摘 要：礦業(yè)開發(fā)活動大大推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時也給大生態(tài)環(huán)境造成了極大危害。礦山環(huán)境保護與治理已經(jīng)刻不容緩。本文從礦產(chǎn)資源開發(fā)模式、政策法規(guī)、監(jiān)督管理、礦山環(huán)境調(diào)查與評價、礦山環(huán)境恢復治理保證金等方面提出解決我國礦山環(huán)境保護和實現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題的對策建議。

關鍵詞：礦山環(huán)境；保護；對策

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用對促進國民經(jīng)濟的發(fā)展起著極為重要的作用，在不少地區(qū)成為經(jīng)濟發(fā)展的支柱型產(chǎn)業(yè)。但與此同時，礦產(chǎn)資源的開發(fā)也造成了對周圍環(huán)境的破壞和污染， 并引發(fā)各類地質(zhì)災害。這些環(huán)境問題的產(chǎn)生又將嚴重制約經(jīng)濟的發(fā)展，甚至有的因此還抵消了經(jīng)濟發(fā)展成果。因此，近20年來國內(nèi)外不少有識之士都在呼吁加強礦產(chǎn)資源開發(fā)中對環(huán)境保護與治理，我國也已開始了這方面的工作。但大量的開發(fā)活動所造成的破壞與污染越來越嚴重，尤其是眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦，不但缺乏資源的保護意識，而且缺乏環(huán)境保護意識，加上開采、洗選的方法、技術和裝備落后，特別是一些人為了片面追求利潤，在開采過程中幾乎不采取任何防治措施，對環(huán)境造成的破壞與污染極為嚴重。因此加強礦產(chǎn)資源開

發(fā)過程中的環(huán)境的保護與治理刻不容緩。

一、從礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)模式上著眼

長期以來，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)沒有規(guī)劃，經(jīng)濟高速發(fā)展建立在大量消耗資源和粗放經(jīng)營的基礎上。改革開放后對礦產(chǎn)開發(fā)政策的放寬而管理又失控形成了

滿山遍地開花的局面。由于沒有規(guī)劃(或有了不執(zhí)行)，對礦產(chǎn)資源掠奪性開采， 不論是需要戰(zhàn)略儲備的礦產(chǎn)，污染嚴重的礦產(chǎn)，還是暫不能利用或利用率很低的礦產(chǎn)，都在掃蕩之列。由此不僅造成資源嚴重浪費，而且嚴重地破壞和污染了環(huán)境。為此必須制定并執(zhí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃，明確規(guī)定可開采的礦產(chǎn)種類和開采數(shù)量，把采礦和選冶活動對環(huán)境的影響控制在一定的限度內(nèi)，提高礦產(chǎn)利用率和綜合利用水平，并有計劃地利用國外礦產(chǎn)資源，建立節(jié)約型礦產(chǎn)資源開發(fā)利用模式。

要調(diào)整礦業(yè)布局，對一些布局不合理的礦山實行撤、并、調(diào)整，尤其在重要城市周圍、重要基礎設施附近、生態(tài)自然保護區(qū)、水土流失嚴重地區(qū)的礦山，必須嚴格進行調(diào)整。

二、在法規(guī)、政策、監(jiān)管、監(jiān)測方面下功夫

礦山環(huán)境問題比較復雜，涉及到方方面面，用一般的行政手段難以協(xié)調(diào)。我國雖然有了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》，但由于二者之間有一定的矛盾性而有時不知所依。2000 年 11 月 26 日國務院發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，雖然涉及到對礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護問題，但仍不夠具體。因此，現(xiàn)在必須制訂一套既顧及礦產(chǎn)資源開發(fā)，同時又防治環(huán)境污染和保護生態(tài)環(huán)境的法規(guī)體系，完善、修改以前有關礦產(chǎn)資源開發(fā)和環(huán)境保護的法律、法規(guī)的一些條文，用法律手段對礦產(chǎn)資源開采者進行制約，使礦山環(huán)境的保護與治理走上法制軌道。

要實行積極的礦山環(huán)境保護政策。礦業(yè)是風險較大的行業(yè)，深部探礦、采礦難度加大，加之低品位、難選冶礦的比例逐步提高，從而使采選冶成本不斷上升。但是現(xiàn)在礦業(yè)經(jīng)濟政策未進行調(diào)整，除了征收體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權益的資源補償費外，又開征資源稅、增值稅、所得稅和礦權費，使礦山企業(yè)稅負過重，高于世界平均水平，如鐵礦石資源稅是國外資源稅的615～1516 倍。如此重的稅負和高額的探、采、選、冶成本造成相當多的礦山企業(yè)虧損或僅夠保本，因此不僅采富棄貧浪費資源，而且無能力進行礦山環(huán)境的保護與治理。為此，減輕礦山企業(yè)稅費，讓其增加環(huán)保投入是必要的途徑之一。

實行生態(tài)環(huán)境補償?shù)慕?jīng)濟政策。如資源輸出地區(qū)的環(huán)境保護與治理費用由資源受惠地區(qū)補償，游禁止礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)保護地區(qū)的環(huán)保費用由下游資源開發(fā)受益地區(qū)進行補償?shù)取Ｓ辛朔?、法?guī)，就要嚴格監(jiān)管、監(jiān)測。對所有礦山企業(yè)落實監(jiān)管單位和個人，加強監(jiān)管力度，對生態(tài)破壞嚴重和污染嚴重的土法選冶小礦山 (小煤礦、小油礦等) 堅決關閉。不僅要對破壞礦山環(huán)境的礦山企業(yè)進行懲罰，而且要追究監(jiān)管監(jiān)測者的責任。此外，要建立各地區(qū)礦山環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡，各有關部門協(xié)同配合。

三、國土資源部門實施對礦山環(huán)境進行監(jiān)督管理

礦山環(huán)境的特點是政府進行礦山環(huán)境立法及監(jiān)督管理的基礎，應該明確國土資源部門對礦山環(huán)境進行監(jiān)督管理的法律地位，其優(yōu)勢主要歸結(jié)為以下四個方面：

一是國土資源行政主管部門掌握有關礦業(yè)開發(fā)活動的情況和有關礦業(yè)活動的專門知識，對礦業(yè)活動導致的各類環(huán)境問題及其原因有較深刻的了解；

二是將礦山環(huán)境管理的若干環(huán)節(jié)納入礦業(yè)管理程序或使二者協(xié)調(diào)起來，有助于提高整體的行政管理效率，即由分散管理轉(zhuǎn)為相對集中的管理；

三是我國礦產(chǎn)資源行政主管部門有較長的歷史，具有健全的機構(gòu)和較強的管理力量；基于我國國土資源行政主管部門承擔了礦產(chǎn)資源和土地資源管理的雙重職能，對礦山環(huán)境問題中的土地恢復和復墾任務的監(jiān)督管理更全面，更有效；

四是國土資源部還承擔了地質(zhì)環(huán)境的監(jiān)測管理職能，如對采礦、采空塌陷、排水疏干形成地下水降水漏斗等引發(fā)的地質(zhì)災害，目前這項工作的監(jiān)督管理實際上是由國土資源行政主管部門來承擔的。

四、加強礦山環(huán)境調(diào)查與評價

為了更有效地對礦山環(huán)境進行保護與防治， 必須加強礦山環(huán)境的調(diào)查與評價工作，做好礦山環(huán)境的規(guī)劃。首先，對礦山開發(fā)進行環(huán)境調(diào)查，查明環(huán)境基本狀況， 制定出保護方案，確定治理措施，建立治理指標。其次，在礦產(chǎn)開發(fā)過程中進行動態(tài)調(diào)查評價，確保環(huán)境對礦產(chǎn)開發(fā)的承受能力。第三，礦山閉坑后對環(huán)境恢復治理情況進行調(diào)查評價，對于未恢復到以前水平者令其進行補課。

礦山環(huán)境調(diào)查與評價，是礦山環(huán)境保護與治理的一項基礎性工作，也是對礦山環(huán)境進行監(jiān)督管理和制定保護規(guī)劃、治理指標的依據(jù)。因此，今后必須投入資金在全國范圍內(nèi)陸續(xù)開展礦山環(huán)境調(diào)查與評價工作研究礦山環(huán)境存在的問題及解決途徑。

要開展區(qū)域環(huán)境對礦產(chǎn)開發(fā)容量、承載力的調(diào)查研究，其成果做為制訂區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)

劃的重要依據(jù)和遵循的原則，使整體環(huán)境得到保護。

五、全面建立礦山環(huán)境治理保證金制度

實施礦山環(huán)境恢復與土地復墾保證金制度是一項確保礦山環(huán)境恢復的行之有效的重要制度。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅、資源補償費和礦山環(huán)境恢復與土地復墾保證金。

它的實施，不僅體現(xiàn)出采礦權人對環(huán)境恢復與土地復墾應盡的義務，同時，也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的遍布全國各地的污染源。礦山環(huán)境恢復與土地復墾保證金制度是世界各國通用的采礦制度，任何采礦權人都要嚴格履行礦山環(huán)境與土地復墾保證金制度的要求。礦業(yè)項目都有特定的壽命周期，礦業(yè)活動結(jié)束后的環(huán)境恢復是礦山環(huán)境管理的一個突出問題。按照“污染者付費原則”，應該要求各種新老礦山采取礦地恢復措施。在一些發(fā)達國家普遍建立了保證金制度，以確保采礦權人能履行礦地恢復義務。保質(zhì)金制度的實質(zhì)是采礦權人為履行礦地恢復義務，按政府規(guī)定的數(shù)量和時間提交保證金。如果采礦權人按規(guī)定履行了礦地恢復義務，政府將退還該保證金，否則政府可動用這筆資金進行礦地恢復。當發(fā)生礦權轉(zhuǎn)讓時，只有政府主管部門頒發(fā)證明，并且恢復義務已由承擔相同保證金的受讓方承擔時，才能免除轉(zhuǎn)讓者的恢復義務。

(作者通訊地址：中國國土資源經(jīng)濟研究院北京101149)