)整入手，向地方政府放權(quán)，促使傳統(tǒng)體制出現(xiàn)松動，為以后計劃、物價、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間。

從1980年財政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之后的種種部署，為啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準備了條件。而后的“財政包干”體制改革，主要是調(diào)整財政的預(yù)算管理，改造資金規(guī)模并對國有企業(yè)開征所得稅；形成多稅種配合發(fā)揮作用的復(fù)合稅制；改革基本建設(shè)資金管理辦法；改革行政事業(yè)單位管理體制與財務(wù)制度，強化支出約束機制等。

但是，“分灶吃飯”框架內(nèi)的財政包干制卻始終未能消除傳統(tǒng)體制的弊端，仍屬“行政性分權(quán)”，是從原來的“條條為主”改變到“塊塊為主”，以致各級政府熱衷于多辦“地方企業(yè)”和對當?shù)仄髽I(yè)的過多干預(yù)，使經(jīng)營權(quán)難以真正放到企業(yè)。進而還造成大量的低水準重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場分割等等。

更其重要的是，中國社會長期面臨的主要問題是社會分配不公平與不正當競爭、黨政企權(quán)力交叉、官員滋生腐敗、政府權(quán)威削弱諸問題。這些都與中國政經(jīng)體制改革的協(xié)調(diào)推進發(fā)展有關(guān)。其中，是否實施公共財政制度無疑乃重要的癥結(jié)所在。

呼吁透明

公共財政制度表明政府部門要從企業(yè)和納稅人提取經(jīng)濟資源，再用于社會，從而保證社會的穩(wěn)定和發(fā)展。如果過程不透明，腐敗的產(chǎn)生可想而知。

長期以來，財政資金基本由政府支配和安排。而河南省焦作市的做法卻與眾不同。2007年底，焦作市政府征求各職能部門意見后，列出了60項與百姓密切相關(guān)的項目，放在網(wǎng)上讓大家投票，最終根據(jù)得票多少選出前10項。

目前焦作市90%的政府預(yù)算已經(jīng)通過直投等多種形式讓公眾參與決策。焦作市還在火車站、廣場等公共場所設(shè)立電子屏幕公開全部預(yù)算信息，公眾可以隨時查詢重大項目的財政資金使用進程。

焦作市財政局局長申相臣說，吸納公眾參與預(yù)算制定是焦作10年公共財政改革的一大突破。正是由于最大限度向民眾公開，政府的錢花在了“眾目睽睽”之下，避免了過去很多政府部門“拼命向財政要錢”的現(xiàn)象，在民眾的監(jiān)督下，政府“花錢就是責(zé)任”的共識日漸形成。

參與焦作預(yù)算改革的中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁說，焦作模式借鑒自全球最早在巴西推行的“參與式預(yù)算”，即通過定期舉辦各種討論會，將普通公眾吸納到政府對財政資金的分配和政策決策過程中，激勵行政體制改革，實現(xiàn)社會公平。

專家指出，目前國內(nèi)正涌現(xiàn)出兩種不同模式的“參與式預(yù)算”試點。一種是焦作模式倡導(dǎo)的在預(yù)算編制層面引入公眾直接參與，目前江蘇的無錫、黑龍江的哈爾濱等地也在推動類似改革；還有一種則是從人大監(jiān)管的層面吸納公眾參與，激活人大審議、監(jiān)督財政預(yù)算的作用。

浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)代表了后一種模式。從2005年開始，新河鎮(zhèn)政府的財政預(yù)算草案提交鎮(zhèn)人大后，由人大向全鎮(zhèn)公開，并邀請公眾參加為期3天的預(yù)算辯論會，討論結(jié)果向隨后召開的人大會議宣布，人大代表據(jù)此與政府進行“面對面”詢問，雙方共同修改預(yù)算，形成新的草案。

一直參與溫嶺預(yù)算改革的世界與中國研究所所長李凡說，新河鎮(zhèn)改革突出了人大的作用，促使人大在預(yù)算審議過程中真正行使其監(jiān)督和制約作用，與政府權(quán)力形成制衡。

在焦作，財政制度的創(chuàng)新也有效遏制了行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部對財政資金隨意使用的現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟犯罪率大幅下降。焦作市紀委和檢察機關(guān)的統(tǒng)計數(shù)字對比顯示：焦作公共財政改革10年來，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟犯罪立案總數(shù)、涉案金額均大幅下降。立案總數(shù)從1999年的8起下降到2007年的2起，涉案金額從1999年的580.5萬元下降到2007年的13萬元。

在中國建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，專家們普遍認為，這一改革模式與政府推行的預(yù)算體制改革在方向上是一致的，適于在全國縣鄉(xiāng)一級基層推廣。

問題重重

在現(xiàn)代社會，財政是公共體系運作的血液。要實現(xiàn)對整個公共體系進行改革，就必須揚棄舊式的指令性計劃及其內(nèi)部操作分配體制。其要害在于公共參與社會監(jiān)督。沒有公共參與，國家財政制度就很難有透明度。

近年來，中國在財政管理制度上進行了一系列的重大改革，特別是《預(yù)算法》的頒布實施，使財政預(yù)算管理開始向法制化的軌道邁進。但是，由于計劃經(jīng)濟體制下形成的財政資金分配方式和管理格局還未從根本上突破，加上地方財政預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化層次不高，不僅影響到財政預(yù)算管理法制化效果，而且也影響到了財政資金運行品質(zhì)。

解決之道

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，當前財政管理制度中存在的弊端越來越突出。這就要求加快財政管理制度改革。按照公共財政的要求，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的地方政府公共收入體系和公共支出體系，改革預(yù)算編制和財政資金管理制度，使政府公共預(yù)算和公共支出能夠反映出“體現(xiàn)政府職能，公平配置資源；科學(xué)編制預(yù)算，強化預(yù)算約束；提高資金使用效率，增強公共支出透明度”的特點。在實踐中構(gòu)建現(xiàn)代支出管理模式，主要有部門預(yù)算編制改革、實行國庫集中收付制度和推進政府采購制度等三大舉措，這三大舉措緊密聯(lián)系，相互促進，構(gòu)成了現(xiàn)代財政支出管理改革的主要內(nèi)容。

目前，政府預(yù)算權(quán)包括：預(yù)算編制權(quán)、審查批準權(quán)、執(zhí)行與調(diào)整權(quán)、決策和審計權(quán)。顯然，這些權(quán)力必須在國家政治權(quán)力機構(gòu)之間進行合理分配，即在立法機關(guān)、政府、政府財政職能部門和其他職能部門之間進行分配，以形成一個相互制約的運作系統(tǒng)，強化對政府及部門預(yù)算權(quán)力的制衡與監(jiān)督。

為此，必須強化立法機關(guān)的審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。包括在人大通過預(yù)算之前，建立聽證會程式，作為一個公眾的監(jiān)督機制或一個反映民意的管道，實行公眾對政府收支安排活動的監(jiān)督；其次，人大財經(jīng)委員會構(gòu)建以專業(yè)人員為主體的預(yù)算審核專門委員會或機構(gòu)，具體負責(zé)預(yù)算的檢查與評估，從而形成一種“專業(yè)化牽制”。同時，明確政府預(yù)算的具體調(diào)整范圍，縮小“行政主動權(quán)”，強化執(zhí)行中對政府的約束。還要健全政府內(nèi)部預(yù)算權(quán)力制衡機制。建立預(yù)算部門、政府會計部門和審計部門三者相對獨立、相互制約的結(jié)構(gòu)模式。此外，社會輿論的監(jiān)督與制約，都是十分必要的。