摘 要：農(nóng)村信用社是我國(guó)合作金融的主要形式，在不同的歷史時(shí)期，為中國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定做出了突出貢獻(xiàn)。然而，縱觀幾十年的制度變遷和發(fā)展歷程，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理體制存在著許多問題和困難，嚴(yán)重阻礙了自身的發(fā)展和合作功能的正常發(fā)揮。本文從闡述合作金融制度在我國(guó)農(nóng)村的制度需求開始，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，探討了農(nóng)村信用合作社改革的焦點(diǎn)問題，提出了相應(yīng)的理論建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；合作金融；制度需求；創(chuàng)新模式

1、農(nóng)村信用社的概況：

農(nóng)村信用社是我國(guó)金融體系的重要組成部分，也是目前主要的合作金融組織形式，它是由社員入股組成、實(shí)行社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)的合作金融機(jī)構(gòu)［1］。農(nóng)村信用社是獨(dú)立的企業(yè)法人，以其全部資產(chǎn)對(duì)農(nóng)村信用社的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。

主要業(yè)務(wù)有傳統(tǒng)的存款、放款、匯兌等，部分地區(qū)的農(nóng)村信用社還先后開辦了代理、擔(dān)保、信用卡等中間業(yè)務(wù)，嘗試開辦了票據(jù)貼現(xiàn)、外匯交易、電話銀行、網(wǎng)上銀行等新業(yè)務(wù)，為社員、客戶提供了更加優(yōu)質(zhì)便捷的金融服務(wù)［2］。

2、合作金融制度在我國(guó)農(nóng)村的制度需求：

2、1 發(fā)展合作金融是解決“三農(nóng)”問題的客觀需要。

我國(guó)農(nóng)村地域廣闊，存在的經(jīng)濟(jì)個(gè)體規(guī)模較小，而且相對(duì)分散，農(nóng)業(yè)又是基礎(chǔ)行業(yè)，利潤(rùn)率相對(duì)較低，難以得到商業(yè)金融的資金支持和金融服務(wù)。就我國(guó)的情況而言，除中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行外，其他幾家國(guó)有商業(yè)銀行很少在農(nóng)村地區(qū)發(fā)放貸款，大都以城鎮(zhèn)地區(qū)為主要資金運(yùn)用范圍，這樣，農(nóng)村信用社就成為了為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的幾乎是惟一的金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社服務(wù)轄區(qū)的特點(diǎn)，決定了它吸收農(nóng)村資金，又基本保證資金在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部循環(huán)。我國(guó)9億人口在農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)村信用社的存在和健康運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)”問題，具有重要的意義［4］。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建立起遍布全國(guó)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層農(nóng)村信用合作社組織，這是寶貴的資源和財(cái)富。我國(guó)農(nóng)民既是資金的供應(yīng)者，又是資金的需求者，合作金融在我國(guó)農(nóng)村存在巨大的需求，農(nóng)村信用社理所當(dāng)然承擔(dān)起了為農(nóng)村、農(nóng)民提供金融服務(wù)的重任。

2、2發(fā)展合作金融是適應(yīng)公有制實(shí)現(xiàn)形式多元化的客觀需要。

合作將私有與公有、小生產(chǎn)與社會(huì)化大生產(chǎn)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這些矛盾的因素聯(lián)系起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)社會(huì)化。農(nóng)村中小企業(yè)在發(fā)展中面臨著許多困難，如信用能力低、產(chǎn)出規(guī)模小、獲得市場(chǎng)信息的能力弱、研究開發(fā)投入有限等，其中資金不足是困擾農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展的主要問題，大力發(fā)展合作金融有利于解決這一問題。

2、3發(fā)展合作金融是建立我國(guó)完整的金融體系的客觀要求。

從現(xiàn)階段的金融體系看，我國(guó)目前已形成以中央銀行為核心，國(guó)有商業(yè)銀行和各股份制商業(yè)銀行為主體，國(guó)家政策性銀行、合作金融組織以及其他金融機(jī)構(gòu)并存的金融體系，這些不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)具有不同的服務(wù)對(duì)象和經(jīng)營(yíng)范圍，同時(shí)還存在著競(jìng)爭(zhēng)。多種經(jīng)濟(jì)成分并存，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性，決定了合作金融存在的必然性。合作金融將經(jīng)濟(jì)上處于弱小地位的組織、個(gè)人聯(lián)合起來，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村中小經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮重要的作用。一直以來，全國(guó)農(nóng)村信用社提供的貸款，在農(nóng)村金融市場(chǎng)中占主導(dǎo)地位?？梢哉f，農(nóng)村合作金融是農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)，如果離開了農(nóng)村合作金融這個(gè)基礎(chǔ)，整個(gè)農(nóng)村金融體系就會(huì)出現(xiàn)真空，我國(guó)的金融體系就是不完善的。

3、我國(guó)農(nóng)村信用合作社面臨的困境

3、1產(chǎn)權(quán)歸屬不清:

產(chǎn)權(quán)制度是為了界定和處理企業(yè)內(nèi)部資源的所有關(guān)系而形成的正式或非正式的規(guī)則的總和［10］。農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度是由股金制度構(gòu)成的，股金制度是合作金融的基本產(chǎn)權(quán)制度。股金是社員的個(gè)人產(chǎn)權(quán)，它以能通過量化的股權(quán)結(jié)構(gòu)的具體形式表現(xiàn)出來，并以獲取貸款優(yōu)惠與一定的盈余等形式得到承認(rèn)。

我國(guó)許多農(nóng)村信用社多年來不分紅、不付息，股金的收益權(quán)無(wú)從體現(xiàn)。一方面表現(xiàn)在入股社員只關(guān)心如何才能得到貸款，很少參與農(nóng)村信用社的管理與經(jīng)營(yíng)；另一方面經(jīng)營(yíng)者和職工對(duì)信用社的經(jīng)營(yíng)缺乏責(zé)任心，造成信用社經(jīng)營(yíng)效益普遍低下。農(nóng)村信用社多年來由國(guó)家銀行管理，曾一度成為國(guó)家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)，規(guī)定農(nóng)村信用社將所得稅上繳中央財(cái)政，但國(guó)家又不承認(rèn)農(nóng)村信用社是“國(guó)有的”。所有者缺位，產(chǎn)權(quán)歸屬不清，信用社內(nèi)部缺乏約束機(jī)制，上級(jí)部門不得不運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)，農(nóng)村信用社中的“三會(huì)”(社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì))如同虛設(shè)，產(chǎn)權(quán)主體虛置，信用社實(shí)際上被“內(nèi)部人”控制，農(nóng)村信用社這種非國(guó)家、非地方、非社員所有的特殊狀況，影響著農(nóng)村信用社改革的深化。

3、2經(jīng)營(yíng)機(jī)制不完善:

農(nóng)村信用社要在民主性原則下建立健全完善的內(nèi)控機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和決策機(jī)制［3］。從內(nèi)控機(jī)制上看，一是法人治理結(jié)構(gòu)不完善。理事會(huì)沒有按規(guī)定定期向社員代表大會(huì)報(bào)告工作，監(jiān)事會(huì)也沒有按章程對(duì)理事會(huì)的工作實(shí)施有效監(jiān)督，致使信用社的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)質(zhì)上仍按舊體制下的老辦法執(zhí)行，對(duì)于社員而言，無(wú)法通過一人一票制來表達(dá)自己的意愿，也談不上對(duì)信用社管理層進(jìn)行監(jiān)督和約束。二是內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控能力差?，F(xiàn)在的大部分農(nóng)村信用社沒能根據(jù)自身的特點(diǎn)構(gòu)建一套科學(xué)有效的制度體系，基本上是農(nóng)業(yè)銀行留下來的管理辦法，難以適應(yīng)合作金融的特點(diǎn)。從激勵(lì)機(jī)制上看，農(nóng)村信用社的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該同現(xiàn)代企業(yè)制度一樣，表現(xiàn)為勞動(dòng)人事、經(jīng)營(yíng)管理、業(yè)績(jī)報(bào)酬等方面建立企業(yè)化經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制，使經(jīng)營(yíng)者為實(shí)現(xiàn)合作金融企業(yè)的良好經(jīng)營(yíng)成果而積極努力，但在我國(guó)的實(shí)際情況是，由于長(zhǎng)期形成的農(nóng)村合作金融管理體制上的弊端，金融組織的經(jīng)營(yíng)管理者已成為企業(yè)的“內(nèi)部控制人”，這些“內(nèi)部控制人”不僅事實(shí)地掌握了企業(yè)的全部“剩余索取權(quán)”，甚至還產(chǎn)生較為嚴(yán)重的尋租行為和道德風(fēng)險(xiǎn)。從決策機(jī)制上看，農(nóng)村信用合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該是社員代表大會(huì)。在社員代表大會(huì)的基礎(chǔ)上，理事會(huì)負(fù)責(zé)決議的執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，但目前由于在農(nóng)村信用社內(nèi)部未形成規(guī)范的委托代理關(guān)系，使得農(nóng)村信用社長(zhǎng)期以來一方面被動(dòng)地執(zhí)行中央銀行的決策和農(nóng)業(yè)銀行的決策，并受到地方政府的干預(yù)，另一方面農(nóng)村信用社的實(shí)際決策權(quán)完全由經(jīng)營(yíng)者（以農(nóng)村信用社的主任和地方行政官員為代表）所把持。

3、3管理體制不順

管理制度從根本上說是由產(chǎn)權(quán)制度決定的［7］。我國(guó)農(nóng)村信用社的管理體制，由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明，結(jié)果造成管理體制不順、監(jiān)管職責(zé)不清、金融風(fēng)險(xiǎn)增大。在政府主導(dǎo)的金融制度安排下的強(qiáng)制性合作金融制度變遷，使我國(guó)的農(nóng)村信用社同時(shí)受到中央銀行、各級(jí)政府以及農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)在各地紛紛建立了市、縣以至于省級(jí)聯(lián)社，建立了人民銀行對(duì)縣聯(lián)社直接管理的體制。在這種體制下，縣聯(lián)社、省聯(lián)社與基層農(nóng)村信用社的關(guān)系方面，由于縣聯(lián)社也是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)法人，它在管理時(shí)可能會(huì)在利益驅(qū)動(dòng)下不自覺地?fù)p害基層社的利益，比如過分強(qiáng)調(diào)貸款等權(quán)限的集中，剝奪基層社的權(quán)利等。雖然在一定程度上強(qiáng)化了行業(yè)管理，但卻影響了基層社的積極性。

3、4資本金嚴(yán)重不足、貸款質(zhì)量差

農(nóng)村信用社服務(wù)手段單一，經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)沉重，加上地方集資，攤派、收費(fèi)名目繁多，使農(nóng)村信用社不堪重負(fù)［8］。從整體上講，農(nóng)村信用社籌集資金的能力較差，成本較高，而且資金運(yùn)用率、盈利水平低下，許多信用社依靠中央銀行的最后貸款來維持生存。由于資本金缺乏，農(nóng)村信用社的“無(wú)形資產(chǎn)”無(wú)疑比別的銀行少，另外，農(nóng)村信用社的內(nèi)在行為和外部干預(yù)隨意性大、盲目性大、危害性大。

3、5國(guó)家對(duì)農(nóng)村信用社的支持不夠

農(nóng)業(yè)是社會(huì)效益高、自身效益低、風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)［5］，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，由于比較利益的差異，資金、土地、物資、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素往往從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的金融支持應(yīng)屬于國(guó)家政策性金融業(yè)務(wù)。四大國(guó)有商業(yè)銀行因長(zhǎng)期承擔(dān)國(guó)家的政策性金融業(yè)務(wù)而形成大量不良資產(chǎn)，國(guó)家成立了資產(chǎn)管理公司，將這些不良資產(chǎn)劃撥到資產(chǎn)管理公司［6］，而農(nóng)村信用社一方面長(zhǎng)期被當(dāng)作國(guó)有銀行的基層機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期承擔(dān)了國(guó)家的政策性金融業(yè)務(wù)，如支持和服務(wù)“三農(nóng)”，這給自身經(jīng)營(yíng)帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)，形成了大量呆賬；另一方面國(guó)家卻由農(nóng)村信用社自己消化，其結(jié)果是，使農(nóng)村信用社呆賬累累，資不抵債現(xiàn)象嚴(yán)重。國(guó)家在稅收等政策上也沒有體現(xiàn)對(duì)農(nóng)村信用社的特殊照顧和優(yōu)惠條件。中央銀行在對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管、存款準(zhǔn)備金、存款利率、再貸款等政策方面也視同商業(yè)銀行。

4、當(dāng)前的三種創(chuàng)新模式及其缺陷:

4、1江蘇模式

江蘇模式是原有農(nóng)村信用社框架內(nèi)的重組模式，即以縣為單位統(tǒng)一法人，組建省聯(lián)社。

實(shí)行縣一級(jí)法人體制后的農(nóng)村信用社，仍然沿襲的是農(nóng)村信用社原有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征。同時(shí)農(nóng)村信用社實(shí)際上是依靠政府的隱形擔(dān)保而生存，政府通過中央銀行實(shí)施的監(jiān)管，現(xiàn)實(shí)地演變成為一種行政干預(yù)，農(nóng)村信用社基本上蛻變成準(zhǔn)國(guó)有銀行機(jī)構(gòu)。在這種情況下，中央銀行主導(dǎo)下的對(duì)作為“準(zhǔn)國(guó)有”組織的農(nóng)村信用社的改組，實(shí)際上僅是準(zhǔn)國(guó)有組織內(nèi)部的改組。這種結(jié)構(gòu)內(nèi)的修修補(bǔ)補(bǔ)，不是一種有利于產(chǎn)權(quán)明晰的重組過程，也不是一種把現(xiàn)行農(nóng)村信用社進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范化的合作制的過程。這個(gè)過程的實(shí)現(xiàn)，沒有完成對(duì)農(nóng)村信用社準(zhǔn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變。因此，這種向縣一級(jí)法人的過渡，只能算是一種次優(yōu)選擇。

4、2股份制模式

股份制模式是在信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式［9］。

蘇南三市農(nóng)村信用社，改制為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行，在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化約束機(jī)制和增進(jìn)績(jī)效等方面的制度績(jī)效明顯，但是也有一定缺陷，因?yàn)槿绻谌珖?guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行股份制改造，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)必將產(chǎn)生農(nóng)村金融抑制，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小型企業(yè)，在信貸的效益選擇機(jī)制面前，必然受到歧視，金融支持不足。同時(shí)這種模式并沒有解決農(nóng)村信用社在經(jīng)營(yíng)過程中存在的多元目標(biāo)的沖突問題，中央要支農(nóng)，地方要發(fā)展，監(jiān)管部門要防范風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村信用社自身要生存。這些目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)過程中難以保持一致，缺乏單一經(jīng)營(yíng)目標(biāo)造成農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)思維混亂和經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)主義問題。在這種多重目標(biāo)的沖突中，地方政府常常通過行政干預(yù)獲得地方利益，同時(shí)向農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)移成本，然后是農(nóng)村信用社通過問題暴露把成本匯總，形成不良資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)虧損，再把這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)包袱轉(zhuǎn)移給中央，中央監(jiān)管當(dāng)局通過履行最后貸款人的職能或某種形式的補(bǔ)貼化解農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加了改制成本。

4、3農(nóng)村合作銀行模式

即在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組的浙江鄞州農(nóng)村合作銀行模式。

對(duì)于浙江寧波鄞州農(nóng)村合作銀行的股份合作制模式，盡管能夠?qū)崿F(xiàn)追求一定盈利和為社員服務(wù)并舉，對(duì)中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)而言均是一種可行的金融制度安排，但是實(shí)行股份合作制后，自然人股東眾多，股權(quán)分散，對(duì)農(nóng)村信用社的所有權(quán)難以體現(xiàn)，這表明農(nóng)村信用社所有者缺位的舊病仍不能有效避免。

5、結(jié)束語(yǔ)

筆者認(rèn)為，農(nóng)村信用社現(xiàn)在作為銀行類金融機(jī)構(gòu)，以吸收存款為主要負(fù)債，以發(fā)放貸款為主要資產(chǎn)，以辦理轉(zhuǎn)帳結(jié)算為主要中間業(yè)務(wù)，直接參與存款貨幣的創(chuàng)造過程。對(duì)其進(jìn)行改革，必須以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確為出發(fā)點(diǎn)，并根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜，制定出合適的農(nóng)村信用社改革發(fā)展方案。

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（作者通訊地址：新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究生 新疆烏魯木齊 830047）