摘 要：農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國社會保障體系中的一個重要組成部分，是以農(nóng)村人口為對象而建立起來的養(yǎng)老保險制度。而關于失地農(nóng)民這樣一個特殊群體的養(yǎng)老保險問題已成為影響社會穩(wěn)定與發(fā)展、亟待解決的問題，本文對湖北省赤壁市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀進行了考察，以期對政府政策提供合理的建議。

關鍵詞：失地農(nóng)民；保障；養(yǎng)老保險

著名的古典經(jīng)濟學家威廉#8226;配第認為，“土地是財富之母”；亞當#8226;斯密甚至把土地作為產(chǎn)生價值的唯一源泉。這都是因為土地能夠為人類的生存提供保障。在我國現(xiàn)階段，土地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，而且是農(nóng)民最基本的生活資料來源，對農(nóng)民起著重要的保障作用。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，城市化及工業(yè)化無疑是一個國家走向現(xiàn)代化的必然選擇，這必然會導致工業(yè)向農(nóng)業(yè)要資源，城市向農(nóng)村要土地的現(xiàn)象出現(xiàn)。隨著城市化及工業(yè)化進程加快，各項建設對土地的需求量越來越大，使得有限的城市土地資源日益稀缺。目前，中國非農(nóng)建設占用耕地每年約為250—300萬畝，按人均1畝推算，每年大約產(chǎn)生250—300萬的失地農(nóng)民。據(jù)專家估計，2000—2030年，全國計劃占用耕地將超過5450萬畝，這還不包括非法占用的土地，雖然中央實行了嚴格的土地保護政策，但各地違法占用土地的現(xiàn)象仍屢禁不止。按目前的土地占用速度，預計到2030年，我國失地人口將會增加到1.9億人?；谖覈青l(xiāng)經(jīng)濟社會二元分割的事實，許多農(nóng)民一旦失去了土地便處于無土地、無工作、無保障的“三無”狀態(tài)，從而形成了一個新的社會群體——失地農(nóng)民，由此引發(fā)的一系列社會問題，不僅阻礙新農(nóng)村建設的發(fā)展，而且嚴重威脅著社會穩(wěn)定與和諧社會的構(gòu)建。

一、建立失地農(nóng)民農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的緊迫性

隨著我國城市化、工業(yè)化的進一步發(fā)展，城市空間迅速擴大，對土地的需求也與日俱增，導致大量的土地被征用。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001年到2010年，全國還需要安排非農(nóng)建設占用耕地1850萬畝，其中90%以上為集體土地需要征用。目前，全國被征地農(nóng)民的總數(shù)估計在4000萬人左右，每年還要新增200多萬人。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征用1畝耕地大約造成1.4個農(nóng)民失去土地進行測算，非農(nóng)建設占用耕地1850萬畝，將有近2600多萬被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置，年均需要安置失地農(nóng)民260萬人左右。農(nóng)民失去土地后就失去他們賴以生存的基礎，隨之也流失了與土地相關聯(lián)的一系列權(quán)利。首先，在土地被征用之前，農(nóng)民主要靠土地來養(yǎng)活自己，失去土地就相當于失去了生產(chǎn)資料，失去了收入和生活的基本來源，即生存權(quán)；其次，土地本身就是一筆財富，如果農(nóng)民利用的好是可以為他們帶來增值的，這就意味著農(nóng)民失去土地后也就失去了一項經(jīng)濟價值極高的財產(chǎn)權(quán)；再者，失去土地使農(nóng)民的發(fā)展權(quán)受到侵害。農(nóng)民原本依靠土地具有一定的產(chǎn)業(yè)，征地以后不但無法繼續(xù)以前的生產(chǎn)與生活，甚至連工作都無法解決，因而更談不上什么發(fā)展權(quán)了。另外，由于農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)流動以及計劃生育政策的實施都導致農(nóng)村老年父母身邊子女數(shù)量減少，且失地農(nóng)民的養(yǎng)老主要以家庭養(yǎng)老為主，但隨著農(nóng)村人口老齡化的加快，家庭規(guī)模的縮小，必然導致子女的負擔加重，從而老年人的日常生活得不到很好的保障。可見，土地的喪失會對農(nóng)民帶來極其不利的影響，如果不及時有效地安置好這些失地農(nóng)民將會阻礙國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，甚至會引起社會的動蕩不安。因此，針對失地農(nóng)民的具體情況建立與其自身特點相適應的社會保障制度已迫在眉睫。

二、建立失地農(nóng)民農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀分析

如前所述，只有建立失地農(nóng)民農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，才能保障失地農(nóng)民的老年生活，保證農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定發(fā)展，從而為工業(yè)化和城市化創(chuàng)造良好的外部條件。據(jù)本小組成員赴赤壁調(diào)查結(jié)果顯示，赤壁市在企業(yè)養(yǎng)老保險及其它形式的養(yǎng)老保險方面做得比較成功，為當?shù)仞B(yǎng)老保險奠定了良好的輿論基礎，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險也開始探索實踐，08年年初市政府下發(fā)了《關于建立被征地農(nóng)民基本社會保障制度（試行）的通知》，隨即成立了赤壁市農(nóng)村社會保險管理局，專職農(nóng)村社會保障工作。08年四月，由市政府辦公室牽頭，組織勞動保障、財政、土地等有關職能部門就赤壁市被征地農(nóng)民較多的蒲圻、陸水湖、赤馬港三個辦事處進行了實地調(diào)研，在調(diào)查研究的基礎上，結(jié)合實際制定了《赤壁市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法》。經(jīng)調(diào)查，被征地農(nóng)民約2.5萬人，符合政策參保的有1.7萬人，力爭在2009年使50%符合參保條件的被征地農(nóng)民納入到社會保障范圍。在試點推行過程中也存在一些不足之處：

（一）失地農(nóng)民參保意識不強，普遍存在依賴政府的心理

農(nóng)村社會保險管理局在宣傳方面的費用偏低，執(zhí)行力度不大。此外大部分農(nóng)民還是持有“養(yǎng)兒防老”的保守思想，對農(nóng)村養(yǎng)老保險產(chǎn)生不信任的態(tài)度，而且大多數(shù)農(nóng)民認為自己的土地是被國家征用的，所以養(yǎng)老保險的費用就應該由國家來繳。很多農(nóng)民都存在“只要沒錢了就找政府”這樣的依賴心理，這些情況給養(yǎng)老保險工作帶來了很多的不便。

（二）土地補償標準過低、管理不規(guī)范，影響了政策的執(zhí)行力

根據(jù)調(diào)查顯示，政府對當?shù)厥У剞r(nóng)民的土地補償標準普遍過低，主要采取一次性的貨幣方式進行土地補償，將農(nóng)民排除在土地增值收益的分配體系之外，對其未來生活缺乏長遠的規(guī)劃考慮。有些農(nóng)民僅僅得到幾千元的補償，遠遠低于土地的市場價值。此外，土地的征用和補償程序冗長、關聯(lián)部門多、涉及金額大，存在管理混亂、效率不高等問題，個別基層單位甚至沒有將土地補償款及時、足額地發(fā)放到失地農(nóng)民手中。這樣在農(nóng)民心中對政府形象造成了惡劣的影響，對養(yǎng)老保險的宣傳產(chǎn)生了抵觸情緒。

（三）參保繳費形式及方式單一，限制著農(nóng)民參保

現(xiàn)有的參保繳費形式只有A，B兩個檔次，A檔參保金額為13000元，B檔參保金額為18000元，月領養(yǎng)老金額隨交納保險金額時年齡的不同而不同，年齡越小時交納領取的越多。而且繳費方式只能一次性繳清，對收入不確定的農(nóng)民來說，一下子拿出幾萬塊錢確實困難，雖然政府有一定的補貼，但還是不能緩解農(nóng)民的這種壓力。從而降低或者削弱了他們購買養(yǎng)老保險的能力，這就使得潛在的需求無法變成現(xiàn)實的需求。

（四）養(yǎng)老金偏低以及物價上漲過快，農(nóng)民生活水平得不到保障

目前還有一個問題就是養(yǎng)老金調(diào)整幅度落后于物價上漲幅度，養(yǎng)老金偏低，與全省人均養(yǎng)老金1200元的水平相差很大。當前赤壁市養(yǎng)老金能按月足額支付，缺口仍然很大，基本沒有節(jié)余基金。如下表所示：

四、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的幾點建議

（一）建立失地農(nóng)民社會保障基金制度及其監(jiān)管機制

建立與失地農(nóng)民情況相適應的社會保障制度，資金來源問題是核心問題。要解決好失地農(nóng)民問題，關鍵在于妥善解決失地農(nóng)民的生活問題，解決城中村村民的后顧之憂的關鍵在于籌集到相應的社會保障經(jīng)費。我國人口眾多，社會保障事業(yè)的發(fā)展也處于起步階段，國家的負擔很重，完全靠國家出資解決失地農(nóng)民的社會保障問題，既不可能也不現(xiàn)實。為村民建立基本的社會保障，基金來源要體現(xiàn)社會保障權(quán)利與義務對等的原則，由政府、集體、個人三方共同承擔。其中，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金中列支；集體補助部分不低于保障資金總額的40%，從土地補償費中列支；個人承擔部分從征地安置補助費中抵交。集體和個人繳納的費用進入個人賬戶專戶，個人賬戶的記賬利率按一年期銀行同期存款利率確定政府的補助金并進入社會統(tǒng)籌基金，實行個人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。

失地農(nóng)民的社會保障基金是用來維持失地農(nóng)民基本生活的，各部門應將資金及時、足額劃撥到當?shù)刎斦块T的基金專戶中。資金的使用和支付由當?shù)氐膭趧雍蜕鐣Ｕ喜块T負責，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，?？顚Ｓ茫坏棉D(zhuǎn)接、挪用、截留、擠占。

（二）強化地方政府的就業(yè)引導，創(chuàng)造就業(yè)機會，提高失地農(nóng)民家庭收入水平

失地農(nóng)民的家庭收入水平是影響他們購買農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的重要因素之一。為了讓失地農(nóng)民能夠購買農(nóng)村基本養(yǎng)老保險，就必須提高失地農(nóng)民的收入水平。失地農(nóng)民大多知識技能缺乏，就業(yè)困難大，雖然長期從事農(nóng)業(yè)勞動，但在城市周邊收入豐厚，不愿意找尋工作。為此，政府應當實行積極的就業(yè)促進政策，凡是在勞動年齡內(nèi)的人員均可進入勞動力市場，享受免費的就業(yè)培訓、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導等服務。征地后會有一部分自留用地，村委會可以利用這部分土地進行出租，或建立自己的產(chǎn)業(yè)為村民提供就業(yè)機會。總之，政府應當進行大力宣傳與引導，從而使村民樹立正確的勞動觀和擇業(yè)觀。

08年農(nóng)村社會保險管理局通過整合全市各職介機構(gòu)資源，實行信息共享、全線服務，并在市人力資源市場開設“一條龍”服務窗口。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，赤壁市將定期開展面向城鄉(xiāng)就業(yè)者的“春風行動”。07年3月9日和6月29日，由勞動部門牽頭、市總工會、市婦聯(lián)、團市委等多家單位共同組織舉辦了兩場大型專場招聘會，涵蓋紡織、服裝、機械、電子、建筑建材、餐飲、家政等行業(yè)，共為包括城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、城鎮(zhèn)新增勞動力、農(nóng)村剩余勞動力在內(nèi)的所有城鄉(xiāng)勞動力提供就業(yè)崗位約6000個，吸引了近8000名求職者前來應聘。為失地農(nóng)民也創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會。

（三）加大宣傳力度，使購買養(yǎng)老保險的觀念深入人心

由于長期以來農(nóng)村依靠家庭養(yǎng)老，在短時間內(nèi)可能不能實施大面積的推廣養(yǎng)老保險制度。即使在已經(jīng)倡導使用農(nóng)村養(yǎng)老制度的地方，由于基金監(jiān)督不夠或者挪用現(xiàn)象的存在，對養(yǎng)老保險還不夠信任。要組織力量深入農(nóng)民中講道理，擴大宣傳渠道，禁止硬性攤派、行政命令等抑制農(nóng)民積極性的工作作風，使各項制度深入民心。特別注意的是對基金的管理和監(jiān)督制度對農(nóng)民的宣傳并使他們建立對農(nóng)民保險的認識與信心。

（四）提高征地的補償標準，增強失地農(nóng)民參保投保的經(jīng)濟承受能力

目前，我國的征地補償只包括了土地補償費、安置補助費、被征用土地上附著物和青苗的補助費等。理論界普遍認為，這樣的征地補償根本就沒有考慮到失地農(nóng)民的間接損失，

依此而確定出來的補償標準極其低下，存在著嚴重缺陷和不合理性。為此，2005年7月23日國土資源部《關于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》明確要求，作為新的征地綜合補償標準，征地區(qū)綜合地價的最終確定要綜合考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素。而征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的確定，也必須考慮被征耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格及農(nóng)用地等級等多種因素。除此之外，在征地補償額度中，還應該考慮到教育補償，增加被征地農(nóng)民將來轉(zhuǎn)業(yè)進入其他行業(yè)所需要的教育和知識培訓費用。

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（作者通訊地址：咸寧學院 經(jīng)濟與管理學院 437000）