如果以一部社會保障“基本法”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，最新版《社會保險法》草案仍有大量矛盾懸而未決

《財經(jīng)》實習(xí)記者 蘭方

已經(jīng)在立法之路上蹣跚前行14年之久的《社會保險法》，終于在2008年12月28日向全社會公開征求意見。

這一決定，是當(dāng)天由全國人大委員長會議作出的。此前的12月22日，草案第二次在全國人大常委會審議。如此決定，體現(xiàn)出立法的進(jìn)步;然而，無論是人大常委會內(nèi)部還是社會輿論，爭論的激烈程度又暴露出草案與現(xiàn)實的巨大碰撞。

《社會保險法》立法始于1994年。從那時起，來自四面八方的爭論，始終伴隨著法律起草審議的每一步。此間，草案亦曾兩次上報至國務(wù)院，皆因爭議過大而未獲通過。直至2007年11月28日，由勞動和社會保障部牽頭起草的最新版《社會保險法(草案)》(下稱草案)，在第197次國務(wù)院常務(wù)會議上獲原則通過，于2007年12月23日接受人大常委會首次審議。

不過，這遠(yuǎn)不是一個完善的草案。為了能夠盡早提交人大審議，國務(wù)院法制辦以及當(dāng)時的勞動和社會保障部等部門在起草過程當(dāng)中，設(shè)置了大量授權(quán)性條款。也就是說，爭議突出的問題，均未在草案中給出具體方案，而是把矛盾留待今后的“國務(wù)院有關(guān)規(guī)定”來解決。

草案起草者曾經(jīng)希望，全國人大常委會法工委能夠站在超脫于部門利益的高度，來填補國務(wù)院草案的大量留白，同時將草案進(jìn)一步推向完善。有參與的專家曾說:“我們期待看到一部全新的草案?！?/p>

從此次新版的草案看，歷時一年的調(diào)研和修改，確實令二審稿呈現(xiàn)出諸多有益的改良，也贏得了一些掌聲。而如果以一部社會保障“基本法”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，最新版《社會保險法》草案仍有大量矛盾懸而未決。

階段性立法

隨著金融危機的爆發(fā)，人們對于出臺一部社會保障“基本法”的渴望，從未像今天這般迫切。

自中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以來，以往國有體制下的社會保障制度已不復(fù)存在。雖然針對不同的群體和需求，醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育、低保、扶貧等有關(guān)保障制度在陸續(xù)建立，但缺乏整體性戰(zhàn)略，且僅覆蓋少數(shù)人。

在政府推出的高達(dá)4萬億元投資的經(jīng)濟激勵計劃中，除去規(guī)模龐大的基建投資，社保、教育、醫(yī)療等民生投入占比頗低。不少學(xué)者認(rèn)為，正是由于保障體系不盡完善，中國城鄉(xiāng)居民不得不大量儲蓄用于應(yīng)付養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方面的不時之需，由此抑制了國內(nèi)的消費，巨量儲蓄也只能進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為投資。這也是中國經(jīng)濟增長長期依賴外需和投資來拉動的一個原因，最終的后果令中國百姓很難真正享受到發(fā)展的成果。

因此，在目前情況下，從建立完善的保障體系入手，可以建立居民對未來穩(wěn)定的預(yù)期，大幅增加國內(nèi)消費，從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展模式問題，可謂有“一石三鳥”之效。

問題是，中國目前的社會保險以行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)為主，法律法規(guī)數(shù)量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，缺乏可操作性，因此必須上升到法律層面。

由是觀之，《社會保險法》二審稿已經(jīng)朝著“基本法”的方向有所邁進(jìn);與一審稿相比，不僅條文數(shù)目增加到91條，整個體例結(jié)構(gòu)都作了重要調(diào)整。一審稿曾在第三、第四章集中規(guī)定了五大險種的繳費范圍和待遇，二審稿則出于提高操作性的考慮，將五大險種分別專章規(guī)定，并充實內(nèi)容，把每個險種現(xiàn)行有效的成熟做法納入法案。

具體制度方面，則明確了基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)方法，提出基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，并細(xì)化政府對社會保險事業(yè)的支持事項，對財政責(zé)任、以及社會保險基金的監(jiān)督作出了規(guī)定。

但同時，草案對于爭議集中的大量基本問題仍未能給出滿意的答案。如社會保險法的適用范圍、社保費的征收主體、個人賬戶的存在方式等。且相當(dāng)一部分疑問和爭議，在短期內(nèi)難以解決。

養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移艱難破題

目前的中國，隨著人才流動機制的建立健全，跨地區(qū)流動的就業(yè)者不在少數(shù)。二審稿對基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)做出明確規(guī)定:個人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移;個人退休時，基本養(yǎng)老金按照退休時各繳費地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費年限，由各繳費地分段計算，退休地統(tǒng)一支付。

在審議過程中，此項改進(jìn)得到了常委會組成人員的普遍肯定。但是，具體操作措施仍待細(xì)化。

顯然，分段計算、退休地支付養(yǎng)老金的方式，既要求完備的信息網(wǎng)絡(luò)，又要嚴(yán)防造假騙?，F(xiàn)象，帶來了更高的制度成本;同時，統(tǒng)籌基金面臨著省際財政轉(zhuǎn)移支付的問題。

為徹底解決“轉(zhuǎn)移難”問題，在一審稿將社會保險統(tǒng)籌層次提高到省級的基礎(chǔ)上，二審稿增加了對基本養(yǎng)老保險基金“逐步實行全國統(tǒng)籌”的規(guī)定。

但根據(jù)二審草案，基本養(yǎng)老保險的適用范圍目前僅限于城鎮(zhèn)職工，公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的一些事業(yè)單位的工作人員并未包括在內(nèi)，龐大的農(nóng)村居民和農(nóng)民工群體也不在其列。

由此，即便農(nóng)民工在城鎮(zhèn)參加了基本養(yǎng)老保險，回到農(nóng)村后，基本養(yǎng)老保險如何安排?一旦農(nóng)村建立了養(yǎng)老保障制度，又與城市如何銜接?草案的規(guī)定仍無法對上述諸多問題給出解決方案。

中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟研究中心副教授胡繼曄在接受《財經(jīng)》記者采訪時強調(diào)，《社會保險法》并不是城鎮(zhèn)居民的社會保險法，而是全民的社會保險法。要解決社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，不僅需要省級或全國層面的統(tǒng)籌，還需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

新農(nóng)合和城鎮(zhèn)醫(yī)保合并之爭

對于城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等尚未成型的制度，專家、委員大多贊成用原則性條款給未來立法留空間。

一審稿第四條曾對此作出原則性表述，即國家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

二審稿當(dāng)中，此規(guī)定被取消，新農(nóng)合作為基本醫(yī)療保險制度之一被寫入專章，在第二十四條明確規(guī)定，省級政府可將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合并實施。在不少委員看來，這項規(guī)定過于具體。

另據(jù)了解，2007年，中國農(nóng)民人均收入4140元，醫(yī)療支出191元;城市居民的人均收入是13786元，支出是621元。辜勝阻委員由此判斷，在中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡、城鎮(zhèn)醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療水平有很大差異的背景下，強調(diào)統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的標(biāo)準(zhǔn)，會造成城鎮(zhèn)居民水平過高而帶來窮幫富的情況，產(chǎn)生明顯的不公平。

全國人大教科文衛(wèi)委員會主任委員白克明也認(rèn)為，參加居民醫(yī)療保險的人數(shù)約為1億人，占整個城鎮(zhèn)人口應(yīng)該參加醫(yī)療保險人數(shù)的三分之一多一點;而新農(nóng)合有8億農(nóng)民參加。因為城鎮(zhèn)人口少，醫(yī)療消費高，如果這兩者合并實行，可能形成“窮幫富”現(xiàn)象，資金反而流向城市了。

來自重慶的人大代表鄭洪，則以實踐經(jīng)驗表示對“合并”的支持?！敦斀?jīng)》記者從重慶城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療辦公室了解到，重慶在基本醫(yī)療保險中設(shè)計了兩個標(biāo)準(zhǔn)，一檔為新農(nóng)合標(biāo)準(zhǔn)，二檔為城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)。居民可以不分戶籍，根據(jù)自己的情況選擇。

辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在資金運作方面，的確存在著城鎮(zhèn)資金擠占農(nóng)村資金的危險，但在實踐中，城鎮(zhèn)反而支援了農(nóng)村。因為城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，可報銷項目統(tǒng)一。城鎮(zhèn)的醫(yī)療消費高即意味著自費項目更多。合并醫(yī)療避免了機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)，就當(dāng)?shù)氐脑圏c來看并沒有增加財政的負(fù)擔(dān)，又打破了城鄉(xiāng)有別的二元結(jié)構(gòu)。

但重慶經(jīng)驗是否僅為個案，是否需要全國推廣、怎樣推廣，最終仍有待推敲。

部門意見待統(tǒng)一

在二審稿中，關(guān)于“授權(quán)給國務(wù)院”的條款總共出現(xiàn)了15次。其中，某些授權(quán)條款是因為實踐中還沒有形成成熟的經(jīng)驗，還有一些則是因為部門利益沖突難以調(diào)和，因而立法者刻意規(guī)避。

其中較為突出的是社會保險費的征收主體問題。中國目前社會保險費的征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會保險部門“齊抓共管”的格局。一些地方由稅務(wù)機關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理。但由于稅務(wù)機構(gòu)具備強有力的征收手段，不少省、區(qū)、市相繼改為由稅務(wù)部門征收。

現(xiàn)實操作中，同時存在兩個征收機構(gòu)，不僅影響制度整合，且存在記賬不清的風(fēng)險。鑒于兩個部門之間對此存在重要分歧，目前的法律草案對此仍未做出明確規(guī)定。

除了社保費的征收主體，是否要做實個人賬戶，二審稿也未給出明確答案。

盡管中國施行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險運行模式，但由于社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金長期合并管理運營，現(xiàn)收現(xiàn)支，在收不抵支的情況下，統(tǒng)籌基金嚴(yán)重擠占個人賬戶基金，個人賬戶變成有名無實的空賬。是否要落實個人賬戶，涉及到養(yǎng)老保險制度的基本模式問題:究竟是采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式的記賬式格局，還是搞滾存積累的實賬?

中國政法大學(xué)的胡繼曄告訴《財經(jīng)》記者，之所以未在法律中明確，源于學(xué)界、業(yè)界對個人賬戶的存廢尚有爭議。而人力資源和社會保障部與財政部之間，對此也始終各執(zhí)一詞。前者堅持應(yīng)該做實個人賬戶，后者基于財政負(fù)擔(dān)能力，加之目前國內(nèi)社會保險基金增值途徑有限等因素，認(rèn)為基金效益不及管理成本，與其滯留在財政賬戶日漸貶值，不如僅保留名義賬戶。

要使個人賬戶充分發(fā)揮其“完全積累”的價值，就必須明確其增值渠道。有關(guān)各方一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在保證基金安全的前提下進(jìn)行某種市場化運作，達(dá)到保值增值的目的，但是，對于具體的操作細(xì)節(jié)，例如在什么程度上、以哪一部分資金投入市場化運作，看法并不統(tǒng)一。這也導(dǎo)致目前有關(guān)的投資運營辦法始終不能出臺。

對此，人力資源和社會保障部專家委員會委員蔡昉提出，法律中至少應(yīng)該明確規(guī)定，要把社會統(tǒng)籌的部分和個人賬戶部分實行分賬管理、分賬運營。

顯然，由于現(xiàn)有中國保障制度本身也處于不斷修正、不斷調(diào)整完善的過程中，通過立法一步到位解決所有問題，已幾乎是不可能的任務(wù)。

中國社會保險的諸多制度尚在摸索之中，如“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”計劃目前正處于政策制訂階段，醫(yī)療衛(wèi)生改革尚處進(jìn)行時，與之密切關(guān)聯(lián)的醫(yī)療保險制度走向未定。若在《社會保險法》中規(guī)定過于具體，也有可能制約進(jìn)一步的改革。

但是，若要在現(xiàn)有條件下令法律盡早出臺，決策者必須能夠最終將各方矛盾納入統(tǒng)一的制度框架。在此框架下如何盡可能明確參保人的權(quán)利和義務(wù)，增強社會保險制度的可操作性，同時又能夠為未來改革留有不斷完善的余地，決策者在下一步草案修訂工作中尚有較大調(diào)整空間?！?/p>