按照科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展的要求，民政工作面臨如何依法行政，特別是如何履行執(zhí)法職責(zé)的重要課題。改革開放三十年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，民政工作從內(nèi)容到形式也都發(fā)生了一系列變化。民政工作的職能，也從傳統(tǒng)的服務(wù)型，向一定范圍的執(zhí)法型轉(zhuǎn)變。

民政執(zhí)法工作的基本情況

1、民政執(zhí)法范圍

民政工作，傳統(tǒng)上劃分三個部分——社會保障的一部分，基層政權(quán)建設(shè)的一部分，社會事物的一部分。按照十七大關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的精神，民政工作成為社會建設(shè)的重要內(nèi)容，在社會建設(shè)的概念中，包括相當(dāng)一部分社會管理的職能，民政執(zhí)法的范圍，主要依存于這部分社會管理性的工作。

關(guān)于地名管理工作。《哈爾濱市地名管理條例》（黑龍江省第十屆人大常委會第十四次會議2005年4月8日批準(zhǔn)）規(guī)定，民政部門管理地名共有十項職責(zé)，其中第四項規(guī)定“監(jiān)督、檢查標(biāo)準(zhǔn)地名的使用”，第五項規(guī)定“組織地名標(biāo)志的設(shè)置”。該條例，還針對“地名的命名、更名、廢名與審批”，做出了七項規(guī)定，并授權(quán)民政部門，對任何違規(guī)行為進(jìn)行處罰，最高可處“一千元以上三千元以下的罰款。”

關(guān)于民間組織管理工作。國務(wù)院1998年10月25日頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》和同時頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，分別規(guī)定“國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”和“本級人民政府的民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)”。上述兩個《條例》又分別規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)履行有關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)，負(fù)責(zé)對社會團(tuán)體和非企業(yè)單位“違反本條例的問題進(jìn)行監(jiān)督檢查”，對“違反本條例的行為給予行政處罰。”

關(guān)于救災(zāi)捐贈管理工作。2000年5月9日國家民政部頒布的《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》規(guī)定，“國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)管理全國救災(zāi)捐贈工作?？h級以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的救災(zāi)捐贈工作?！边€規(guī)定“縣級以上地方人民政府民政部門統(tǒng)一組織救災(zāi)捐贈工作，各系統(tǒng)、各部門只能在本系統(tǒng)、本單位內(nèi)組織救災(zāi)捐贈活動?！?/p>

關(guān)于殯葬管理工作。黑龍江省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議，于2004年12月18日批準(zhǔn)的《哈爾濱市殯葬管理條例》規(guī)定，“市民政部門主管全市殯葬管理工作”，“區(qū)、縣（市）民政部門依據(jù)職責(zé)權(quán)限負(fù)責(zé)本行政區(qū)的殯葬管理工作”。并規(guī)定，對“在城鎮(zhèn)街道或其他公共場所停放遺體、搭設(shè)靈棚的”，“未經(jīng)批準(zhǔn)建立公墓、公益性公墓的”，“擅自在公墓、公益性墓地土葬遺體的”，違反規(guī)定“出租、轉(zhuǎn)讓、預(yù)售、有獎銷售、炒買炒賣靈塔位、墓穴或者墓地的”等，“由市或者縣（市）民政部門責(zé)令停止違法行為”，并處一定罰款。

關(guān)于流浪乞討人員救助管理工作。2003年8月11日起由中華人民共和國國務(wù)院令381號發(fā)布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定，“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助”，“縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督”。2003年7月21日民政部24號令頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》，規(guī)定“縣級以上地方人民政府民政部門應(yīng)該加強(qiáng)對救助站的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理”，并履行監(jiān)督、檢查等五項職責(zé)。

此外，在老年福利事業(yè)管理、彩票管理等方面，國家有關(guān)文件，也規(guī)定各級民政部門具有一定的管理職能。

2.民政執(zhí)法的特點

民政執(zhí)法不同于一般的行業(yè)執(zhí)法。一般的行業(yè)執(zhí)法，行業(yè)性非常明確，具有明顯的行業(yè)特征。民政執(zhí)法則不同，它具有獨有的特點。

客體廣泛性的特點。民政業(yè)務(wù)本身的廣泛性，決定了民政執(zhí)法客體的廣泛性。從民政執(zhí)法的內(nèi)容看，既涉及到婚嫁收養(yǎng)，又涉及到養(yǎng)老送終；既涉及到一些專項的行政管理，又涉及到一些服務(wù)性的服務(wù)管理。從民政執(zhí)法的對象看，既涉及到一些單位、團(tuán)體，又涉及到相關(guān)的自然人；既涉及到社會名流，又涉及到貧困群體。執(zhí)法客體的廣泛性，要求民政執(zhí)法必須既嚴(yán)格、又嚴(yán)密，防止產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

主體多元性的特點。同其它行業(yè)執(zhí)法相比，民政執(zhí)法的主體更具多元性，幾乎每一個專項執(zhí)法都需要三個以上部門的密切配合。地名管理，涉及到城管、建設(shè)、公安的戶籍和交管等部門；民間組織管理，涉及到幾十個行業(yè)主管部門，以及公安等部門；救災(zāi)捐贈管理，涉及到工、青、婦及紅十字會、慈善會、公安局、稅務(wù)等部門；殯葬管理，涉及到城管、文化、公安等部門。執(zhí)法主體多元性的特點，要求民政執(zhí)法必須密切協(xié)調(diào)各方，以達(dá)到盡可能好的執(zhí)法效果。

業(yè)務(wù)聯(lián)系不緊密性的特點。民政業(yè)務(wù)一個很大特點，就是很多業(yè)務(wù)自成體系，不形成一個嚴(yán)密的有機(jī)體系，曾有人形容民政部是一個“不管部”?？傮w說來，民政業(yè)務(wù)具有社會保障、社會服務(wù)、社會管理三個方面的職能，但各項具體業(yè)務(wù)之間，具有相對獨立性。因此，民政執(zhí)法也具有業(yè)務(wù)聯(lián)系不緊密的特點。面對紛繁的不同業(yè)務(wù)，民政執(zhí)法必須針對不同情況，履行執(zhí)法職責(zé)。

3.民政執(zhí)法的發(fā)展趨向

按照十七大關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的有關(guān)要求，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，民政執(zhí)法越來越向著更寬、更深的方向發(fā)展。

從橫向看，民政執(zhí)法越來越向更寬泛的領(lǐng)域發(fā)展。近年來，民政業(yè)務(wù)又增加了很多新的內(nèi)容，低收入困難家庭救助、生活無著人員流浪乞討監(jiān)管、非法彩票管理等等業(yè)務(wù)，使民政執(zhí)法面臨著一些新領(lǐng)域。民政執(zhí)法必須適應(yīng)這些情況，承擔(dān)起社會賦予我們的責(zé)任，通過更全面的民政執(zhí)法為推動社會建設(shè)履職盡責(zé)。

從縱向看，民政執(zhí)法越來越向更深入的層次發(fā)展。隨著社會建設(shè)的不斷完善，要求民政業(yè)務(wù)向更深入的層面發(fā)展，在民政執(zhí)法的很多專項業(yè)務(wù)中，都存在著從立法到執(zhí)法的深入化問題，原來傳統(tǒng)的執(zhí)法深度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會需要。如，面對“5.12”汶川大地震后滿街義賣義演，救災(zāi)捐贈管理部門如何履行依法管理的職責(zé)；再如，面對城市開發(fā)建設(shè)中，自行設(shè)置地名標(biāo)志和重復(fù)設(shè)置地名標(biāo)志等問題，地名管理部門如何履行職責(zé)管理；又如面對一些老年福利機(jī)構(gòu)，不依法進(jìn)行登記，處于管理死角等問題，老年福利事業(yè)管理部門如何依法管理，等等。

目前民政執(zhí)法工作中存在的問題

對照科學(xué)發(fā)展觀要求，當(dāng)前民政執(zhí)法工作面臨的主要問題，仍然是如何進(jìn)一步解放思想的問題，具體表現(xiàn)為下述幾個方面：

1.民政執(zhí)法觀念淡薄，一定程度存在“與己無關(guān)”的傾向。受傳統(tǒng)民政業(yè)務(wù)觀念影響，從上世紀(jì)五十年代的“上為中央分憂，下為民生解愁”，到上世紀(jì)末本世紀(jì)初對“以人為本”“百姓至上”的片面理解，在民政業(yè)務(wù)工作，往往存在重服務(wù)，輕管理，忽視執(zhí)法等問題。其實，強(qiáng)調(diào)“以人為本”“百姓至上”，不等于放棄管理。服務(wù)是社會建設(shè)賦予民政部門的重要職責(zé)，管理也是社會建設(shè)賦予民政部門的又一項重要職責(zé)。

2.民政執(zhí)法存在一定立法缺陷，一定程度存在“無法可依”的問題。主要表現(xiàn)為：一是立法不到位。在對非法地名標(biāo)志設(shè)置，非法進(jìn)行救災(zāi)義賣、義演，非法經(jīng)營電子彩票，非法設(shè)立老年福利機(jī)構(gòu)等方面，都存在著立法不到位的問題。到目前為止，國家和省、市都缺少監(jiān)督檢查和處罰方面的立法；二是立法缺位。在非生活無著流浪乞討管理方面，明顯存在著立法缺位的問題。上世紀(jì)80年代，國務(wù)院發(fā)布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，從2003年8月1日起廢止，同時實行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，原來的收容遣送辦法，強(qiáng)調(diào)了對非正常的流浪乞討人員的管理，使有些方面缺乏“以人為本”的理念，新發(fā)布的救助管理辦法，充分體現(xiàn)了“以人為本”的理念，但回避了對非正常的流浪乞討人員的管理問題。幾年來，在實行新辦法的過程中，從中央到地方，各級黨委和政府都要求民政部門把非生活無著的流浪乞討問題管理起來。但是，由于沒有法律依據(jù)，民政部門無法作為。

3.民政執(zhí)法隊伍建設(shè)缺失，明顯存在“無人執(zhí)法”問題。盡管民政執(zhí)法的任務(wù)越來越重，但從我市來看，一直沒有設(shè)立一個專門的民政執(zhí)法隊伍，使得民政執(zhí)法又有人干，又沒人干，實際處于“無人執(zhí)法”的狀態(tài)。一般說來，民政業(yè)務(wù)隊伍，既缺乏專門的執(zhí)法素質(zhì)，又缺少專門的執(zhí)法人員。因此在很多情況下，事實上存在“不作為”的問題，一旦發(fā)生重大影響事件，既可能給黨和國家造成不必要的損失，又將被追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

關(guān)于加強(qiáng)民政執(zhí)法工作的幾點思考

在當(dāng)前情況下，加強(qiáng)民政執(zhí)法工作刻不容緩，加強(qiáng)民政執(zhí)法工作，既是落實十七大精神實現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展和完善社會建設(shè)的需要，又是民政部門履行職責(zé)的需要。

1.應(yīng)該加大民政執(zhí)法的宣傳和培訓(xùn)工作力度，使得廣大民政干部職工都有清晰的民政執(zhí)法理念。如果說，依法行政是民政部門的第一位任務(wù)，執(zhí)法就是民政部門的另一項重要任務(wù)。在培訓(xùn)和宣傳工作，應(yīng)充分利用各種載體，營造依法行政和執(zhí)法的濃厚氛圍。使廣大民政干部職工深刻理解，不依法行政，除了會給黨和國家造成損失，還會被追究不依法履職的責(zé)任，不按規(guī)定執(zhí)法，會被追究不作為的責(zé)任。

2.應(yīng)該加強(qiáng)立法研究，積極開展有關(guān)立法工作。應(yīng)該組織各業(yè)務(wù)部門，認(rèn)真梳理法律法規(guī)建設(shè)情況，一一梳理出方法不到位，立法缺位的具體情況，做好有關(guān)調(diào)研、分析等基礎(chǔ)性工作。在此基礎(chǔ)上分門別類，該向上級反映提出建議的，迅速向上反映提出建議，該按職責(zé)分工同級起草有關(guān)法規(guī)政策的，按規(guī)定程序積極開展工作。這些工作的最終目的，就是為民政執(zhí)法，提供一個橫向到邊，縱向到底的法律依據(jù)體系。

3.建立民政執(zhí)法專門隊伍，走民政綜合執(zhí)法道路。近年來很多地方都有好的探索，成都市就建立了一支民政綜合執(zhí)法隊伍，明確其責(zé)任，專門負(fù)責(zé)民政綜合執(zhí)法工作，凡是涉及到監(jiān)督檢查和處罰的工作，都由這支隊伍統(tǒng)一負(fù)責(zé)起來，既加大了民政執(zhí)法的工作力度，又增加了民政知法的專業(yè)性、嚴(yán)肅性。從我市的情況看，應(yīng)建立民政綜合執(zhí)法隊伍，專司民政執(zhí)法之職，從而推動民政工作實現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

（作者單位：哈爾濱市民政局）

責(zé)任編輯/陳雅莉