摘 要：完整的產(chǎn)權(quán)使私人承擔(dān)自己決策的全部后果，從而對(duì)私人提高決策質(zhì)量提供了充分激勵(lì)；私人自由交易形成的產(chǎn)權(quán)分割有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率；國(guó)家進(jìn)行的強(qiáng)制產(chǎn)權(quán)分割，并不必然同私人自由讓渡形成的分割情形一致，可能扭曲私人行為，損害資源配置的經(jīng)濟(jì)效率。本文考察了中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分割狀況，從理論層面分析了其造成經(jīng)濟(jì)效率損失，并通過(guò)建立一個(gè)模型證明，最后給出相關(guān)評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；效率；產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制分割

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

（一）形成

準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不可避免的要追溯到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的最初界定。經(jīng)過(guò)歷次土地改革運(yùn)動(dòng)，在建國(guó)初期形成了土地的農(nóng)民私有制。但這種私有產(chǎn)權(quán)制度“不是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)長(zhǎng)期自發(fā)交易的產(chǎn)物，也不是國(guó)家僅僅對(duì)產(chǎn)權(quán)交易施加某些限制的結(jié)晶，而是國(guó)家組織大規(guī)模群眾階級(jí)斗爭(zhēng)直接重新分配原有土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果”。（周其仁，1994）農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)是由國(guó)家賦予的，這就使得國(guó)家后來(lái)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的歷次調(diào)整中，比農(nóng)民擁有更大的討價(jià)還價(jià)權(quán)力。所以，當(dāng)國(guó)家的意志改變的時(shí)候，土地的產(chǎn)權(quán)制度就必須改變，農(nóng)民只能接受各種非合約性質(zhì)的制度安排。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)論國(guó)家做出何種調(diào)整，最初形成的極強(qiáng)的討價(jià)還價(jià)權(quán)力確保了國(guó)家政策得以執(zhí)行。

（二）調(diào)整

第一次調(diào)整是人民公社化運(yùn)動(dòng)。原來(lái)分配給農(nóng)戶私有的土地重新收回，并以集體所有的形式變?yōu)榧w共有。做出這種調(diào)整的原因并不是本文分析的重點(diǎn)，但這次調(diào)整的特點(diǎn)明顯。盡管最初集體化的制度確實(shí)發(fā)揮了積極作用，農(nóng)民可以自發(fā)地入社。但到后期，國(guó)家有意識(shí)地要加快人民公社化的進(jìn)程，農(nóng)民就失去了自由選擇的權(quán)利。后來(lái)主要國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也承認(rèn)“公社化的速度過(guò)快了”。這樣，人民公社里土地的集體所有制，不是農(nóng)民出于自身利益得失的計(jì)算自由地交易土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。而是國(guó)家運(yùn)用自身的權(quán)力強(qiáng)制推行的產(chǎn)權(quán)制度安排。這種強(qiáng)制造成了后來(lái)公社化生產(chǎn)的低效率，并導(dǎo)致人民公社最終解體，國(guó)家不得不對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度再次做出調(diào)整。

第二次調(diào)整是經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的分田到戶。農(nóng)地的所有權(quán)最終仍由集體擁有，但農(nóng)民擁有在承包期內(nèi)的土地使用權(quán)。土地作為一項(xiàng)資源，具有多種屬性。個(gè)人對(duì)不同屬性的利用構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)的整體。聯(lián)產(chǎn)承包制下，土地的某些方面的產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民，一些界定給集體，而另一些則界定給國(guó)家。

（三）現(xiàn)狀

2003年生效的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》總則第八條規(guī)定，農(nóng)村土地未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)；第十三條發(fā)包方權(quán)利包括，制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為；第十七條承包方義務(wù)包括，維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)。2004年生效的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七章，對(duì)農(nóng)地非法轉(zhuǎn)作建設(shè)用地的行為規(guī)定了相關(guān)法律責(zé)任。農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，不屬于農(nóng)民所有，甚至也不是集體的權(quán)利。

國(guó)家征收是農(nóng)地資源轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的唯一合法途徑?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。并且在這一條中詳細(xì)規(guī)定了各類土地的審批部門(mén)，包括國(guó)務(wù)院、省、市、縣這幾級(jí)政府。同時(shí)，它也確認(rèn)政府可以向市場(chǎng)出售所征農(nóng)地的使用權(quán)。第五十四條規(guī)定，除特例之外，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。第五十五條規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)。

可見(jiàn)，改革對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整，仍然是國(guó)家憑借自身極強(qiáng)的討價(jià)還價(jià)權(quán)力，運(yùn)用自身權(quán)力強(qiáng)制做出的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)。至今，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)在農(nóng)民和政府之間分割開(kāi)來(lái)，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)用途上擁有法律清楚界定并受保護(hù)的權(quán)利，政府通過(guò)掌握審批擁有農(nóng)地在建設(shè)用途上的權(quán)利。值得強(qiáng)調(diào)的是，如果政府能夠把農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地出讓金補(bǔ)償給被征地農(nóng)民，這種土地產(chǎn)權(quán)分割的影響會(huì)降低。然而，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。政府在征收土地和出讓土地過(guò)程中獲得了收益，并且這項(xiàng)收益十分可觀。事實(shí)上，由于監(jiān)管存在問(wèn)題，政府獲得的土地收益并沒(méi)有按照法律規(guī)定被用于耕地開(kāi)發(fā)。政府存在最大化土地收益的動(dòng)機(jī)，從而加深了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割的影響。

本文以下部分對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割的效率損失進(jìn)行分析，并給出相應(yīng)的評(píng)價(jià)。

二、 產(chǎn)權(quán)分割的效率分析

一項(xiàng)資源具有許多不同的屬性，其水平隨資源不同而各異。要準(zhǔn)確測(cè)量這些水平的成本極大，因此，不能全面或完全準(zhǔn)確。而對(duì)變化多端的情況，獲得全面信息的困難有多大，界定產(chǎn)權(quán)的困難也就有多大。正是在這個(gè)意義上，巴澤爾（1997）認(rèn)為，完整的產(chǎn)權(quán)是不存在的。他進(jìn)而分析在不存在國(guó)家強(qiáng)制時(shí)，私人可以自由讓渡自己商品的各種屬性的產(chǎn)權(quán)，或者自己保留下來(lái)。當(dāng)他發(fā)現(xiàn)由自己保留商品的某項(xiàng)產(chǎn)權(quán)能取得更高收益時(shí)，他就不會(huì)讓渡出去；反之，當(dāng)保留這項(xiàng)產(chǎn)權(quán)付出的成本超過(guò)從中取得的收益時(shí)，他將會(huì)放棄這項(xiàng)產(chǎn)權(quán)。私人追求產(chǎn)權(quán)價(jià)值最大化的交易就保證了資源配置的經(jīng)濟(jì)效率。

德姆賽茨（1988）指出在公有制下，“實(shí)際占用”這項(xiàng)排他性導(dǎo)致資源無(wú)法被有更高效率的人使用，私有制則消除了這種可能，從而對(duì)稀缺的資源實(shí)施私有制是生產(chǎn)性的。實(shí)際上，德姆賽茨強(qiáng)調(diào)的私有制這種生產(chǎn)性，來(lái)源于私人獨(dú)立交易資源的產(chǎn)權(quán)，一旦私人擁有某項(xiàng)資源的自由處置的權(quán)力，他會(huì)將資源投向最有價(jià)值的用途。每個(gè)人自由交易形成的均衡價(jià)格反映了在資源的稀缺性既定條件下，個(gè)人做出左右效率的反應(yīng)。

一旦出現(xiàn)強(qiáng)制，私人出于自身利益考慮對(duì)資源稀缺性做出反應(yīng)的機(jī)制就受到影響，而影響的結(jié)果，一方面是對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的削弱，另一方面是資源配置損失了經(jīng)濟(jì)效率。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)效率分析模型

本部分將通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的模型證明，政府強(qiáng)制進(jìn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割，在政府追求土地收益最大化的前提下，導(dǎo)致土地在從農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)到工業(yè)用途中的價(jià)格形成機(jī)制扭曲，不能準(zhǔn)確反映土地的邊際生產(chǎn)力，從而出現(xiàn)土地資源配置的效率損失。

Q\\-A和Q\\-I分別代表農(nóng)業(yè)部門(mén)和工業(yè)部門(mén)產(chǎn)量；K\\-A和K\\-I為農(nóng)業(yè)和工業(yè)使用土地?cái)?shù)量；L\\-A和L\\-I為農(nóng)業(yè)部門(mén)和工業(yè)部門(mén)勞動(dòng)力數(shù)量；θ\\-A和θ\\-I為決定農(nóng)業(yè)和工業(yè)產(chǎn)量的其他因素。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)：Q\\-A=f\\-A(K\\-A，L\\-A，θ\\-A)

工業(yè)生產(chǎn)函數(shù)：Q\\-I=f\\-I(K\\-I，L\\-I，θ\\-I)

P\\-A為農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格，農(nóng)業(yè)收益函數(shù)：R\\-A=P\\-AQ\\-A=p\\-Af\\-A(K\\-A，L\\-A，θ\\-A)

P\\-I為農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格，工業(yè)收益函數(shù)：R\\-I=P\\-IQ\\-I=p\\-If\\-I(K\\-I，L\\-I，θ\\-I)

當(dāng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整賦予農(nóng)民，不存在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割時(shí)，社會(huì)總收益函數(shù)：R\\-S=R\\-A+R\\-I

C\\-A為農(nóng)業(yè)部門(mén)得到的土地使用補(bǔ)償額。土地資源配置效率要求社會(huì)總收益最大化，即：

max:R\\-SS.T:K\\-A+K\\-I=K，R\\-A≤C\\-A≤R\\-I

求解社會(huì)收益最大值，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入土地面積求導(dǎo)：

從而，

C\\-I為工業(yè)部門(mén)支付的土地使用補(bǔ)償額。當(dāng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割時(shí)，農(nóng)地非農(nóng)用途產(chǎn)權(quán)賦予政府，政府收益函數(shù)：R\\-G=C\\-I-C\\-A=f\\-G(R\\-A，R\\-I)

已有的研究表明，政府征用、批租土地的過(guò)程中其收益一方面隨著工業(yè)收益增加而增加，另一方面隨著農(nóng)業(yè)用地收益增加而支付更高的補(bǔ)償費(fèi)用從而收益減少。所以，政府收益函數(shù)滿足：

f(1)\\-G和f(2)\\-G分別是政府收益函數(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)收入和工業(yè)部門(mén)收入的偏導(dǎo)數(shù)。

值得注意的是，政府征地過(guò)程中并不對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)收益給予全部補(bǔ)償①，更不會(huì)超過(guò)農(nóng)業(yè)收益給予過(guò)度補(bǔ)償，可以對(duì)政府收益函數(shù)的性質(zhì)更清晰的描述為：-1＜f(1)\\-G＜0

此時(shí)，社會(huì)總收益函數(shù)：R\\-S=R\\-A+R\\-I+R\\-G

為實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率，要求社會(huì)收益最大化，即

max:R\\-SS.T:K\\-A+K\\-I=K，0≤C\\-A≤C\\-I≤R\\-I

為求解，求社會(huì)總收益函數(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入土地面積的導(dǎo)數(shù)：

從而，

顯然，

所以，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割條件下，政府征地、出讓的謀利行為，相當(dāng)于扭曲了工業(yè)、農(nóng)業(yè)自發(fā)形成的市場(chǎng)價(jià)格體系，使得工業(yè)用土地邊際生產(chǎn)力MP\\-KI下降，而農(nóng)業(yè)用土地邊際生產(chǎn)力MP\\-KA提高。

由此，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)土地邊際生產(chǎn)力遞減的前提下，可以得到的結(jié)論是：

1、MP\\-KI下降意味著工業(yè)部門(mén)使用的土地將超過(guò)應(yīng)有的水平，工業(yè)、城市化步伐將明顯加快。

2、提高意味著農(nóng)業(yè)用地流失，土地比在賦予農(nóng)民完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，沒(méi)有政府管制土地向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)時(shí)更多更快地流向了工業(yè)用途。實(shí)際上，這意味著政府的干預(yù)不但沒(méi)能保護(hù)耕地，反而加速耕地流失。

四、評(píng)價(jià)

國(guó)家強(qiáng)制分割農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，同私人自由讓渡產(chǎn)權(quán)的最終產(chǎn)權(quán)配置并不必然一致，這就無(wú)法避免經(jīng)濟(jì)效率的損失。

第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割造成土地資源的相對(duì)價(jià)格的扭曲。僅僅在被賦予的殘缺產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)，私人存在提高配置效率的激勵(lì)，可以實(shí)現(xiàn)局部的經(jīng)濟(jì)效率；而強(qiáng)制的產(chǎn)權(quán)分割扭曲了資源的相對(duì)價(jià)格體系，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和工業(yè)企業(yè)同時(shí)產(chǎn)生錯(cuò)誤導(dǎo)向，無(wú)法實(shí)現(xiàn)整體產(chǎn)權(quán)配制的效率。

第二，產(chǎn)權(quán)分割對(duì)私人的激勵(lì)不同，對(duì)私人行為造成一定的扭曲。私人不再僅僅依賴提高自己的決策質(zhì)量，充分利用自己的資源，而是試圖從被分割出去的產(chǎn)權(quán)中攫取利益。

第三，產(chǎn)權(quán)的硬度不同，帶來(lái)國(guó)家在征地出讓過(guò)程中尋租的可能。在產(chǎn)權(quán)主體平等時(shí)，討價(jià)還價(jià)的過(guò)程會(huì)增加交易費(fèi)用；在產(chǎn)權(quán)主體地位不平等時(shí)，尋租就可能成為產(chǎn)權(quán)交易的方式。國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)擁有更大的討價(jià)還價(jià)權(quán)力以及信息優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致土地出讓收入在農(nóng)民與政府之間的分配比例非常低。沈飛、朱道林（2004）對(duì)全國(guó)主要城市的實(shí)證顯示這個(gè)比例平均為1∶17，海口最高為1∶2.2，北京最低達(dá)1∶47。這表明，在征收農(nóng)地的過(guò)程中存在尋租的可能。

第四，由于政府強(qiáng)制作為中間人參與交易，人為增長(zhǎng)了交易鏈條，增加了交易次數(shù)，把產(chǎn)權(quán)交易的簡(jiǎn)單過(guò)程變得復(fù)雜，交易成本上升。在分割的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，私人仍然在對(duì)農(nóng)地征用制度進(jìn)行改進(jìn)，以降低交易費(fèi)用，但是，這只能是一種約束條件下的次優(yōu)安排。

另外，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割未能有效的實(shí)現(xiàn)政府保護(hù)耕地的政策目標(biāo)。在征用和出讓土地的過(guò)程中，同樣由于存在追求收入最大化的動(dòng)機(jī)，政府參與攫取國(guó)家強(qiáng)制分割的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。它導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用途的土地邊際生產(chǎn)力偏高，而工業(yè)用途的土地邊際生產(chǎn)力偏低，農(nóng)地比沒(méi)有產(chǎn)權(quán)分割時(shí)更多地流向非農(nóng)建設(shè)用途。這表明，現(xiàn)行農(nóng)地制度沒(méi)有取得應(yīng)有的作用，適得其反。

政府分割農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是在土地制度變遷進(jìn)程中，國(guó)家出于若干原因提供的產(chǎn)權(quán)制度。這些原因可能包括：保護(hù)耕地、保障農(nóng)民基本生存需要和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家汲取最大化收入等等。只有當(dāng)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠在這些目標(biāo)上帶來(lái)的真實(shí)收益能夠補(bǔ)償它所造成的以上種種效率損失，這種制度才是理性的。事實(shí)證明，這些目標(biāo)或多或少的產(chǎn)生了收益。然而，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化速度加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新變化，這種分割的產(chǎn)權(quán)制度所帶來(lái)的收益和造成的效率損失也必然將隨之改變。因此，至少有必要詳細(xì)分析這種產(chǎn)權(quán)制度的成本收益。本文著重從理論層面分析其造成的效率損失，但更需要對(duì)這種制度帶來(lái)的成本收益的量化研究，因?yàn)槲覀儧](méi)有任何理由不把土地交給最能保護(hù)它和有效利用它的人。

注釋：

①此處的農(nóng)業(yè)收益不是簡(jiǎn)單地用政府規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)乘以政府規(guī)定的補(bǔ)償年限，而是從機(jī)會(huì)成本角度考慮的收益，即正常產(chǎn)量及考慮到產(chǎn)量增加或減少以后未來(lái)土地承包期內(nèi)的總收益。如果政府給予全部補(bǔ)償則：。此時(shí)，農(nóng)民耕種土地還是被征用是無(wú)差異的，而這就等于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完整的賦予農(nóng)民，不存在產(chǎn)權(quán)的分割問(wèn)題。而當(dāng)征地補(bǔ)償超過(guò)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益時(shí)，農(nóng)民不但實(shí)際擁有土地完整產(chǎn)權(quán)，而且產(chǎn)權(quán)被極大地加強(qiáng)了。上文的分析表明，這兩種情況都不是中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀。學(xué)者的研究也印證了這一點(diǎn)。黨國(guó)英(2005)的測(cè)算表明，1952-2002年，農(nóng)民向社會(huì)無(wú)償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元；2002年農(nóng)民無(wú)償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元，相當(dāng)于被無(wú)償剝奪了價(jià)值26萬(wàn)億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而累計(jì)支付給農(nóng)民的土地征用費(fèi)不超過(guò)1000億元。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，近兩年來(lái)，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的信訪數(shù)量始終占總量的一半以上，在一些地方土地征用已成為超過(guò)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)主要社會(huì)問(wèn)題(應(yīng)笑我，2003)。

參考文獻(xiàn)：

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［3］德姆塞茨，《一個(gè)研究所有制的框架》，《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2000年。

［4］沈飛、朱道林，《政府制度性尋租實(shí)證研究——以中國(guó)土地征用制度為例》，《中國(guó)土地科學(xué)》，2004，第4期。

［5］應(yīng)笑我，《中國(guó)土地憂思錄》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》，2004，第4期。

［6］周其仁，《中國(guó)農(nóng)村改革：國(guó)家與土地所有權(quán)關(guān)系的變化》，載《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)研究》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年。

（作者通訊地址：山東財(cái)政學(xué)院 山東 濟(jì)南 250014）

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