預(yù)算是“鎖住”政府財(cái)政收支行為的“籠子”，加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算行為的外部政治與法律控制迫在眉睫

“兩會(huì)”期間身著節(jié)日盛裝、輕歌曼舞的代表們，像是來到了一個(gè)大型慶典活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)。這些人能代表全國(guó)億萬納稅人嚴(yán)格審議預(yù)算嗎?能為國(guó)民福利的改善而呼吁嗎?能對(duì)侵犯納稅人權(quán)利的行為說“不”嗎?

事實(shí)是，他們或可代表各級(jí)官員，因?yàn)樵诼毢屯诵莨賳T占代表比例的大多數(shù)。他們也可以代表各行各業(yè)的模范人物、知名人士。但他們卻難以充分代表中國(guó)億萬納稅人嚴(yán)格審議政府預(yù)算。

他們中的許多人對(duì)任何議案都舉手表示同意，甚至有代表以從未投過反對(duì)票為榮。經(jīng)常看到齊刷刷舉起的手臂，卻很少聽到他們認(rèn)真表達(dá)納稅人的意愿和呼聲。近年來，“兩會(huì)”上的“雷人”提案越來越多，可證此言不虛。

迄今，中國(guó)的人民代表大會(huì)未曾對(duì)稅收及各種財(cái)政預(yù)算事項(xiàng)做過細(xì)致入微的審查、討論、批評(píng)，政府提交給人大的預(yù)算報(bào)告異常簡(jiǎn)略。即便該預(yù)算報(bào)告簡(jiǎn)單，從2005年開始卻不再由財(cái)政部長(zhǎng)在大會(huì)上宣讀，而改為書面審議。這導(dǎo)致代表們對(duì)預(yù)算的關(guān)注程度降低，人大對(duì)預(yù)算的審查職能進(jìn)一步弱化。

普通公眾很難從經(jīng)過大量簡(jiǎn)化的預(yù)算報(bào)告中獲得充分信息，因?yàn)轭A(yù)算報(bào)告并沒有清晰地描述政府財(cái)政行為的全部情況，而預(yù)算草案還屬于國(guó)家機(jī)密，具體內(nèi)容秘而不宣。即便讀到了預(yù)算草案，也只是全部財(cái)政收支情況的一部分。大量的預(yù)算外、制度外收支并未列入其中，預(yù)算在中國(guó)，仍然是未開啟的“暗箱”。

不曾賦予的預(yù)算修正權(quán)

中國(guó)的預(yù)算年度規(guī)定為1月1日至12月31日，每年的全國(guó)人大會(huì)議3月召開，此時(shí)，預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了近一個(gè)季度。這種先斬后奏的“審批”方式在中國(guó)延續(xù)了幾十年，不能不說是對(duì)《憲法》和最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的某種輕視。

中國(guó)法律也未曾賦予人大預(yù)算修正權(quán)，代表們只能選擇整體否決或整體通過。在中國(guó)現(xiàn)行體制下，整體否決不可能，即使部分代表投了反對(duì)票也無實(shí)際意義。而整體通過，耗費(fèi)巨資開這個(gè)人代會(huì)還有什么意義?人民代表大會(huì)無力為納稅人承擔(dān)起“看家守財(cái)”的職責(zé)，也不能對(duì)納稅人的稅負(fù)和稅款流向做認(rèn)真負(fù)責(zé)的審查和監(jiān)督，這就從根本上違反了設(shè)置的初衷。

由于缺乏人大的有效約束和監(jiān)督，各級(jí)政府部門對(duì)財(cái)政資金配給的裁量權(quán)持續(xù)增強(qiáng)，追求“超收目標(biāo)”的強(qiáng)大動(dòng)力得不到制約，預(yù)決算執(zhí)行的偏離度也就越來越大。

比如2006年的政府預(yù)算報(bào)告中，全國(guó)財(cái)政收入和財(cái)政支出分別為35423.38億元和38373.38億元，而在同年的政府決算報(bào)告中，這兩個(gè)數(shù)字分別被改寫為39373.20億元和41535.73億元。預(yù)決算偏離度分別高達(dá)11.15%和8.42%。

由于缺乏人大的有效約束和監(jiān)督，各種財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為不勝枚舉，包括財(cái)政腐敗、違規(guī)操作、嚴(yán)重浪費(fèi)與低效率普遍而長(zhǎng)久地存在。在這樣的結(jié)構(gòu)下，政府往經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投入的資金量越多，情況就愈加嚴(yán)重。那些龐大無比的工程，預(yù)算外、制度外資金的籌集和支出，大多由主管部門甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人自行拍板定案。

由于缺乏人大的有效約束和監(jiān)督，政府也沒有改進(jìn)資源配置效率的壓力，施政的行為也就高度不透明，來自國(guó)民的質(zhì)疑或申訴就變得軟弱無力。公眾的關(guān)注、參與不夠，政府與民間在預(yù)算過程中的合作關(guān)系幾乎不存在，預(yù)算很容易被用于官員培植個(gè)人權(quán)力和追求表面豪華形象的功能，而與人民福利改善無關(guān)。

為保守財(cái)政“機(jī)密”，預(yù)算知識(shí)的普及也被刻意回避。有人做過隨機(jī)調(diào)查，民眾中知道“預(yù)算”二字含義者，遠(yuǎn)不如“稅收”和“收費(fèi)”多。長(zhǎng)此下去，人民還只是繳納稅費(fèi)的機(jī)器，而非國(guó)家的主人。

政府的一切稅收、財(cái)政活動(dòng)都應(yīng)以為社會(huì)提供公共服務(wù)、提高國(guó)民的福利水平為歸依。預(yù)算就是“鎖住”政府財(cái)政收支行為的“籠子”。

顯然，如果不在中國(guó)的預(yù)算領(lǐng)域重新確立有效的外部約束機(jī)制，就不可能改進(jìn)資源的配置效率，不可能有效地控制支出，不可能改進(jìn)財(cái)政管理效率，不可能杜絕浪費(fèi)與腐敗，預(yù)算活動(dòng)就不可能真正地承擔(dān)起其公共責(zé)任，任何模式的財(cái)政預(yù)算改革也就不可能取得成功。

加強(qiáng)外部行政控制

近年來，政府也在努力推進(jìn)預(yù)算改革，“零基預(yù)算”“部門預(yù)算”“國(guó)庫(kù)集中收付”“政府采購(gòu)”“績(jī)效預(yù)算”等許多措施被運(yùn)用于實(shí)踐中，取得不小成績(jī)。但這些改革措施大多屬于技術(shù)層面，目的是加強(qiáng)政府內(nèi)部的行政控制，而不是立法機(jī)構(gòu)和人民對(duì)政府預(yù)算的政治控制，它的意義和價(jià)值便打了折扣。

構(gòu)建公共財(cái)政體制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化、社會(huì)等各個(gè)方面，但其中的關(guān)鍵問題是如何加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算行為的外部政治與法律控制。在這個(gè)問題上，我們不能再徘徊不前。

——要實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)與政府的分立與制衡，預(yù)算的編制和審批、執(zhí)行與監(jiān)督職能要分開完成。

——要建立人大對(duì)政府征稅和用稅行為的控制權(quán)，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的監(jiān)督權(quán)。控制權(quán)，概括地說包括決策權(quán)、約束權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、問責(zé)權(quán)以及任免相關(guān)官員的權(quán)力。

——要確立財(cái)政預(yù)算共同治理的觀念和原則，預(yù)算總額由人民代表大會(huì)即國(guó)家的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)確定，只有得到該機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，才能得到變更和突破。

——要把比較成熟的稅收法規(guī)、條例等上升為法律，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)形成正式稅法實(shí)施;一切預(yù)算外、制度外的財(cái)政活動(dòng)都必須納入人大的控制監(jiān)督范圍，不能有例外。

——要賦予人大及其常委會(huì)預(yù)算的修正權(quán)，因?yàn)檫@是現(xiàn)代議會(huì)制度的核心權(quán)力，這個(gè)權(quán)力不在，人大便是無權(quán)機(jī)構(gòu)，會(huì)議的召開也無實(shí)際意義。當(dāng)然，國(guó)家在法律上也要限制人大擁有不授約束的絕對(duì)權(quán)力。

——要在人大內(nèi)部設(shè)立預(yù)決算審議專家咨詢機(jī)構(gòu)，協(xié)助人大預(yù)算工委和人大代表審查政府預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果。專家的遴選應(yīng)避開有“官方背景”的人。

——要建立完善的預(yù)算監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行中玩忽職守者要允許媒體曝光，嚴(yán)重的要受到法律制裁。

——政府的財(cái)政稅收活動(dòng)要公開、透明，以通俗易懂的語言公示之，不能再搞“秘密財(cái)政”。遮蔽或修改公共信息，應(yīng)與侵吞公共財(cái)產(chǎn)同罪。

打開預(yù)算“暗箱”，是法律賦予全國(guó)人大這個(gè)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職責(zé)。如今，中國(guó)《預(yù)算法》修改已列入全國(guó)人大常委會(huì)的工作日程，我們希望修改后的《預(yù)算法》在價(jià)值理念和法律精神上能夠有所創(chuàng)新，并重新對(duì)預(yù)算進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，建立更加完善的預(yù)算實(shí)體和程序規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的法律監(jiān)督和責(zé)任控制?！?/p>

作者為天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授