“從田間到餐桌”的各個環(huán)節(jié)均有職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，看起來各司其職，但“分段監(jiān)管”的體制很快暴露出一系列問題

《財(cái)經(jīng)》記者 翁仕友

在三聚氰胺“回潮”之際，國務(wù)院食品安全委員會(下稱食品安全委)高調(diào)亮相。

2010年1月31日，全國食品安全整頓工作辦公室通報(bào)了一批三聚氰胺超標(biāo)食品，此后傳出一批本應(yīng)在2008年銷毀的“問題奶粉”重新流入市場。七天后，正值敏感時(shí)期，食品安全委宣布成立，并于2月9日召開了第一次全體會議。

這是食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，15個部門參與其中，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)出任食品安全委主任，國務(wù)院副秘書長張勇?lián)无k公室主任。早前消息稱，食品安全委辦公室將設(shè)在衛(wèi)生部下，后又調(diào)至國務(wù)院下，高層協(xié)調(diào)意味十足。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院院長羅云波告訴《財(cái)經(jīng)》記者，食品安全委將會起到非常重要的協(xié)調(diào)作用，同時(shí)還可以把部門與部門之間的分工更加明確，從而解決部門與部門之間推諉等現(xiàn)象。

在國家成立高規(guī)格食品安全委之后，各地將會相應(yīng)成立類似機(jī)構(gòu)，目前各地五花八門的監(jiān)管體制有望統(tǒng)一。同時(shí)，一直進(jìn)展緩慢的食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整頓工作也將提速。

不過多位業(yè)內(nèi)人士提醒，短期看，成立食品安全委不可能徹底扭轉(zhuǎn)食品安全現(xiàn)狀。而在食品安全委領(lǐng)導(dǎo)下，還需改良目前的分段監(jiān)管模式，從而避免監(jiān)管疏漏。

食品安全委“新意”

2009年6月實(shí)施的《食品安全法》，明確了國務(wù)院將設(shè)立食品安全委員會，以便加強(qiáng)對食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。

按照規(guī)定，食品安全委的主要職責(zé)是分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作;提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施;督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。

河南省食品藥品監(jiān)督管理局副局長高體健告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2003年國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，第二年很多省便成立了食品安全委員會或聯(lián)席會議制度。河南省是在2004年2月成立食品安全委，辦公室主任一直由高體健擔(dān)任。

據(jù)悉，食品安全委在各省的紛紛設(shè)立，多少有些“無奈”的意味。

2003年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建食品藥品監(jiān)督管理局，新增了綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故等職能，意在讓其牽頭協(xié)調(diào)，解決分段監(jiān)管下多頭、各自執(zhí)法弊端。但由于該局級別低于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢部門，協(xié)調(diào)困難，因而各地便成立了由副省長擔(dān)任主任的食品安全委員會。

高體健認(rèn)可食品安全委的作用，他介紹說，這幾年，河南沒有發(fā)生一起影響全國的重大食品安全事件，食品產(chǎn)業(yè)也得以快速發(fā)展。2004年至2008年，全省規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)銷售收入年年遞增30%以上。

據(jù)介紹，從各省的情況看，協(xié)調(diào)仍然是食品安全委最重要的工作。

實(shí)際上，近些年國家對食品安全體制的調(diào)整也一直圍繞協(xié)調(diào)展開。食品安全綜合協(xié)調(diào)職能在2003年3月交給國家食品藥品監(jiān)督管理局之后，又于2008年3月改交給衛(wèi)生部。綜合協(xié)調(diào)職能旁落，這和食品藥品監(jiān)督管理局首任局長鄭筱萸腐敗落馬有關(guān)。

而對于食品安全委“大協(xié)調(diào)”和衛(wèi)生部相關(guān)司局(食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局)的“小協(xié)調(diào)”如何區(qū)分界定，尚待明晰。由于市縣政府機(jī)構(gòu)改革尚未到位的緣故，各市縣食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完善。

在食品安全委成立后，需進(jìn)一步細(xì)化各個監(jiān)管部門的職責(zé)，對于豆芽生產(chǎn)、生豬收購運(yùn)輸、超市現(xiàn)做現(xiàn)賣等監(jiān)管空白或交叉過多的地方，需要進(jìn)一步厘清。

“122”體制新構(gòu)想

全國人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)有限公司董事長宗慶后向《財(cái)經(jīng)》記者表示，盡管《食品安全法》在理順監(jiān)管體制方面作了一些努力和嘗試，如設(shè)立食品安全委員會，但并未從根本上改變分段管理、多頭管理所帶來的一些弊病。

在今年“兩會”上，宗慶后提交了一份關(guān)于完善食品監(jiān)管體制和統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建議。

宗慶后認(rèn)為，現(xiàn)行體制導(dǎo)致多部門交叉管理現(xiàn)象較多，有時(shí)還會出現(xiàn)“真空地帶”。同時(shí)，還面臨“協(xié)調(diào)難”的問題?！叭绻麉f(xié)調(diào)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，就會出現(xiàn)遇到好事都想管，遇到問題都想推，結(jié)果成了沒人管的局面?！?/p>

目前實(shí)行的分段監(jiān)管體制早在2004年就已確立。是年9月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》(國發(fā)[2004]23號)明確將食品安全監(jiān)管分為“種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲消費(fèi)”四個環(huán)節(jié)，按照一個監(jiān)督環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)督的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，確立了中國食品安全監(jiān)管的體制。

按照職能劃分，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商部門和商務(wù)部門負(fù)責(zé)市場流通，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)督，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)。

“從田間到餐桌”的各個環(huán)節(jié)均有職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，看起來各個部門各司其職，但是這種“各管一段”的監(jiān)管體制很快暴露出一系列的問題。

一位長期從事食品安全監(jiān)管的人士介紹了這種體制的弊病。他認(rèn)為監(jiān)管部門、監(jiān)管環(huán)節(jié)太多，職能交叉重疊，監(jiān)管錯位、越位、缺位的問題時(shí)常出現(xiàn);地方保護(hù)、部門護(hù)短、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力、重復(fù)檢查等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;各監(jiān)管部門設(shè)施設(shè)備不足、利用效率低下與重復(fù)建設(shè)、重復(fù)購置并存，造成監(jiān)管資源十分分散、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重。

在今年全國“兩會”上，身為全國政協(xié)委員的高體健帶來了一份《關(guān)于建立更為有效的食品安全監(jiān)管體制》的提案。在這份提案中，他建議盡快建立“122”(一委、兩段、兩部門)食品安全監(jiān)管體制。

高體健介紹說，“一委”是指國務(wù)院及各級政府成立食品安全委員會。

“兩段”是把整個食物鏈從農(nóng)田到餐桌分為兩大段:第一段為初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)(種植養(yǎng)殖)環(huán)節(jié)，包括水產(chǎn)養(yǎng)殖、林果生產(chǎn)的安全監(jiān)管;第二段為食品生產(chǎn)加工流通、餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)，包括進(jìn)出口食品、畜禽屠宰、食鹽、農(nóng)村群體性聚餐、學(xué)校食堂等食品安全監(jiān)管。

“兩部”是指由農(nóng)業(yè)部門依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對第一段進(jìn)行全面監(jiān)管，由國務(wù)院指定一個部門(組建國家食品藥品安全監(jiān)管總局或國家食品安全監(jiān)管總局)依據(jù)《食品安全法》對第二階段進(jìn)行全面監(jiān)管。

目前，北京、上海、湖北、福建等省市食品安全監(jiān)管體制各不相同，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國共有十幾種模式，統(tǒng)一監(jiān)管體制勢必會成為下一步工作重點(diǎn)。在高體健看來，中國食品安全模式最終將會走向“122”體制。

整飭標(biāo)準(zhǔn)之亂

食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂，是中國食品安全屢遭詬病的另一大原因。在宗慶后看來，多頭管理和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是當(dāng)前最迫切解決的問題。

2009年9月至11月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組對《食品安全法》實(shí)施情況進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少、時(shí)間早、指標(biāo)粗，有些指標(biāo)缺少風(fēng)險(xiǎn)評估依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉、重復(fù)甚至矛盾。

由于農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等監(jiān)管部門分別從各自工作需要制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，往往導(dǎo)致對同一食品有不同安全標(biāo)準(zhǔn)，同一檢測項(xiàng)目有不同限量值要求的現(xiàn)象，由于均為國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，食品企業(yè)往往無所適從。

以餃子為例，餃子的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部制定，面粉的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)由國家糧食局制定，兩者都是國家標(biāo)準(zhǔn)，但往往出現(xiàn)“合格的面粉包不出合格的餃子”，因?yàn)轱溩訕?biāo)準(zhǔn)更高?！拌b于各自為政，亟待把標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，成立標(biāo)準(zhǔn)評審委員會，把食品安全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時(shí)鼓勵使用國際標(biāo)準(zhǔn)?！绷_云波說。

在國家食品安全委員會成立的同時(shí)，國務(wù)院還籌建了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估委員會。據(jù)介紹，兩個專業(yè)委員會委員均為不同專業(yè)背景的資深專家。

衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督中心專家張志強(qiáng)同時(shí)兼任前兩個專業(yè)委員會委員。他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，標(biāo)準(zhǔn)委主要為標(biāo)準(zhǔn)制定把關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)評估委主要是研究食品中有毒有害物質(zhì)或某個食品是否會對健康造成危害，會造成哪些危害，造成危害程度有多大，用什么樣的措施控制危害等。

目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)中最主要的兩個，分別是衛(wèi)生部的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、國家質(zhì)檢總局的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兩大標(biāo)準(zhǔn)“掐架”已有十多年歷史。

從1993年開始，張志強(qiáng)就負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)研制工作。據(jù)他介紹，該標(biāo)準(zhǔn)最早可追溯到20世紀(jì)50年代末，第一衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)對象是清凉飲料。70年代中期是階段性發(fā)展時(shí)期，當(dāng)時(shí)對食品中的污染物進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)查研究，在有毒有害物質(zhì)污染和限量規(guī)定方面取得突破。

到了80年代，《食品衛(wèi)生法》(試行法)頒布以后，比較集中制定了中國食品的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。到了90年代初，《產(chǎn)品質(zhì)量法》頒布以后，質(zhì)檢部門制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兩大標(biāo)準(zhǔn)“開始打架”，從此開始了“諸侯分割”的年代。

張志強(qiáng)介紹說，《食品安全法》最大的舉措是把食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定歸為一個部門，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)，這將會避免標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一現(xiàn)象發(fā)生。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，三鹿“問題奶粉”事件后，國家相關(guān)部門從2008年12月開始清理整頓了乳品安全標(biāo)準(zhǔn)，目前衛(wèi)生部正在進(jìn)行新一輪標(biāo)準(zhǔn)清理整頓工作。不過，由于涉及部門太多，有太多利益糾葛，工作難度較大。

本刊記者王畢強(qiáng)對此文亦有貢獻(xiàn)