地方融資平臺(tái)是現(xiàn)有財(cái)稅體制和融資體系下的產(chǎn)物，無論是銀行貸款、發(fā)債或者借道信托、理財(cái)產(chǎn)品等進(jìn)行融資，都無法解決其建設(shè)壓力大、資本金不足的矛盾

《財(cái)經(jīng)》記者 張曼

經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中最活躍的投融資主體——地方政府融資平臺(tái)，已被放置在聚光燈之下。其超過5萬億元的巨額融資，潛在的金融體系和財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，引起中央層面的重視，亦成為今年“兩會(huì)”討論重點(diǎn)。

3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在人大政府工作報(bào)告中提出，“切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

3月6日，財(cái)政部部長謝旭人、發(fā)改委主任張平、中國人民銀行行長(下稱央行)周小川在十一屆全國人大三次會(huì)議記者會(huì)上，分別提示了地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，并就如何規(guī)范發(fā)表了看法。其中，張平表示，如果不能夠正確處理，就會(huì)帶來潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)或者說金融風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)銀監(jiān)會(huì)摸底，去年年中，全國8221家地方融資平臺(tái)獲得授信總額8.8萬億元，貸款余額5.56萬億元，其中80%為項(xiàng)目貸款。另據(jù)權(quán)威人士估算，到2009年底，通過各地融資平臺(tái)放貸形成的貸款余額約為6.3萬億至6.5萬億元。在高額信貸下，部分地區(qū)財(cái)政信貸化、政府背景項(xiàng)目的資本金不足問題突出。此外，許多融資平臺(tái)信息不透明、管理不規(guī)范、貸款使用難以監(jiān)控和抵、質(zhì)押有效性難以落實(shí)，相關(guān)不確定性難以估量。

因此，國務(wù)院在去年下令財(cái)政部牽頭，與央行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等部委摸底地方融資平臺(tái)目前的設(shè)立情況、投融資風(fēng)險(xiǎn)以及其與地方財(cái)政糾纏不清的關(guān)系，并起草相關(guān)規(guī)范文件。

2月，規(guī)范性文件征求意見稿已在中央部委、地方相關(guān)部門征求意見。

參與意見征集的政府人士表示，目前大家在規(guī)范融資平臺(tái)公司治理、負(fù)債透明化、防范化解融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)等方面已經(jīng)達(dá)成基本一致，但是對(duì)具體的融資平臺(tái)范圍界定、規(guī)范方式以及對(duì)策上，還存在分歧。

“兩會(huì)”前夕，國務(wù)院在2月25日召集各地方分管財(cái)政的省長、中央涉及融資平臺(tái)投融資管理的相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門，如財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)、國資委、稅務(wù)總局等，共同商討融資平臺(tái)的規(guī)范管理。

目前，銀監(jiān)會(huì)已要求融資平臺(tái)的主要債權(quán)人銀行金融機(jī)構(gòu)，對(duì)所有融資平臺(tái)的貸款項(xiàng)目包，解包還原，重新立據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)分類，保全有力。

不過，一位地方央行人士坦承，地方建設(shè)中有實(shí)際資金需求，成立融資平臺(tái)無非是為了符合貸款條件能融到錢，是中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的產(chǎn)物。銀行貸給地方融資平臺(tái)的錢不大可能在近期形成壞賬，關(guān)鍵要看所貸項(xiàng)目本身的盈利能力以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。單整肅地方融資平臺(tái)的意義不大，還需要配合財(cái)稅體制改革。

部委聯(lián)動(dòng)

地方融資平臺(tái)的崛起，與中央應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的投資計(jì)劃同步。

2008年底，中央推出“4萬億”投資計(jì)劃，中央和地方以1∶1方式出資，通過積極財(cái)政刺激投資扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑之危。大批投資項(xiàng)目加速上馬。為解決資金來源，地方融資平臺(tái)攬信貸和發(fā)債融資隨即啟動(dòng)。

“挑揀出融資平臺(tái)，注入土地、公園、政府大樓等各種資產(chǎn)，找政府擔(dān)保做個(gè)風(fēng)險(xiǎn)緩釋，再納入當(dāng)?shù)仡A(yù)算，就開始發(fā)瘋式地貸款?！币晃槐O(jiān)管層人士如此描述商業(yè)銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款。

地方政府為“保八”極盡所能融資，商業(yè)銀行為沖規(guī)模保業(yè)績，將大額新增貸款投向融資平臺(tái)，二者一拍即合，地方融資平臺(tái)貸款余額翻番沖高至5.56萬億元，與國債余額規(guī)模相當(dāng)。

去年開始，國家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等部門多方調(diào)查融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部也開始全方位清理地方政府和融資平臺(tái)負(fù)債，不少地方政府也主動(dòng)摸底下屬各類融資平臺(tái)負(fù)債經(jīng)營情況。

據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，全國有13個(gè)省融資平臺(tái)貸款余額是當(dāng)?shù)刎?cái)政總收入的1倍以上，更有甚者達(dá)到3.2倍。

江蘇省射陽縣審計(jì)局發(fā)現(xiàn)，該縣8個(gè)融資平臺(tái)主要通過銀行貸款和個(gè)人融資兩種渠道進(jìn)行融資，其中個(gè)人融資額占總?cè)谫Y額30%以上，融資年利率達(dá)10%;部分融資平臺(tái)對(duì)年度融資總額、融資渠道、融資投向等沒有具體的計(jì)劃。

該審計(jì)局還在延伸調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某居委會(huì)從一融資平臺(tái)賬上領(lǐng)取征地拆遷、賠青等費(fèi)用合計(jì)2875.85萬元，至審計(jì)時(shí)仍未結(jié)賬，未結(jié)賬時(shí)間長達(dá)一年多，部分融資資金被貪污挪用。

融資平臺(tái)數(shù)量和負(fù)債規(guī)模超乎常規(guī)地急劇增長，引起中央高度關(guān)注。

1月19日，總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會(huì)議上布署第一季度工作，要求“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

2月，上述相關(guān)部委以及地方政府陸續(xù)收到財(cái)政部牽頭擬定的征求意見稿。

該文件從風(fēng)險(xiǎn)防范角度，規(guī)范地方政府舉債和擔(dān)保承諾行為，禁止地方政府和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，以財(cái)政性收入、承諾函、回購協(xié)議等方式，直接或變相地為融資平臺(tái)等機(jī)構(gòu)的融資提供擔(dān)保。

此外，該文件還打算嚴(yán)格限制沒有主營業(yè)務(wù)、僅為融資而設(shè)的融資平臺(tái)再融資，對(duì)存量地方政府顯性隱形債務(wù)分類核實(shí)，明確償債責(zé)任，并引入地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。其意在多方面厘清相關(guān)債務(wù)人責(zé)任關(guān)系，通過財(cái)政約束體制，引導(dǎo)規(guī)范融資平臺(tái)和地方政府負(fù)債。

但是，各部委在摸底后，對(duì)融資平臺(tái)涉及的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的判斷并不一致。具體到融資平臺(tái)范圍界定、存量債務(wù)關(guān)系、償債責(zé)任的清理和界定，也頗具爭議。

工商銀行(601398.SH/01398.HK)行長楊凱生認(rèn)為，融資平臺(tái)應(yīng)該專指過去兩年里，為了解決資本金問題臨時(shí)組建的、專門用于融資的有政府背景的公司。這些機(jī)構(gòu)往往實(shí)收資本不足，打包獲取貸款后分至各個(gè)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)用于中長期項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于還款資金的管理存在難度，償債資金主要冀望于日后的財(cái)政收入，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。

不過，在不少人士看來，只要是由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過多種手段劃撥土地、股權(quán)等資產(chǎn)滿足信貸融資條件，背靠財(cái)政信用，且主要承擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)以及政府相關(guān)項(xiàng)目的公司，均屬于融資平臺(tái)范疇。

譬如目前一些融資平臺(tái)開始進(jìn)入房地產(chǎn)、資源開發(fā)等高回報(bào)領(lǐng)域，或者退出水務(wù)處理等基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，但還與地方財(cái)政連接緊密。

盡管相關(guān)規(guī)范性文件尚未出臺(tái)，但財(cái)政部系統(tǒng)已著手對(duì)地方融資平臺(tái)以及地方政府的各種顯性、隱形負(fù)債進(jìn)行摸底，希望清理地方政府及相關(guān)企業(yè)的負(fù)債權(quán)責(zé)關(guān)系，并試圖建立地方政府債務(wù)率、新增債務(wù)率等指標(biāo)體系，進(jìn)行債務(wù)規(guī)模限額管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

各部委的聯(lián)合行動(dòng)，意味著地方融資平臺(tái)大規(guī)模舉債已受到來自上層的壓力。

但一位地方監(jiān)管人士坦承，今年要防控融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)新上項(xiàng)目嚴(yán)格控制貸款，但是在城市化進(jìn)程保增長的過程中，該支持還得支持。有些條件不夠的融資平臺(tái)該完善完善，有的甚至還創(chuàng)造一些條件，才能滿足銀行信貸程序上的要求。

信貸進(jìn)退

融資平臺(tái)發(fā)源于上世紀(jì)90年代末，主要是為了承接國家開發(fā)銀行(下稱國開行)“兩基一支”等中長期開發(fā)性貸款，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一度被商業(yè)銀行認(rèn)為是高風(fēng)險(xiǎn)的政策性業(yè)務(wù)。

據(jù)國開行去年年中的內(nèi)部調(diào)查，該行對(duì)開發(fā)區(qū)平臺(tái)、國有資產(chǎn)、土地儲(chǔ)備、城市建設(shè)投資公司、交通投資公司等1900多家融資平臺(tái)，累計(jì)貸款約1.7萬億元貸款。

國開行對(duì)這些融資平臺(tái)的內(nèi)部評(píng)級(jí)，六成在BBB級(jí)以下，五成以上還款來源都依賴財(cái)政支持，平均負(fù)債率接近60%，但不良貸款率只有0.6%，低于國開行平均貸款不良率。

但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，融資平臺(tái)一年來負(fù)債率上升了約10個(gè)百分點(diǎn)。由于風(fēng)險(xiǎn)上升，加上銀行競相壓價(jià)，國開行已經(jīng)開始退出一些高風(fēng)險(xiǎn)的融資平臺(tái)。

如今，商業(yè)銀行已取代國開行，成為融資平臺(tái)的主要提款來源。據(jù)銀監(jiān)會(huì)人士透露，融資平臺(tái)八成資金來自銀行。而銀行在大額貸款發(fā)放時(shí)，過度關(guān)注政府背景，打包簽訂大額授信協(xié)議，忽略了具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)審核。融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為今年監(jiān)管者最關(guān)注的三大重點(diǎn)之一。

針對(duì)此種情況，銀監(jiān)會(huì)今年初要求銀行自查歷年融資平臺(tái)貸款，尤其是去年打包發(fā)放的貸款要“解包還原，重新立據(jù)”，對(duì)融資平臺(tái)貸款的項(xiàng)目逐筆重新評(píng)審，分析項(xiàng)目資本金來源、還款資金來源，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分類排查，加強(qiáng)貸后管理和債務(wù)保全。

一位地方央行人士也對(duì)此表示贊同:“融資平臺(tái)是否符合貸款條件、抵押物是否合理、還本付息風(fēng)險(xiǎn)大小，關(guān)鍵不在融資平臺(tái)，而應(yīng)該主要看貸款的具體項(xiàng)目本身是否有盈利還款能力?！?/p>

一位參加“兩會(huì)”的金融高層人士表示，特別是那些杠桿率高、公司治理結(jié)構(gòu)差的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司，一旦政府用于抵押的土地不能開發(fā)變現(xiàn)，或者緊縮政策一出臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯現(xiàn)。而城商行等地方金融機(jī)構(gòu)會(huì)首先受到?jīng)_擊。

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)摸底，縣級(jí)財(cái)政可自主支配的財(cái)力少，但數(shù)量多，占融資平臺(tái)總數(shù)的六成，貸款總額1.44萬億元，其負(fù)債情況、償債能力都令人擔(dān)憂。

央行行長周小川認(rèn)為，一部分融資平臺(tái)的融資是有明確償還能力的，不值得太大擔(dān)憂。但兩類值得關(guān)注:一類是以土地為抵押的借款，因?yàn)樵谕恋貎r(jià)值的上升階段，有可能出現(xiàn)高估，而未來當(dāng)土地價(jià)值下降，就可能使得對(duì)貸款的判斷出現(xiàn)差別;另外一類是由城市政府進(jìn)行綜合還款的，也就是說項(xiàng)目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來還款，這里面蘊(yùn)含著城市政府以及財(cái)政性的風(fēng)險(xiǎn)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松則認(rèn)為，雖然地方政府投融資平臺(tái)的融資迅速增長，但并不會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)的現(xiàn)象。

而銀監(jiān)會(huì)此番要求拆包分解評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，加上信貸規(guī)?？刂坪唾Y本充足率的約束，一些拿到項(xiàng)目比較多的大銀行可能會(huì)篩選退出一部分融資平臺(tái)的貸款。

銀監(jiān)會(huì)人士表示，小銀行和農(nóng)信社等機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制能力較弱，向來在爭取客戶上也處于弱勢(shì)，又容易受到地方政府的控制，去年已經(jīng)發(fā)放了不少融資平臺(tái)貸款，今年銀監(jiān)會(huì)將會(huì)加大對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)在銀行間轉(zhuǎn)移的監(jiān)管。

隨著風(fēng)險(xiǎn)逐步積累，加上監(jiān)管部門提示，今年初商業(yè)銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款增速將有所放緩。

大平臺(tái)整合

融資平臺(tái)發(fā)行城投債是其第二大資金來源，也是融資平臺(tái)走出銀行貸款操作幕后，被人所知的關(guān)鍵點(diǎn)。

相比于銀行貸款，發(fā)債融資門檻更高并需要公開披露發(fā)債主體的相關(guān)信息。就此，但凡發(fā)債者難免一番包裝:即通過政府劃入資產(chǎn)擴(kuò)大資本金，并創(chuàng)造公司章程和治理規(guī)范文件，加入各種規(guī)費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼收入充實(shí)現(xiàn)金流，以滿足發(fā)債的基本條件。

中國債券登記結(jié)算有限責(zé)任公司(下稱中債登)的數(shù)據(jù)顯示，2008年底開始，城投債的發(fā)行地區(qū)逐步從大型重點(diǎn)城市擴(kuò)展到中西部地區(qū)，中小型城市及區(qū)級(jí)財(cái)政的融資平臺(tái)開始成為發(fā)債主體;發(fā)行規(guī)模也由2009年的寥寥數(shù)筆迅速擴(kuò)張到2500億元。

城投債擴(kuò)容也推動(dòng)當(dāng)年企業(yè)債規(guī)模增長80%。截至3月10日，今年已經(jīng)發(fā)行了299億元地方企業(yè)債，95%為城投債。同期，以融資平臺(tái)為主體，注冊(cè)發(fā)行了約140億元中期票據(jù)和短期融資券。

一位操作發(fā)行多筆城投債的金融機(jī)構(gòu)人士表示，現(xiàn)在發(fā)改委對(duì)融資平臺(tái)發(fā)債的審核嚴(yán)格很多，對(duì)項(xiàng)目情況、資金用途等條款查得比以前細(xì)，審批速度慢了許多。目前，在發(fā)改委排隊(duì)等待審批發(fā)債的融資平臺(tái)還有200多家，也有一些已經(jīng)發(fā)過債的融資平臺(tái)正在準(zhǔn)備滾動(dòng)發(fā)行中期票據(jù)和短期融資券籌資。

隨著發(fā)債數(shù)量的激增，魚龍混雜現(xiàn)象凸顯。

上述人士表示，已經(jīng)發(fā)債的融資平臺(tái)算是風(fēng)險(xiǎn)較小的了，但里面也有很多是經(jīng)過包裝，看不出純平臺(tái)痕跡。外人想通過看財(cái)務(wù)報(bào)表、公司治理章程等材料判斷融資平臺(tái)的情況，很難。

該人士進(jìn)一步解釋，融資平臺(tái)從2005年開始發(fā)債，當(dāng)時(shí)就已經(jīng)用了包裝術(shù)，后期打算整合，但這一波至今尚未整合完，僅僅是捏在一起。要想對(duì)現(xiàn)在催生出來的8000多家融資平臺(tái)進(jìn)行整合管理，也非易事。

對(duì)此，不少進(jìn)京參加“兩會(huì)”的金融界代表建議，根據(jù)地區(qū)發(fā)展的需要和能力，將現(xiàn)有平臺(tái)整合拆分，在交通、城建等相關(guān)部門下進(jìn)行歸口管理，納入財(cái)政監(jiān)管。這樣風(fēng)險(xiǎn)集中在一起，透明，且方便管理。

就這一模式，四川已經(jīng)組建3千億元資產(chǎn)的四川發(fā)展(控股)有限責(zé)任公司，云南、江西都準(zhǔn)備進(jìn)行整合。

一位評(píng)級(jí)公司資深人士表示，現(xiàn)在超大融資平臺(tái)已經(jīng)備受青睞，很多地方都想整出AAA級(jí)大平臺(tái)，有的是捏合，有的是在資本運(yùn)作層面，通過分拆整合發(fā)債。但是從過往經(jīng)驗(yàn)來看，一般過好幾年才能有實(shí)質(zhì)性運(yùn)作。

不過，從市場的角度，大平臺(tái)償債能力和地方政府的關(guān)系更緊密，政府對(duì)大平臺(tái)投融資和還款會(huì)有更多的政策傾斜，在支持和協(xié)調(diào)方面的力度會(huì)更大。

除了債券發(fā)行，銀行間市場交易商協(xié)會(huì)正在試圖推出資產(chǎn)證券化產(chǎn)品——資產(chǎn)支持票據(jù)來拓寬企業(yè)融資渠道。這也被視為地方融資平臺(tái)盤活存量資產(chǎn)、釋放融資能力的重要路徑。此類產(chǎn)品有別于企業(yè)債，收益和還款掛鉤資產(chǎn)和項(xiàng)目，而不是企業(yè)。

但是據(jù)參與試驗(yàn)研究的中介人士表示，從目前已經(jīng)進(jìn)行的試驗(yàn)來看，由于存在債權(quán)確認(rèn)等法律問題，資產(chǎn)支持票據(jù)需要借道信托等機(jī)構(gòu)，結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，目前還處在優(yōu)質(zhì)企業(yè)的試驗(yàn)研究階段，現(xiàn)實(shí)操作性不如直接發(fā)債。

堵不如疏

一位地方發(fā)改委人士表示，規(guī)范地方融資平臺(tái)的征求意見稿措施很嚴(yán)厲，不允許風(fēng)險(xiǎn)大的融資平臺(tái)再通過銀行貸款或者發(fā)債等方式融資，一些區(qū)縣級(jí)的融資平臺(tái)不僅面臨資金來源枯竭，甚至可能被取締。但融資平臺(tái)本來就是靠借新還舊來維持運(yùn)行，而且有很多項(xiàng)目需要持續(xù)的資金來源，一旦卡住會(huì)造成更大的風(fēng)險(xiǎn)。

他表示，發(fā)改委建議區(qū)別對(duì)待。

一位監(jiān)管層人士也表示，融資平臺(tái)的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，回收期很長，這些公共產(chǎn)品都是窗口單位，還有很大的資金需要。政府要集中財(cái)力拿出來，不能過度地依賴商業(yè)銀行資金?？傮w來講，融資平臺(tái)不應(yīng)該簡單地堵住融資，還是應(yīng)該疏通更多的融資渠道。

目前安徽省已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)的所有制結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行摸底，希望探索融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的路徑。

在不少人士看來，融資平臺(tái)是在現(xiàn)有財(cái)稅體制和融資體系下出現(xiàn)的產(chǎn)物，無論是信貸還是發(fā)債或者借道信托、理財(cái)產(chǎn)品等模式進(jìn)行融資，都無法解決其建設(shè)壓力大、資本金不足的矛盾。

因此部分專家建議，對(duì)于確實(shí)應(yīng)該由政府承擔(dān)建設(shè)責(zé)任的公益性社會(huì)類項(xiàng)目，應(yīng)該通過加大財(cái)政預(yù)算資金投入和中央轉(zhuǎn)移支付、特殊國債等多種渠道，安排項(xiàng)目資金。

巴曙松建議，應(yīng)完善中國財(cái)稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)，降低地方政府對(duì)外融資的依賴性。

他表示，在現(xiàn)階段中國急需摸清地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，減少金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的信息不對(duì)稱，防止盲目借貸。同時(shí)，還需建立一套既符合地方財(cái)政債務(wù)狀況，又能反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度及其變化發(fā)展趨勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測(cè)和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生?！?/p>